Alberto López Basaguren 
El Brexit y sus consecuencias
Entrevista realizada por Manuel Llusia.
(Página Abierta, 245, julio-agosto de 2016).

–  ¿Cuál es el origen y la causa de este referéndum?

– El referéndum sobre el Brexit se convoca por parte de David Cameron, el primer ministro británico, como consecuencia de una promesa del programa con el que el Partido Conservador se presenta a las elecciones de 2015, en las que, contra lo que mostraban los sondeos, los tories ganaron con mayoría absoluta, tras una legislatura en la que tuvieron que formar un Gobierno de coalición con los Liberal-Demócratas.

No se sabe en qué proporción la promesa del referéndum sobre la permanencia en la UE contribuyó a la victoria conservadora; pero sin ella es difícil entenderla. Porque Cameron se comprometió a convocar el referéndum por razones internas de partido. En primer lugar, para pacificar las aguas en el Partido Conservador, en el que los euroescépticos tienen una fuerza muy importante, especialmente dentro de su grupo parlamentario. Y en segundo lugar, para frenar un hipotético reforzamiento del UKIP de Nigel Farage, al que algunos conservadores temían por el daño que podría causarles en su representación parlamentaria, dado el sistema electoral mayoritario (first-past-the-post).

Es decir, la promesa de convocar el referéndum fortaleció la posición de Cameron dentro del partido y le ayudó a llevarlo a una victoria en parte inesperada y, sobre todo, de una dimensión insospechada (*).

En cualquier caso, no hay que olvidar que en el RU ha habido, tradicionalmente, una importante parte de la ciudadanía reticente al proceso de integración europea, tanto entre los conservadores como entre los laboristas: una sensación consistente en considerar que le estaba haciendo perder sus características, su singularidad. 

– A la luz de las reacciones sobre el resultado vuelven los comentarios sobre el valor y los problemas de esta fórmula democrática de mayoría y minoría sin más condiciones para todos los dilemas que se presenten. ¿Qué piensas de ello?

– Es un tema muy complejo y en el que hay gran riesgo de recurrir a afirmaciones simplificadoras. En primer lugar, el referéndum es un instrumento extraño en el sistema británico, teórica (y tradicionalmente) asentado sobre el principio de soberanía del Parlamento. La realización de referenda es muy reciente en el RU, carente de tradición. El primer referéndum de ámbito general en todo el RU se realiza en 1975, precisamente sobre la permanencia en las entonces Comunidades Europeas, convocado por el Gobierno laborista de Harold Wilson. Hasta el referéndum sobre el Brexit, salvo una excepción, los referenda han estado relacionados, prácticamente de forma exclusiva, con el proceso de implantación del sistema autonómico (Devolution), y solo se han realizado en las últimas décadas.

El referéndum del Brexit ha puesto de relieve el problema de la regulación de las condiciones de validez de un referéndum de tanta trascendencia; no ha habido problema, a la luz de los resultados, respecto al quorum de participación (el 72,21% de los electores registrados), pero sí se han producido importantes reacciones sobre la ausencia de un requisito de mayoría mínima de los votos emitidos para dar por válido el resultado.

Se debate, asimismo, sobre el carácter consultivo, no vinculante, del referéndum. Pero, aunque eso es así, desde el punto de vista jurídico, para la mentalidad política británica –y, en general, para la conciencia democrática– es muy difícil de digerir que, si el electorado, la ciudadanía, es llamada a pronunciarse sobre una cuestión, el sistema político no actúe de acuerdo a esa expresión de voluntad.

Lo más grave, a mi juicio, de lo que ha puesto de relieve este referéndum es la información con la que el electorado ha emitido su voto, cuando los mismos líderes de la campaña a favor del Brexit tuvieron que reconocer al día siguiente de la votación que determinadas afirmaciones (muy importantes) que habían realizado no se correspondían a la verdad.

