A. Laguna
Ecuador. La consulta popular por
la Asamblea Constituyente
(Página Abierta, 181, mayo de 2007)
Al redactar estas notas ya se conoce el escrutinio al 100% de la Consulta Popular Nacional de Ecuador, celebrada el pasado 15 de abril, sobre la elección de una próxima Asamblea Constituyente. El resultado confirma con gran contundencia las previsiones y refleja lo que las encuestas venían señalando sobre los deseos de una amplia mayoría de la población (1).
Más allá de los debates y polémicas políticas y jurídicas sobre la constitucionalidad del proceso llevado a cabo para la consulta y sobre la destitución de 57 diputados ordenada por el Tribunal Supremo Electoral, lo cierto es que el camino constituyente trazado es irreversible y cuenta con una legitimidad incuestionable. Así lo han tenido que admitir los grandes medios de comunicación internacionales, incluidos los españoles, bastante críticos, en general, con el proceso seguido por el presidente Correa y sus aliados; quienes, por cierto, han conseguido dividir a parte de sus opositores y abrir alguna brecha en los medios de comunicación ecuatorianos, nada afectos, en su mayoría, al nuevo mandatario y a los movimientos sociales protagonistas de los cambios.
Escrutado, como se ha dicho, el 100% de lo votos, el sí ha conseguido un 81,72% (5.354.595 votos) y el no, un 12,43% (814.323 votos), a los que debían sumarse –para el cálculo de la aprobación o rechazo de la propuesta consultada– los 51.087 votos blancos y los 332.484 nulos, un 0,78% y un 5,07%, respectivamente.
La participación –otro de los caballos de batalla de la oposición, en forma soterrada (2)– ha sido alta: aproximadamente, un 72,3%. Muy cercana a la registrada en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de noviembre pasado: un 75%. Se da la circunstancia de que en esos comicios el porcentaje de votos nulos fue casi el doble de los emitidos en la Consulta sobre la Asamblea Constituyente.
La propuesta presidencial de consulta popular
Rafael Correa empezó a ejercer como presidente de Ecuador en enero de este año, tras ganar con una clara mayoría en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de noviembre de 2006. Inmediatamente, puso en marcha uno de los compromisos de su candidatura, apoyada por un gran movimiento popular. Se trataba de llevar a cabo una consulta popular en la que se pediría la aprobación de la convocatoria de elecciones a una Asamblea Constituyente, con el objetivo de elaborar una nueva Constitución que reemplazase a la actual, aprobada en 1998.
El mecanismo legal no era fácil, como se fue demostrando. Enfrente tenía la mayoría del Congreso Nacional surgido de las elecciones legislativas celebradas a la par que las presidenciales (3). Pero la batalla legal y mediática hubo de contar también con la movilización de las fuerzas que auparon a Correa al poder. Estas organizaciones índígenas, sindicales, profesionales, etc., se lanzaron a una fuerte campaña de presión al Congreso bajo el lema “Somos un poder constituyente” (4). Dejando claro que el objetivo era culminar lo iniciado en los noventa; es decir, la creación de un nuevo Estado con una nueva Constitución que llevase más lejos los logros conseguidos con la de 1997-1998. Y dejando claro, también, que, para dar carta de legitimidad al ejercicio del poder legal, habría de contarse con la población así movilizada.
El equipo de Correa, consciente de que no se podía salir adelante buscando la aprobación del Congreso para esa consulta popular, buscó la solución en las atribuciones de la presidencia recogidas en la Constitución, y se acogió a su artículo 104. Dicho artículo da poder al Presidente de la República para la convocatoria de una consulta popular en dos casos.
En el primero, para la aprobación de reformas de la Constitución, en las condiciones fijadas más adelante, en el artículo 283. Una de ellas dicta que, si la convocatoria se presenta como urgente, esa consideración ha de ser aprobada con la mayoría de los votos de los integrantes del Congreso Nacional. Se está hablando, pues, de reformas parciales que, de ser aprobadas en esa posible consulta, serían incorporadas a la Constitución vigente.
Pero no se trataba de ese supuesto, y se eligió el camino del segundo caso, previsto en el artículo 104.2: El presidente podrá convocar a consulta popular «cuando, a su juicio, se trate de cuestiones de trascendental importancia para el país, distintas de las previstas en el número anterior», punto.
Un forma inteligente de responder a la demanda de las fuerzas que permitieron la victoria de Correa en las presidenciales desde la legalidad, y a la opinión mayoritaria de la población según las encuestas. Aunque, para algunos, interpretada abusivamente; y para otros, en todo caso, discutible, por el objeto de la consulta: «¿Aprueba usted que se convoque e instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes, de conformidad con el estatuto electoral que se adjunta, para que transforme el marco institucional del Estado y elabore una nueva Constitución?». Que supone acogerse a una cuestión distinta de la de “reformar” la Constitución “de modo parcial”, y de crear un órgano legislativo nuevo, cuyas funciones, más allá de la constituyente, se han interpretado como ambiguas.
