Antonio Antón
La reforma de las pensiones en Alemania
(Página Abierta, 185, octubre de 2007)

            El sistema de pensiones es un componente fundamental del Estado del bienestar. Se trata del gasto social más importante de los Estados europeos, aunque su porcentaje respecto del PIB ha bajado ligeramente en la última década (1), y no tendría por qué generarse alarmas sobre su viabilidad económica. Sin embargo, según diferentes estimaciones, la tendencia es al crecimiento de su coste en relación con el PIB, en particular a partir del año 2030. Esta cuestión de las dificultades financieras del sistema de pensiones, o bien del problema de su sostenibilidad económica, ha sido ampliamente divulgada. Así, en la mayoría de países europeos se han planteado reformas para contener ese posible incremento y racionalizar el sistema. Los efectos son un recorte de las prestaciones y, por tanto, una disminución de la intensidad protectora de los sistemas públicos de pensiones.
            Las reformas más importantes de los sistemas de pensiones europeos, junto con España, se han llevado a cabo en Alemania, Italia, Francia, Suecia, Grecia y Austria. Aquí se analiza la reforma en Alemania, la más reciente y de mayor profundidad.

El proceso de la reforma

            Desde 1999 se inició un fuerte debate en Alemania sobre el alcance de la reforma de las pensiones, que tiene dos partes. La primera se adoptó en el año 2001, con el Gobierno socialdemócrata. La segunda se ha aprobado en el año 2007, con el nuevo Gobierno de coalición democristiano-socialdemócrata.
            Los tres elementos fundamentales de la reforma son: 1) límite a las cotizaciones sociales; 2) reducción de la tasa de sustitución de las pensiones respecto de los últimos salarios percibidos (2), y 3) incentivación de los planes privados de pensiones. Por tanto, se plantea como una transición hacia un sistema mixto de pensiones, una parte de reparto y otra capitalizada.
            El primer objetivo es que el tipo de cotización global a la Seguridad Social no supere el 20% del PIB hasta el año 2020, y que no llegue al 22% como máximo a partir del año 2030. Eso se conseguiría con el segundo objetivo: la reducción de la tasa de sustitución. Oficialmente, se disminuiría desde la tasa media actual del 70% hasta el 67% –algo más del 4%–. Sin embargo, prácticamente, los efectos de esta segunda medida es la reducción hasta el 63,5% (3), es decir, cerca del 10%, a lo largo de un periodo de 30 años –luego dejado en 22 años–, cuando se haya implantado totalmente. Esta medida supondría una disminución del coste de las pensiones en algo más del 11% (11,8% en el año 2050; 13,3% en el año 2040, y 11,0% en el año 2030), y una reducción de dos puntos del PIB para el año 2050 (1,7 en el año 2030, y 2,2 en el año 2040). Así, en vez de crecer el gasto en pensiones en cinco puntos del PIB –del 11,8% en el año 2000 al 16,9% en el año 2050–, crecería sólo tres puntos –hasta el 14,9%– (ver tabla).
            El tercer elemento son los incentivos fiscales a los planes privados de pensiones. En Alemania, en el año 2000, el 85% de las pensiones eran del sistema público de reparto, el 5% pertenecían a planes ocupacionales o de empleo –establecidos en las grandes empresas–, y el 10% restante eran planes privados de capitalización. A partir del año 2002 se eliminó la tributación de las aportaciones a planes privados de pensiones por debajo del 1% del salario. Pero ese límite se incrementará hasta el 4% en el año 2008, a base de un 1% cada dos años. El coste estimado para las finanzas públicas de estos incentivos fiscales, para el año 2008 cuando esté en pleno vigor, será de unos 10.600 millones de euros anuales, aproximadamente el 0,5% del PIB alemán del año 2002. Es decir, una cuarta parte de la reducción del coste de las pensiones públicas se destina a subvencionar las privadas. Además, esa ganancia fiscal para las aportaciones individuales es poco significativa para las rentas bajas, aunque importante para las rentas medias y altas cuyas aportaciones pueden ser más elevadas. Igualmente, se potencian los llamados planes ocupacionales en las empresas, ya que todos los trabajadores pueden exigir que se invierta hasta un 4% de su salario en un plan de pensiones complementario.