¿Sobre qué base deciden los electores? En el referéndum escocés los electores votaron –en número muy importante– sobre la base de uno u otro de dos tipos de convicción: la convicción, en unos, de que los contrarios a la independencia estaban provocando “alarmismo” (scaremongering) sobre las condiciones de una hipotética Escocia independiente, frente a la convicción, de otros, los contrarios a la independencia, de que quienes la propugnaban estaban “engañando” (misleading) acerca de la idílica situación a que llevaría la independencia. Quizá sean los parámetros en los que, inevitablemente, se vayan a mover las actuales “democracias populistas”. Si esto es así, el instrumento del referéndum se convierte, por una parte, en un instrumento central de este “populismo” democrático y, al mismo tiempo, en un instrumento de gran peligro para la propia estabilidad del sistema democrático.

La regulación de los referenda, y su uso, va a ser uno de los problemas más importantes en esta democracia “populista” que ya está aquí, sobre todo si se recurre a ellos en las condiciones en que se ha hecho en este caso o en los supuestos de pretender respaldar una opción secesionista, como en el caso de Quebec o de Escocia, cuando el referéndum no decide nada de forma definitiva, carece de aplicabilidad automática, sino que abre el periodo para una negociación absolutamente incierta sobre las condiciones en las que se habrá de producir la materialización de aquella decisión.

Es decir, se trata de manifestar la voluntad sobre una determinada cuestión cuando todavía no se saben las condiciones en que se produciría. ¿Mantendrá la mayoría del electorado del RU su apoyo al Brexit cualquiera que sea el resultado de la negociación con la UE? ¿También si ello supone, además, la desmembración del RU? ¿Con independencia de cuales sean los efectos sobre la situación de la moneda y de la economía, una vez que se vean en la práctica?

Todos estos elementos de lo que puede suponer realmente el Brexit se desconocen en el momento en que se vota a favor o en contra. Es una decisión a ciegas. ¿Qué pasa cuando se sepan cuáles serían las condiciones reales de materialización? Lo que ocurre es que, como en 1995 en Quebec puso de manifiesto el premier soberanista Parizeau, ello permite el líder político hacer casi lo que quiera con el resultado del referéndum, que se convierte, por encima de todo, cuando gana, en un plebiscito.

El problema para el líder político es cuando no logra la victoria, como le ocurrió a Parizeau o como le ha ocurrido a Cameron. El caso de Alex Salmond en Escocia es distinto, porque, aún en la derrota, fue una gran victoria política de un independentismo que carecía de cualquier posibilidad; de lo que era consciente el propio Salmond al convocar el referéndum. Fue, por tanto, una derrota con muchos elementos de victoria. A pesar de todo, dimitió.

A la luz de todo esto, creo que hay que fijar el ámbito del referéndum, vincularlo a decisiones en las que estén ya determinadas las condiciones de ejecución directa de la decisión del electorado; es decir, que las condiciones en que se produciría lo que el electorado manifiesta desear no estén por determinar. Hay quienes consideran que los referenda solo son democráticamente efectivos cuando la iniciativa es ciudadana y no por parte de las autoridades.

Se trata de un tema al que hay que prestar mucha atención, pues creo que es el instrumento que puede ser determinante en la degeneración de los sistemas democráticos en “democracias plebiscitarias”, en el contexto actual de “democracias populistas”. La historia demuestra que es la mayor degeneración de la democracia: la derrota de la pretensión de los padres de la democracia norteamericana, la primera democracia moderna, de construir un sistema con tan cuidados equilibrios que, en palabras de Gore Vidal, no pudiese ser fácilmente secuestrada ni por un César ni, aún menos, por la turba.

– ¿Qué papel e importancia ha tenido la campaña para inclinar la balanza a favor del Brexit?

– La campaña, estoy seguro, ha sido muy importante; pero lo ha sido para confirmar y ahondar en las convicciones respectivas. Parece evidente que los peligros para el bienestar económico sobre los que alertaban los partidarios de la permanencia (Remain) –y muchos líderes mundiales, políticos y de opinión– no han influido sobre el electorado euroescéptico, que lo ha interpretado como un alarmismo injustificado o, cuando menos, que no le afectaba, bien porque creía que su bienestar no dependía de ello o porque creía que difícilmente le iba a poder ir las cosas peor de lo que ya le van.

