Andrés Laguna
Reforma constitucional. La deuda y el déficit
públicos en la Constitución
(Página Abierta, 216, septiembre-octubre de 2011).
El análisis crítico de la reforma constitucional promovida por el Gobierno y apoyada por el PP sobre el pago de la deuda del Estado y el nivel del déficit obligados puede realizarse desde diversos ángulos. Uno es el económico (o las razones expuestas para ello) y los reales efectos o consecuencias que se van derivando; otro, el de la decisión de elevar a rango constitucional, como si de un principio se tratara (con la fórmula que se ha precisado en el artículo correspondiente), la regla de oro impuesta en la UE; un tercero, la forma adoptada para sacar la reforma adelante (tan alejada de la práctica democrática que la exigiría)…
Con todo ello se concluye que está en juego la soberanía de los Estados frente a imposiciones externas, así como lo está la consideración de qué principios fundamentales y rectores de la política social y económica de nuestra Constitución deben salvaguardarse y prevalecer. Y lo está, también, la defensa, desde la representación política, de lo que señalan los dos primeros puntos del artículo 1 de nuestra carta magna, que España se constituye como Estado social y que la soberanía reside en el pueblo (lo que implica algo más que la decisión parlamentaria apresurada y en tiempo estival).
Defender el Estado social obliga a que los pasos dados constitucionales, legislativos y políticos tengan en cuenta ese valor superior; y también a sopesar el lugar que deben ocupar nuevos “principios” frente a los antes señalados (los del Capítulo tercero de la CE, arts. 39 a 59, “los principios rectores de la política social y económica”, que de alguna manera comprometen a los poderes públicos). Aquellos que nos hablan, entre otras cosas, de la protección social, económica y jurídica de la familia; de la redistribución lo más equitativa posible de la renta; de la búsqueda del pleno empleo; de la Seguridad Social; de la protección de la salud; del derecho de todos los españoles a una vivienda digna y adecuada; la protección a la tercera edad… (*).
Y eso afecta a cómo deben entenderse y plasmarse –constitucionalmente, si es que es necesario– esa regla de oro de la estabilidad presupuestaria y nuestras “obligaciones” comunitarias. Y no parece una salvaguarda tan suficiente a la “prioridad absoluta del pago de la deuda” lo señalado en el punto 4 del artículo 135 reformado: «Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado». Más aún, si además esas situaciones han de ser «apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados».
(*) Ya se sabe que la educación es un derecho superior (art. 27), pertenece a los señalados como fundamentales en nuestra Constitución.
El nuevo artículo 135 de la CE y el Tratado de la UE
Más de treinta años después de la entrada en vigor de la Constitución, formando parte España de la Unión Económica y Monetaria Europea, que consolida y proyecta sus competencias en el marco de una creciente gobernanza común, y siendo cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera, la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos. Un valor, pues, que justifica su consagración constitucional, con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos.
Para llegar hasta aquí, la salvaguarda de la estabilidad presupuestaria ya supuso un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal que nos permitió acceder a la Unión Económica y Monetaria y fue posteriormente recogida en normas de rango legislativo.
En el mismo sentido, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene como finalidad prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro, dando así confianza en la estabilidad económica de dicha zona y garantizando una convergencia sostenida y duradera de las economías de los Estados Miembros.
La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo.
La presente reforma del artículo 135 (*) de la Constitución Española persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país.
Artículo único.
El artículo 135 de la Constitución Española queda redactado como sigue:
1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta (**). Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. […]
Disposición adicional única.
1. La Ley Orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución Española deberá estar aprobada antes del 30 de junio de 2012.
2. Dicha Ley contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo 135.3.
3. Los límites de déficit estructural establecidos en el 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de 2020».
(*) El artículo 135 de la CE pertenece al Título VII (Economía y Hacienda) y estaba referido a la emisión de deuda pública y al crédito: «1. El Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito. 2. Los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.
(**) Los subrayados en negrita son nuestros.
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Artículo 126.
1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos.
2. La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes:
a. si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos:
que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia,
que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia;
b. si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia.
Los valores de referencia se especifican en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados». […] (*)
Protocolo (nº 12)
Las altas partes contratantes, deseando establecer las modalidades del procedimiento de déficit excesivo a que se refiere el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, han convenido en las siguientes disposiciones, que se incorporarán como anexo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea:Artículo 1. Los valores de referencia que se mencionan en el apartado 2 del artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea serán:
- 3% en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado,
- 60% en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado». […]
(*) El Tratado consolidado fue firmado en marzo de 2010. Este artículo 126 contiene un total de 14 puntos. El subrayado en negrita del texto es nuestro.