            Sin embargo, inmediatamente después de la puesta en marcha de estas medidas por el Gobierno socialdemócrata-verde de Schröder, se prolongó el debate. Diversos grupos de presión las consideraron muy limitadas y exigieron nuevas medidas. Así, se nombró una nueva Comisión (llamada Rürup, por su presidente) que ya en el año 2003 planteó la necesidad de cuatro nuevas medidas.
            La primera, el incremento de la edad de jubilación de 65 a 67 años, de forma progresiva. También se aumentaría la edad de jubilación anticipada y la penalización por el acceso a ella.
            La segunda recomendación consiste en introducir en la fórmula de actualización de las pensiones un elemento de ajuste por la “tasa de dependencia” (4). Ante la previsión del envejecimiento (incremento de la población mayor de 65 años) y el mantenimiento del volumen de la población ocupada, este factor pretende trasladar ese desajuste a los pensionistas a través de una nueva reducción de sus pensiones. Así, no se contemplan otras vías como aumentar las cotizaciones o la transferencia de impuestos considerando la evolución del PIB, sino que se encadena el futuro de las pensiones al nivel de empleo.
            La tercera medida consistía en reforzar los incentivos para las aportaciones a los planes privados aprobados en el año 2001.
            Y la cuarta, congelar las pensiones varios años; y también en el futuro, siempre que el número de beneficiarios fuera superior al de contribuyentes.
            Frente a estas nuevas propuestas se generó un fuerte debate público y una gran oposición social y sindical. El Gobierno socialdemócrata de Schröder aplazó su aprobación, salvo la congelación de las pensiones, que se aplicó ya en el año 2004, dentro de su propuesta de reestructuración general de la economía y del Estado del bienestar alemán, llamada Agenda 2010. Así, por primera vez en la historia de Alemania, se recortaron directamente las pensiones de forma general –en torno a un 2%, que era el IPC alemán en ese momento–.
            Sin embargo, tras las elecciones generales del año 2005, el nuevo Gobierno de coalición dirigido por la democristiana Merkel retomó esas medidas aplazadas y, finalmente, se aprobaron en marzo del año 2007. Del total de 581 diputados que participaron en la votación, 408 votaron a favor de la Ley, 169 en contra y cuatro se abstuvieron. Criticaron la reforma los grupos parlamentarios Verde, Izquierda y Liberal. Algunos de los diputados socialdemócratas que votaron a favor de la Ley condicionaron su voto a que en ese año se aprobaran otras medidas, como la jubilación parcial para mayores. Un mes antes, 51 diputados de los partidos del Gobierno se oponían a la Ley, aunque luego en la votación fueron muy pocos los que votaron en contra, y de ellos ningún democristiano –aunque diez de ellos no quisieron participar en la votación–.
            Por otra parte, se han manifestado en contra de la Ley los sindicalistas de la Federación Alemana de Sindicatos (DGB) y miembros de diversas ONG. Por el contrario, el Deutsche Bank todavía plantea que la edad de jubilación se prolongue diez años, hasta el 2040; la Federación Alemana de Empresarios (BDA) apoya la reforma, aunque pide que se apliquen más recortes, y otros sectores económicos solicitan que se sustituya el actual sistema de reparto por otro de capitalización.

Las principales medidas

            La medida más importante de la reforma es el aumento de la edad de jubilación de 65 a 67 años, de forma progresiva, tal como estaba planteada en las propuestas del año 2003. Comenzará a hacerse efectiva en el año 2012, cuando se necesitará tener 65 años y un mes para jubilarse. Desde esa fecha se irá aumentando un mes cada año hasta 2024 y dos meses los años siguientes hasta 2029, año en que culminará la reforma. Salvo para la minoría de las personas que hayan cotizado durante 45 años, que podrán seguir jubilándose a los 65 años, con el 100%.
            La segunda medida es el incremento de la penalización por jubilación anticipada. La edad mínima de acceso a la jubilación irá aumentando de forma idéntica desde los 61 años actuales hasta los 63 años en el año 2029, pero le será reducida la pensión mediante la aplicación de un nuevo coeficiente reductor que es del 0,3% por mes de adelanto. Esto conllevará una reducción de la cuantía de la pensión de 48 meses (por 0,3%), es decir, del 14,4%. Este coeficiente reductor no se aplicará a las personas que hayan cotizado 45 años. En la actualidad sólo cumplen ese requisito el 28% de los hombres y el 4% de las mujeres, y la tendencia es a que no se alcancen períodos de cotización tan amplios.