En la campaña parecen haber tenido más impacto las llamativas intervenciones excéntricas, excesivas, desproporcionadas de quienes denostaban la UE como convergencia de la responsabilidad de todos los males. Un éxito que, al margen de la gran capacidad de los líderes de la campaña del Brexit, ha contado con la inestimable ayuda de la prensa popular (tabloids) y de alguna prensa “seria”.

A cualquiera que conozca el mundo político británico le sorprenderá que parezca no haber tenido mucho efecto el reconocimiento, justo el día después, por parte de los más importantes líderes del Brexit de la falta de veracidad de sus afirmaciones más llamativas y que más repercusión tuvieron. El sistema político británico siempre se ha caracterizado por la exigencia de responsabilidad de lo que se afirma ante el electorado.

¿El electorado favorable al Brexit está dispuesto a perdonar el engaño de sus líderes? Boris Johnson, inicialmente descabalgado de la carrera por suceder a Cameron, acaba de ser nominado como ministro de Asuntos Exteriores (aunque excluyendo la responsabilidad de la relación con la UE y la negociación sobre las condiciones del Brexit).

Creo que la campaña del referéndum solo ha jugado el papel de guinda o remate a toda la campaña –durante mucho tiempo– de descrédito de la integración europea por parte de muchos políticos británicos; no solo los finalmente euroescépticos, sino también muchos líderes políticos que han defendido el Remain, pero que tienen una larga trayectoria de descalificación de la UE, como el propio Cameron, o de dura crítica al modelo impuesto desde la UE, como Jeremy Corbin, por mencionar a los líderes de primera línea.

El problema de la campaña del Remain es que pudo empezar por parte de Cameron muy tarde, pues el acuerdo con los miembros del Consejo Europeo lo logró muy pocos meses antes de la campaña; y, por lo que se refiere al contenido, era muy escuálido respecto a las críticas feroces que el propio Cameron había hecho respecto a la UE y a las condiciones que eran necesarias para que el RU pudiese estar satisfecho dentro de ella. No había correspondencia entre lo dicho y lo logrado. De esta forma, gran parte de la campaña a favor del Remain tenía que consistir en desdecir o contradecir lo que se había venido diciendo durante muchos años por ellos mismos. Unas condiciones muy difíciles para poder convencer a determinado sector del electorado.

– Se destaca en los análisis de la campaña publicados que dos han sido las ideas-fuerza en oposición: los efectos negativos para el RU de la salida,frente a la necesidad de un mayor control de fronteras con la UE y a los problemas que crea la inmigración. Y se concluye que ha tenido un mayor peso lo emocional, frente a lo racional…

– Sin duda, en el campo del Brexit lo emocional ha tenido mucha importancia. Pero también la sensación de mucha gente de haber quedado fuera del sistema o de sus beneficios.

Los líderes del Brexit, como ya he dicho, utilizaron ideas de mucha fuerza, que conectan con el corazón británico, especialmente inglés: la salida de la UE supondría una gran inyección de capital al Servicio Nacional de Salud (NHS), la gran creación inglesa de la que tan orgullosos se sienten, a pesar del deterioro que viene sufriendo desde hace décadas. Y la salida de la UE permitiría controlar una emigración que está ahogando lo inglés y, sobre todo, que compite por el trabajo y, aún más importante, por las ayudas sociales con los más desfavorecidos.

Lo inglés está desapareciendo del panorama, imponiéndose, crecientemente, paisajes vinculados a lo musulmán, especialmente en algunas ciudades; la crisis de determinados sectores hace que parte de los emigrantes compitan por las ayudas sociales con los ingleses afectados por ella. Con la salida, señalan los favorables a ella, reverdecería el NHS, cuya financiación no es posible asumir por culpa de la contribución británica al presupuesto de la UE.