Y como era preceptivo, esta convocatoria de consulta pasó al Tribunal Supremo Electoral (TSE), que aprobó el 13 de febrero su puesta en marcha, declarando como periodo electoral “el lapso comprendido desde el 15 de febrero hasta el 15 de mayo de 2007”. Quedaba, pues, por fijar la fecha concreta del referéndum.
La respuesta de la oposición a la Presidencia no se hizo esperar. El Congreso Nacional, con el voto de 57 diputados de los 100 que lo componen, aprobó el martes 6 de marzo la destitución del presidente del TSE, Jorge Acosta, curiosamente, miembro del partido opositor a Correa, el Partido Sociedad Patriótica, del ex presidente Lucio Gutiérrez; basándose para ello en la atribución constitucional del Congreso para la designación y destitución de miembros del TSE (5). La razón aducida: haber convocado ese plebiscito sin aval parlamentario, interpretando que se trataba de un proyecto con pretensiones de reforma constitucional, que no podía formar parte del supuesto 2 –ya citado– del artículo de la Constitución que da poderes de consulta popular al presidente de la República.
Inmediatamente, el TSE contraatacó. Al día siguiente, con los votos de cuatro de los siete integrantes de este organismo, aprobó una resolución en la que, por una parte, rechazaba la legalidad de la acción del Congreso (6) y, por otra, ordenaba la destitución de los 57 diputados que habían decidido oponerse a la convocatoria electoral promovida por Correa y “puesta en marcha” por el TSE.
Esa destitución se apoyaba en las atribuciones que el artículo 155 de la Ley Orgánica de Elecciones, en su apartado e), confería a este Tribunal: «Serán reprimidos con la destitución del cargo y la suspensión de los derechos políticos por el tiempo de un año... la autoridad, funcionario o empleado público extraños a la Organización Electoral que interfiere el funcionamiento de los organismos electorales». Eso es lo que estaban haciendo los 57 diputados, en medio de un periodo electoral.
Por su parte, el presidente del Congreso, Jorge Cevallos, miembro del partido de Álvaro Noboa, el PRIAN, que no había apoyado la destitución de Acosta, criticó la respuesta del TSE de destituir a los 57 diputados. Para este jurista, muy atacado por su partido en esta crisis, la ley en la que se basó el TSE para esa destitución se refiere a los funcionarios públicos “que no son de elección popular” (7).
La perspectiva abierta
La crisis institucional creada al quedar sin posibilidad de funcionamiento el Congreso Nacional, fue resuelta en parte –pero sólo en parte– el 21 de marzo pasado con la entrada de 28 nuevos diputados, que reemplazaban a otros tantos de los partidos afectados por la destitución dictada por el TSE. De esos nuevos congresistas, una mayoría fueron convencidos por Correa y sus aliados para sustituir, sin el consentimiento de los dirigentes de los dos partidos afectados, a los expulsados del Congreso (8). Otros lo hicieron por iniciativa propia y con la aprobación de esos mismos dirigentes.
En todo caso, el Congreso siguió con dificultades su actividad, a la espera de las resoluciones del Tribunal Constitucional a los recursos de amparo presentados por la oposición y los diputados destituidos. De momento, sólo uno de los recursos –el presentado personalmente por un diputado del Partido Social Cristiano– ha sido visto por ese Tribunal, que rechazó dicho recurso.
Durante estos meses, la confrontación también se ha trasladado a la calle; varias marchas y concentraciones delante del Congreso, algunas inoportunamente violentas, de las organizaciones populares que apoyan el “proceso constituyente” y algunas medidas sociales puestas en funcionamiento, han sido respondidas por la movilización social alentada en lugares, como Guayas, por los grupos económicos más poderosos de Ecuador y, en cierta forma, por algunos de los grandes medios de comunicación. Otros, sin embargo, están llamando a rebajar el tono de la crispación, a buscar el diálogo y los acuerdos que permitan una estabilidad del sistema político.
Una vez que se hace ya irreversible la elección de una Asamblea Constituyente, aún queda por precisar definitivamente cómo debe estar conformada y elegida y cuál ha de ser su papel. El Ejecutivo ha propuesto que la Asamblea esté formada por 130 diputados: 100 por circunscripción provincial, 24 por circunscripción nacional y 6 por los emigrantes residentes en Europa, América del Norte y otros países. La fecha posible para su elección: finales de octubre o comienzos de noviembre.
De aquí a unos meses la mayor incógnita será la de si la propuesta de candidatura única de todo el entramado de fuerzas políticas y sociales que han promovido este proceso constituyente, sobre la que tanto se insiste, saldrá adelante o no. Si eso no ocurriera, hay quien piensa que quienes dirigen este gran movimiento de cambio se habrían convertido en aprendices de brujo, por el peligro de que el resultado fuese al final contrario al objetivo marcado.
Y hay quienes ven como necesarios caminos intermedios, de menor confrontación, de cambios más lentos. Otra cuestión es cómo pueden ser encajados por las clases más desfavorecidas y quienes tanto han puesto la carne en el asador de las promesas.