            La tercera medida significativa es que en el año 2011 se podrán aplicar retroactivamente recortes de las pensiones eliminando la actual cláusula de garantía que prohíbe esa reducción. Así, aunque se habían aprobado las congelaciones anuales, sólo se aplicaron en el año 2004, y desde el año 2005 se suspendieron y se actualizaron anualmente las pensiones. Ahora se reserva la posibilidad de reducirlas, al considerarse que ha habido un aplazamiento de esas congelaciones.
            Los argumentos centrales del Gobierno para justificar la reforma son el aumento la esperanza de vida y la disminución de la natalidad, con el desequilibrio financiero consiguiente para el sistema de pensiones. En concreto, el ministro de Trabajo, el socialdemócrata Müntefering, defiende la reforma con el argumento de que los pensionistas alemanes, en el año 2020, pasarían a cobrar la pensión durante 20 años, en vez de los 17 actuales, ya que vivirían tres años más.
            Sin embargo, según datos de la Unión Europea, la esperanza de vida para las personas mayores de 65 años en Alemania en el año 2005 fue  de 14,1 años para los varones y 16,4 años para las mujeres, habiéndose reducido en los últimos años (5). En la última década no se ha producido el aumento de su esperanza de vida sino lo contrario, y ello conlleva menor coste de pensiones. Esas variables demográficas de mayor envejecimiento no justifican los recortes de la reforma. No obstante, sí se estima un crecimiento significativo de la tasa de dependencia (6), aunque con las proyecciones de la actual escasa inmigración y natalidad en ese país, que podrían cambiar en el futuro. Pero aunque esas previsiones gubernamentales sobre la evolución demográfica de la población alemana fueran más reales, la reforma del sistema de pensiones no tendría por qué dar prioridad a ese factor. El problema de hacer frente a un mayor gasto social se tendría que afrontar teniendo en cuenta todos los recursos derivados del importante crecimiento económico, y contando con los resortes de política laboral y fiscal y con el conjunto de necesidades sociales. Es un asunto social y político más que demográfico.
            Los dos años de prolongación de la edad de jubilación suponen una reducción adicional del coste en pensiones de un 14% en los varones y un 12% en las mujeres.
            Al mismo tiempo, hay que considerar que aunque los salarios en Alemania son altos, comparados con España, la tasa promedio de sustitución de la pensión respecto del salario medio es del 48,9% (7); es decir, el poder adquisitivo de los pensionistas se ve reducido a la mitad respecto del de la población asalariada. Esas medidas pueden aumentar el riesgo de pobreza de los mayores de 65 años, aunque ahora es menor que en la media de la UE (8).
            Además, este retraso de la edad de jubilación genera un aumento de las cotizaciones, ya que supone prolongar un 6% la vida laboral. Así, uno de los objetivos expresados en esa reforma es el aumento de la tasa de ocupación de los mayores de 55 años en más de 6 puntos, desde el 49% en 2006 hasta el 55% al final de la reforma. Ello se produciría por forzar esos dos años de retraso de la edad legal de jubilación, pero, sobre todo, por las mayores dificultades y penalizaciones a las jubilaciones anticipadas. Efectivamente, en Alemania, aunque la edad legal de jubilación estaba en los 65 años, en el año 2001, la edad efectiva de retiro era a los 60,9 años en los varones y a los 60,4 años en las mujeres (fuente: EUROSTAT). Así, la reforma busca subir esa edad de jubilación efectiva, o bien reducir sus pensiones.
            Por otra parte, es dudoso el objetivo oficial planteado, en la llamada Iniciativa 50plus, de crear puestos de trabajo para personas de más de 55 años, con la reducción de 180.000 parados mayores de esa edad. La tendencia principal de los empresarios es ir hacia el rejuvenecimiento de las plantillas, ya que consideran a los jóvenes cualificados más productivos, flexibles y baratos. Por tanto, el incremento de la edad de jubilación legal no necesariamente supone un aumento significativo del empleo para los mayores de 55 años, sino una mayor dificultad y esfuerzo de la mayoría para mantenerse en la ocupación y una presión añadida hacia el abandono del empleo con unos derechos más reducidos de pensiones. La lógica de las políticas de empleo deberían ser las contrarias: adelantar la edad de jubilación o posibilitar las jubilaciones anticipadas sin una excesiva penalización, y así poder repartir el empleo existente entre la gente más joven.