El cóctel estaba ya preparado; a pesar de que los 350 millones de libras semanales de contribución al NHS ha sido reconocido como un “error” por los mismos que lo utilizaron. Los emigrantes que compiten con los ingleses por las ayudas sociales son muy minoritariamente procedentes del resto de la UE, y la salida de la UE, más que previsiblemente, no va a permitir al RU controlar la emigración que provoca recelo. Una emigración que ya estaba en condiciones de controlar el RU dentro de la UE y que ha sido incapaz de hacerlo.

En cualquier caso, al margen de los errores de Cameron, de lo tardío de la implicación en la campaña, del escaso “botín” con el que se presentaba ante el electorado euroescéptico, etc., el referéndum del Brexit enseña que es muy arriesgado enfrentarse a un reto similar cuando lo único que puede movilizar es el miedo a los efectos negativos de la otra opción. Lo emocional solo ha estado presente en los impulsores del Brexit. El problema es que difícilmente podían ponerle emoción, y contagiarla al electorado, quienes llevaban casi toda su vida política denostando a la UE y defendían ahora la permanencia.

– ¿Se puede hablar de la existencia y fuerza de un nacionalismo o patriotismo británico (más específicamente inglés) que defiende el papel histórico del RU como potencia mundial y que busca su anclaje europeo no sujeto a los dictados de los mandatarios de la UE? ¿Qué peso ha podido tener en esta coyuntura?
 

– En una parte importante de la ciudadanía del RU, especialmente en Inglaterra, hay nostalgia de un mundo que ha desaparecido o cuyos últimos elementos están a punto de desaparecer. La salida de la UE podía ser compensada con mayores ventajas por el libre comercio con los países de la Commonwealth; y la UE no puede eludir un acuerdo de acceso al mercado interior por parte del RU en las condiciones que este quiere, aunque ello suponga romper los principios que la UE ha sido capaz de mantener frente a Noruega y Suiza (libre circulación de personas)…

En el voto mayoritario a favor del Brexit ha habido, según los sectores, una combinación de resistencia a la desaparición de un mundo ya perdido, de reacción a la marginación provocada por la crisis y de creencia en que la UE era responsable de todo ello, de forma que la salida permitirá al RU recobrar la capacidad para reconstruir su propio mundo. No hay que olvidar que la idea-fuerza más atractiva de toda la campaña del Brexit ha sido el eslogan Take your Country back; es decir, recupera tu país, recuperemos el control sobre nuestro país.  

– La inclinación al Brexit de una buena parte de la sociedad británica, ¿cuánto puede achacarse a la trayectoria de construcción de la UE y a su marcha actual?

– Respecto a la responsabilidad de la “otra” parte, la UE, es indudable la crisis del proceso de integración; crisis, cuando menos, desde el punto de vista de la legitimidad popular.

La integración europea se construyó sobre lo que se da en llamar el modelo funcionalista: la integración sobre la base de pasos concretos que irían requiriendo nuevos pasos en la integración. A partir de esa premisa, la integración europea se ha ido construyendo de espaldas a las opiniones públicas de los respectivos países, eludiendo cualquier legitimación directa de la ciudadanía. La integración ha avanzado hasta unos niveles que, a pesar de las limitaciones, son inusitados en una integración supranacional, llegando a unas cotas que eran difícilmente imaginables.

Mientras integración europea iba ligada a incremento del bienestar, los problemas de legitimación política, a pesar de manifestarse de una u otra forma, según los momentos, era posible soslayarlos. Pero cuando se produce la crisis financiera que impone drásticos recortes como consecuencia de la aplicación de los criterios de estabilidad económica establecidos en los Tratados, los afectados por la crisis, los excluidos, empiezan a achacar la responsabilidad de todos los males a la integración europea. La falta de legitimidad política directa, y el asentamiento de la legitimidad política indirectamente a través de los Estados, crean un problema de exigencia de responsabilidad, de lo que los anglosajones denominan accountability.