José Ignacio Lacasta Zabalza
Paripé constitucional
(Diario de Noticias, Navarra, 13 de septiembre de 2011) (*)
Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra paripé viene del caló y tiene varios significados. En un principio quiere decir trueque, cambio de una cosa por otra. Además, se usa para describir una conducta fingida, simulada o, sencillamente, hipócrita. También hacer el paripé vale tanto como darse tono o presumir.
Salvo en esta última acepción, la reforma constitucional emprendida por el PSOE y el PP puede comprenderse como un inmenso paripé […]. Pues queda claro que no hay nada de lo que presumir y que no es precisamente para darse tono esa humillación y rebaje de la soberanía política española […] ante Angela Merkel y compañía, los mercados y quienes detentan el poder financiero de este convulso mundo. […]
Para más inri, este procedimiento elegido por el bipartidismo ejerciente […] se salta a la torera el procedimiento prescrito –que no aconsejado– por la Constitución. En efecto, y según su art. 168: a) se trata de una reforma parcial del texto mencionado; b) que concierne, entre otros apartados, al Título Preliminar de la misma y, consecuentemente, exige un referéndum; c) porque ese mismo Título comienza con la aseveración siguiente: «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho…» (art. 1.1); d) un Estado social, que no está ahí de adorno, al que el déficit económico fijado por ley toca en su línea de flotación. […]
Por otro lado, el pavor al referéndum […] revela hasta qué punto desconfían esas fuerzas políticas de la soberanía popular (¡menudos constitucionalistas los que así se autodefinen por estas tierras!).
Políticamente, y de modo un tanto rudimentario, se dice que se trata de fijar unos límites a la deuda pública para que, en ese lenguaje de descolorido ábaco o de las cuentas de la vieja que manosean los medios audiovisuales (apretarse el cinturón, hacer más con menos...), los gastos no superen los ingresos. Cosa con la que todo el mundo está de acuerdo, porque si los gastos crecen y no hay ingresos, la quiebra es inminente y total, ya sea en el Estado, en un bar de copas o en la casa de cada quisque.
Pero lo que en realidad se pretende no es eso […], sino la instauración de un criterio neoliberal, la famosa regla de oro de Merkel y Sarkozy, que tiene como fin exclusivo no la unidad económica europea, ni su gobierno político (gobernanza en la jerga de los medios de comunicación), ni la necesaria implantación del federalismo fiscal europeo, ni la mutualización de recursos y garantías, ni los famosos eurobonos, sino el menosprecio de los gastos públicos de carácter social y el vilipendio generalizado del Estado social (o del bienestar como se le suele llamar), que es el encargado de corregir las desigualdades de toda sociedad civil que se precie de tal nombre. […]
Contra la evidencia, aquí lo que se quiere es tropezar dos veces en la misma piedra; se exige nada menos que el rango constitucional para el pensamiento del conjunto de los economistas (no incluyo a profesionales como G. Flores o nuestro agudo J. C. Longás), que han arruinado el mundo actual: menos Estado, menos pensiones, menos educación para todos […], menos sanidad pública y más privatizaciones o –esto ya se dice menos– más libertad de mercado. […]
Si a alguien se le ocurriera proponer que se fabricase una reforma constitucional para incluir el pleno empleo como finalidad preferente de los poderes públicos españoles, seguramente el sistema y sus medios le llamarían perroflauta, le condenarían al ostracismo o a caminar por nuestras calles desnudo con un barril como Diógenes. Aunque, en realidad, no haría nuestro Diógenes más que proponer un criterio económico tan unilateral y discutible como la regla de oro de Sarkozy/Merkel. Y las constituciones no están para amparar semejantes ocurrencias, por muy económicamente potentados que sean los caletres de quienes las imaginaron.
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José Ignacio Lacaste Zabalza es catedrático de Filosofía del Derecho en la universidad de Zaragoza.
(*) El título completo de este artículo es “Paripé constitucional y foral” porque hace referencia a la crítica contenida en él al apoyo a esta reforma constitucional por parte de la Unión del Pueblo Navarro (UPN), así como a la explicación de ese apoyo.