Reducción sustancial de las prestaciones

            En definitiva, el recorte de la cuantía de las prestaciones a cobrar por los nuevos pensionistas alemanes respecto de la situación anterior a la reforma es de, al menos, un 20%, considerando el conjunto de la vida del pensionista: 6,5 puntos debido a la reducción de la tasa de sustitución; 2 puntos por la congelación de las prestaciones aplicada en el año 2004 –que también afecta a los pensionistas actuales–; entre 12 y 14 puntos de reducción al dejar de percibir la pensión dos años, derivado de la prolongación de dos años de la edad de jubilación.
            Por otro lado, se obliga a trabajadores y trabajadoras a seguir trabajando y cotizando un 6% más, o bien afrontar mayores penalizaciones, junto con otras dificultades para la jubilación anticipada, que pueden llegar hasta un 14,4% de recorte adicional. No obstante, como se ha expuesto, esos recortes no se aplican ahora de golpe sino que se van adoptando progresivamente hasta el año 2029.
            Y, además, a la pérdida de poder adquisitivo de los nuevos pensionistas se añaden los efectos sociales negativos para las personas activas y para el empleo.
            Al mismo tiempo, se facilitan los planes de pensiones privados –financiados individualmente– y ocupacionales –con financiación de empresas y trabajadores– con incentivos fiscales para articular un modelo mixto que permita a una minoría, fundamentalmente a los sectores de mayor poder adquisitivo o de las grandes empresas, ahorrar una parte de su salario para compensar ese descenso de sus pensiones futuras.
            El objetivo oficial de la primera parte de la reforma era la disminución en dos puntos del PIB del incremento esperado para pagar las pensiones. Ahora, dada la mayor envergadura de los recortes de las prestaciones, incluso de lo admitido públicamente, la reducción podría ser mayor y llegar a cinco puntos, es decir, todo el incremento del gasto previsto para las pensiones públicas. Desde el punto de vista de la redistribución de la riqueza, estamos ante una gran pugna sobre el reparto de esos cinco puntos del PIB a los que tenía derecho y por los que había cotizado la población trabajadora para mantener unas pensiones aceptables y similares a las anteriores, y que con la reforma se le detraen.
            Una de las medidas inmediatas del nuevo Gobierno alemán para reducir el déficit público –particularmente el derivado de la Sanidad– ha sido el aumento de tres puntos del impuesto del IVA –del 16% al 19%–, que representa, aproximadamente, medio punto del PIB. O sea, el Gobierno ha aumentado la presión fiscal, pero a través de los impuestos indirectos, que son regresivos y paga toda la población, independientemente de su renta. No obstante, el sistema de pensiones es financiado con las cotizaciones sociales –está excluida la financiación a través de impuestos–, reafirmando ahora ese límite del 20% del PIB hasta el año 2020, y con la posibilidad de un aumento de dos puntos a partir del año 2030. Ante el posible aumento de nuevas necesidades de financiación y a pesar del alto crecimiento económico, se pretende bloquear las transferencias del lado de los ingresos –particularmente los impuestos directos– y buscando salvar ese desequilibrio a través del gasto, con nuevas reducciones de las pensiones.
            En resumen, ante el aumento de las necesidades sociales, la reforma de las pensiones en Alemania consiste en una reducción sustancial de las prestaciones anteriores, aplicada de forma progresiva, y un desarrollo de los sistemas privados de capitalización. Los nuevos problemas sociales se les devuelven a la sociedad, y la economía –los beneficiarios del crecimiento económico– y el Estado –su función protectora y distribuidora– se lavan las manos. Esta reforma es sintomática de la orientación que se está aplicando y debatiendo en Europa.