Si eso se adoba con la actitud de los representantes (gubernamentales) de los Estados en la UE, que son quienes toman las decisiones, atribuyéndose todos los éxitos y cargando sobre una supuestamente impersonal UE toda la responsabilidad de las decisiones que afectan negativamente al país o a determinados sectores, decisiones en las que han participado, el resultado es políticamente explosivo.

El problema es que la crítica al modelo económico establecido en la UE arrastra la propia idea de integración europea. El camino atrás en la integración europea abre la puerta a un alto riesgo de inestabilidad en el continente. Parece que se ha olvidado que el nacimiento de la integración europea que culmina, por ahora, en la UE, es la respuesta a la carnicería que asoló Europa durante la primera mitad del siglo XX, por no remontarnos más atrás.

Pero es necesario replantear las formas de la integración europea; y, sobre todo, es necesario replantear el modelo económico implantado en su seno, de forma que en la política monetaria, económica y financiera se tengan en cuenta los intereses del conjunto de los países y se garantice un desarrollo económico suficientemente equilibrado entre ellos.

– ¿De qué datos se disponen sobre el perfil político y social (y territorial) de los votantes de ambas posiciones?

– La distribución del voto a favor de una u otra opción, es decir, el perfil mayoritario de unos y otros votantes, es lo más llamativo, impactante y peligroso para el futuro del referéndum sobre el Brexit. Sin caer en el reduccionismo, parece que, fundamentalmente, en el voto se producen fracturas importantes dentro de la sociedad británica entre, por una parte, los jóvenes y los viejos; los primeros muy mayoritariamente, favorables al Remain y los segundos al Brexit. La segunda fractura se produce entre zonas dinámicas y zonas estancadas económicamente, aplastantemente favorables al Remain las primeras y al Brexit las segundas. Cosmopolitismo frente a ruralismo. Y la tercera gran fractura es por nivel de estudios o educación, siendo aplastantemente favorables al Remain quienes tienen niveles de estudios altos y medios y al Brexit quienes tienen estudios bajos o muy bajos.

Algunos hablan de la manifestación de dos Inglaterras contrapuestas: joven, cosmopolita, dinámica y con buen nivel de estudios una, a la que llaman Londonia; y envejecida, ruralmente inglesa, estancada y con bajo nivel de estudios, la otra, a la que denominan Brexitland.

Pero hay otra fractura en el RU expresada en el Brexit, la fractura entre las distintas naciones que la integran. Lo sucedido es especialmente significativo y trascendental en el caso de Escocia. La permanencia en la UE era uno de los elementos fundamentales del statu quo logrado tras la derrota de la propuesta independentista. Escocia ha votado mayoritariamente a favor del Remain, lo que, de consumarse la salida del RU reabriría, muy probablemente, la demanda por un nuevo referéndum por la independencia en unas condiciones previsiblemente más favorables para los independentistas.

En Irlanda del Norte, aunque la diferencia no ha sido tan amplia como en Escocia, y aunque el unionismo, en cualquier circunstancia, es mucho más fuerte que en Escocia, la salida del RU de la UE podría crear importantes problemas en la gestión del precario equilibrio instaurado tras el Acuerdo del Viernes Santo. El Brexit, de consumarse, podría tener el efecto secundario de la propia ruptura del RU tal y como hoy lo conocemos.

– ¿Cuáles son los efectos previsibles, a corto y medio plazo, en lo político y lo económico, en el plano interno?

– El problema político es impresionante. Aunque los conservadores han resuelto rápidamente el problema de la sustitución de Cameron, con una líder que presenta, por el momento, hechuras muy sólidas, muy probablemente, los problemas tradicionales dentro del partido respecto a Europa pueden manifestarse de forma más abrupta que hasta ahora. Sobre todo, dependiendo de cuales sean las perspectivas de futuro que en la hipótesis de salida efectiva se vayan clarificando.

Pero el problema político es aún mayor en el partido laborista, con una crisis de liderazgo y de política que puede desestabilizarlo y erosionarlo electoralmente de forma muy significativa. La apatía de que se acusa a Corbyn en la campaña del referéndum ha hecho estallar un conflicto irresuelto: unas bases que en parte significativa, especialmente en las zonas degradadas, han votado a favor del Brexit, que respaldan el discurso “izquierdista” de Corbyn, y un grupo parlamentario en el que Corbyn tiene apoyos muy minoritarios.