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(1) Según recoge Eduardo Tamayo en un artículo del 30 de enero de este año, “una encuesta realizada entre el 16 y el 18 de enero por la empresa CEDATOS arrojaba un 77%”. En los meses posteriores, en plena bronca política y en medio de fuertes movilizaciones, las encuestas han mostrado que se mantenía o incluso aumentaba ligeramente ese porcentaje.
(2) La Ley electoral considera una obligación votar. De ahí que se busque en los votos nulos y blancos el posible rechazo a unos comicios o consultas determinadas.
(3) Sólo con los 28 diputados del PRIAN (Partido Renovador Institucional de Acción Nacional), de Álvaro Noboa, y los 23 del PSP (Partido Sociedad Patriótica 21 de Enero), del ex presidente Lucio Gutiérrez, la mayoría del Congreso ya estaba en manos de la oposición a Correa y sus fuerzas aliadas. Mayoría que podía aumentar con votos provenientes del Partido Social Cristiano y de la Unión Demócrata Cristiana. Correa y su Alianza País no presentaron candidatos al Congreso, en donde podían contar con los apoyos del Partido Rodolsista Ecuatoriano, Pachakutik, Movimiento Popular Democrático, Partido Socialista-Frente Amplio..., y algunos diputados de la derecha.
(4) Véase en estas mismas páginas parte de un manifiesto suyo.
(5) El Congreso designa los siete integrantes del TSE que representan a los siete partidos con mayor representación. Y según el artículo 130 de la Constitución, en su apartado 8, tiene la atribución de «fiscalizar los actos... del Tribunal Supremo Electoral...».
(6) El TSE argumentaba, por un lado, que, tal y como señalaba la Constitución en ese mismo artículo en los apartados siguientes, se precisaba, antes de la destitución, un juicio político que no se había producido. Y por otro, que tampoco se había respetado lo establecido en el artículo 24 de la Constitución en cuanto al procedimiento de resoluciones como la del Congreso: deben ser motivadas y no habrá tal motivación, como es el caso, si no se anunciaran normas o principios jurídicos en que se hayan fundado y su relación con los hechos juzgados.
(7) “Endémica crisis institucional”, Kintto Lucas, IPS, 8 de marzo de 2007.
(8) Al bloque de 21 diputados alternativos, provenientes de los partidos PSP, PSC y PRIAN, se llamó de “Dignidad Nacional”. Después, algunos de ellos han ido variando sus posiciones.
Pretensiones “revolucionarias”
Ecuador lleva una década de fuerte inestabilidad política, rebeliones sociales, golpes de Estado... En ese tiempo se han sucedido muchos Gobiernos y varios presidentes. Abdalá Bucaram, del PRE, ganó las elecciones presidenciales en 1996, pero a los seis meses fue destituido por el Congreso Nacional, considerando que tenía “incapacidad mental para gobernar”. Su vicepresidenta, Rosalía Arteaga, pretendió, sin éxito, coger el cargo, pero fue nombrado como interino el entonces presidente del Parlamento, Fabián Alarcón, quien estuvo al frente de la República casi año y medio. En 1998 fue elegido Jamil Mahuad. Sólo duró otro año y medio.
La rebelión popular de enero de 2000, apoyada por un grupo de coroneles, puso al frente del Estado durante unas horas a uno de ellos, Lucio Gutiérrez. Enseguida el poder fue asignado a Gustavo Noboa, vicepresidente de Mahuad, que se mantuvo en la jefatura del Estado hasta enero de 2003. Le sucedió Lucio Gutiérrez, ganador de las elecciones de finales de 2002, que a su vez fue destituido por el Congreso Nacional en abril de 2005. Le reemplazó su vicepresidente, Alfredo Palacio, quien entregó la presidencia a Rafael Correa en enero de 2007.
En este periodo fue aprobada en 1998 una nueva Constitución, que sustituía a la de 1976. Ahora está en marcha otro cambio constitucional.
La historia de Ecuador como república independiente está plagada también de cambios constitucionales. Entre 1830 y 1906 ven la luz 10 textos constitucionales, a los que no todos puede calificarse de democráticos. Parecida situación vive Ecuador en el siglo XX. A la de 1906 le sucede la de 1929. Bajo la presidencia de Velasco Ibarra se aprueba la Constitución de 1945, que es sustituida por otra en 1946. La caída de la dictadura en 1963 permite una nueva Constitución, la de 1967. A ésta la sucedería la de 1976, sustituida después por la de 1998.
Las pretensiones actuales de cambio constitucional son justificadas, entre otras cosas, y a pesar de los valores democráticos y de defensa de los derechos individuales contenidos en la actual, por la necesidad de realizar cambios en la estructura del Estado para hacer más independientes de los partidos algunas instituciones, para modificar las bases de las leyes sobre partidos y elecciones, para eliminar el componente actual de corte neoliberal y caciquil.
En resumidas cuentas, que refleje mejor las pretensiones “revolucionarias” de las fuerzas que en esta década vienen reclamando derechos y cambios en la situación de los más desfavorecidos. Cambios que no se han llevado a cabo, como ha sido el caso de los intentos de reformas parciales de la Constitución vigente.