            En general, las reformas del sistema de pensiones en los países de la Unión Europea reducen sus prestaciones públicas y disminuyen la intensidad protectora del Estado. Este recorte general de las nuevas pensiones es significativo –llega hasta el 20% en Alemania–, aunque se mantiene el grueso del sistema de reparto de las pensiones públicas. A veces, estas medidas de reducción de la pensión o de prolongación de la edad de jubilación se combinan con algunas mejoras parciales de un coste financiero muy inferior. Así mismo, se impulsan los sistemas de capitalización –ocupacionales o planes individuales– como vía de salida para los sectores de mayor capacidad adquisitiva que pueden invertir algunos ahorros para tener una pensión complementaria. En todo caso, el devenir de los sistemas de pensiones es clave para la configuración de los Estados del bienestar, del modelo social europeo, y va a estar condicionado por los diversos intereses y conflictos sociales.

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(1) El gasto social en pensiones contributivas es del 12,4% del PIB en la UE-15 y el 12,3% en la UE-25, según datos de EUROSTAT (2007) para el año 2000. Para el año 2004, último con datos disponibles, se estima un gasto del 12,3% para la UE-15 –igual para la UE-25–, inferior al del año 1993 (12,9%). No obstante, hay importantes diferencias por países. Por ejemplo, en España para el año 2004 el gasto es del 9,2%, más de 3 puntos del PIB inferior a la media europea, aunque también ha bajado desde el año 1993 (10,3%).
(2) La llamada “tasa de sustitución”, normalmente, es el porcentaje de la pensión, cuando se produce la jubilación y el alta en el sistema, respecto del salario medio de los últimos años activos, y del número de los años cotizados. Esa relación expresa la capacidad adquisitiva de los pensionistas y la diferencia con la de sus últimos años de vida laboral.
(3) Este porcentaje resulta de considerar la base total de cotización, ya que para los datos oficiales sólo se considera una base más reducida.
(4) La tasa de dependencia es la relación entre las personas económicamente inactivas (mayores de 65 años) y las personas en edad de trabajar (entre 15 y 65 años).
(5) La esperanza de vida de las personas mayores de 65 años en Alemania, en el año 1995, era de 13,9 años para los hombres y 17,6 años para las mujeres; en el año 2000 era de 14,9 y 18,4 años, respectivamente. Por tanto, en los últimos cinco años ha descendido en ambos sexos, y con respecto a hace diez años también ha disminuido en el caso de las mujeres –que siguen teniendo una diferencia de más de dos años respecto de los varones– y es similar en el caso de los hombres. Si se consideran las medias entre personas de ambos sexos mayores de 65 años, la esperanza de vida ha subido de 15,7 años en 1995 a 16,6 años en 2000, aunque ha bajado a 15,2 años en 2005 (fuente: EUROSTAT-2007).
(6) También hay que tener en cuenta que la proporción de mayores de 65 años respecto de la población total ha ido en aumento en Alemania, ya que aunque tienen una menor esperanza de vida han crecido en número más que el conjunto de la población. Ello es debido a la escasa natalidad e inmigración en los últimos años. Así, ese porcentaje era del 15,4% en el año 1995, del 16,1% en el 2000 y del 18,6% en el 2005. Así mismo, la tasa de dependencia ha sido del 22,5% en el año 1995, del 23,9% en el año 2000, y está estimada en el 27,8% para el año 2005, el 35,1% para el año 2020 y el 46% para el año 2030 (fuente: EUROSTAT-2007).
(7) En este caso, para la tasa de sustitución se utiliza el porcentaje que representa el importe del conjunto de las pensiones que se van a cobrar en el periodo de jubilación –unos 17 años– respecto de los salarios cobrados de seguir activo –datos sobre 2001, antes de la reforma– (fuente: Comisión Europea-Comité de Política Económica-2002).
(8) La tasa de riesgo de pobreza de los mayores de 65 años, en Alemania, ha pasado del 15% en el año 1995 al 10% en el 2000 –la menor tasa de los últimos años–, y ha vuelto a crecer hasta el 15% en el 2005. Esa tasa es similar a la del conjunto de la población –a diferencia de España, donde la de los mayores es muy superior a la media–, aunque la tasa de los mayores de 65 años ha crecido más en el último quinquenio, ya que la media de la población ha pasado del 10%  en 2000 al 13% en 2005. No obstante, esas tasas son inferiores a la media de los mayores de 65 años de la UE-15, que ha pasado del 21% en 1995 al 17% en 2000 y al 21% en 2005 (fuente: EUROSTAT-2007).