En lo económico todo depende de cómo evolucione la cotización de la libra esterlina, a la que los especialistas le auguran una paridad con el dólar estadounidense, algo inédito en la historia. Las repercusiones de esta devaluación de la libra son insospechadas. En segundo lugar, será determinante el desarrollo y las perspectivas de la negociación del acuerdo de salida de la UE y cómo se configure el acceso del RU al mercado interior de la UE. Si a esto unimos los riesgos políticos, el panorama no se presenta, en principio, muy despejado para que el Brexit se confirme.

Pero todo ello, sin olvidar que el RU es un país muy poderoso, por lo que, si sortea los nubarrones políticos (sobre todo, la independencia de Escocia), aunque su economía quede relativamente afectada negativamente por la salida de la UE, el RU seguirá siendo un país de gran potencial económico. El problema es que habrá sectores económicos, ahora muy potentes, que resultarán muy afectados, pudiendo llegar, prácticamente, a desaparecer del RU; pero puede haber otros sectores que resulten beneficiados. Junto al valor de la libra será muy importante la capacidad o incapacidad de mantener la City londinense como el gran –o uno de los grandes– mercado financiero de Europa.

– ¿Y en Europa?

– Europa no saldrá indemne económicamente del Brexit. La inestabilidad de la divisa británica y las turbulencias en los mercados financieros afectarán al conjunto de la UE. La cuestión es si Europa, a pesar de empobrecerse relativamente con la salida del RU y con los efectos, directos e indirectos de esta salida, sabe encontrar nuevas metas y nuevas vías para el bienestar en el continente.

– ¿Qué pasos se van a dar para hacer efectiva la salida? ¿Cuáles van a ser los criterios previsibles que van a seguir los dirigentes de la UE? ¿Hay unidad en ello? ¿Se seguirá para ello lo señalado en el –insuficiente– artículo 50 del Tratado de la Unión?

– Es evidente que los dirigentes políticos del RU carecían de un plan de contingencia para el supuesto de triunfo de la opción Brexit; ni los que defendían esta opción ni los que defendían el Remain. Unos y otros estaban convencidos de que triunfaría el Remain. En el RU se está produciendo un gran debate, en primer lugar, sobre el momento de activar el proceso previsto en el artículo 50 del TUE (Tratado de la UE). Un artículo que ha puesto de relieve el simplismo de una regulación que parecía lógica y razonable: el país que quiera abandonar la UE debe tomar la decisión, en ese sentido, de acuerdo a su ordenamiento constitucional interno y comunicarlo al Consejo.

Pero la UE y todo el mundo ya sabe cuál es la voluntad del electorado británico, pero el RU no ha tomado ninguna decisión. ¿La tomará? ¿Cuándo? No se sabe. Se debate, incluso, sobre las formas de dar marcha atrás: una decisión parlamentaria a favor del Remain (la inmensa mayoría de los parlamentarios eran favorables al Remain); nuevas elecciones, a medio plazo, que respalden el Remain; un nuevo referéndum; no activar el artículo 50...

El problema reside en cuales sean los efectos económico-financieros de la incertidumbre provocada por el resultado del referéndum. De ello dependerá que la UE deje al RU el tiempo que necesite para aclararse internamente o que le apremie a activar dicho artículo 50, que pondría en marcha el reloj del plazo de dos años (prorrogable) de negociación de las condiciones de abandono de la UE por parte del RU. 

Alberto López Basaguren es catedrático de Derecho Constitucional e Historia del Pensamiento y de los Movimientos Sociales en la Universidad del País Vasco (UPV/EHU).

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(*) El 51,89% (algo menos de diecisiete millones y medio) votó a favor de que el RU abandone la UE (Leave), frente al 48,11% (más de dieciséis millones) que lo hizo por la permanencia.