Antonio Cano Orellana: La insostenibilidad de las prácticas urbanísticas actuales

Antonio Cano Orellana
La insostenibilidad de las prácticas urbanísticas actuales: algunos elementos para la reflexión
(Jornadas de Primavera, Chiclana de la Frontera, 19 de mayo de 2004)

La dinámica urbanística actual es el resultado de: (i) una débil conciencia institucional y social sobre las limitaciones ambientales y socioeconómicas de tales prácticas; (ii) de patrones de desarrollo que conciben los recursos y los servicios naturales como bienes apropiables e ilimitados; (iii) de la primacía del mercado como único mecanismo regulador y criterio de asignación; (iv) de la sumisión al crecimiento cuantitativo sin fin; y (v) de la asunción acrítica de la rentabilidad monetaria como único criterio de actuación económica.
El sector inmobiliario se ha visto espoleado por lo anterior, así como por el mito de la baja densidad y de la edificación nueva como elementos básicos de diseño urbano, y, al mismo tiempo, por la apuesta por un modelo de desarrollo económico basado en grandes obras de infraestructura y en el que el turismo se erige en uno de los sectores preferentes.
Pero junto a lo anterior, hay otros factores que pueden ayudan a entender el protagonismo del sector inmobiliario, especialmente en los últimos años, y que le otorgan una cierta “legitimidad” que justifica su extraordinaria expansión.
El suelo y la vivienda son entendidos como bienes de inversión (1). No se le atribuye valor por su uso sino por ser un producto susceptible de generar una plusvalía. Es por esta razón por la que la puesta a disposición de suelo en el mercado lejos de frenar su precio lo aumenta, porque aumenta las expectativas de negocio. Se concibe el proceso urbanístico más como una obra privada que como una obra pública.
Tanto el suelo como la vivienda, son considerados como bienes económicos cualesquiera —y como tales, producibles, apropiables e intercambiables— no sometido a ninguna restricción. No se asume, pues, que el suelo es patrimonio común y que además de servir para ser ocupado y construido presta servicios vitales para el sostenimiento actual y futuro de la vida en la tierra. La vivienda no es contemplada como un derecho fundamental, tal y como constata el artículo 47 de la Constitución, sino como un bien apropiable, enajenable y transferible y, en consecuencia, generador de plusvalías. Puede, al mismo tiempo, acumularse, como cualquier otro bien económico, favoreciendo con ello los procesos especulativos y excluyentes (especialmente, personas jóvenes, mayores y separadas). Además, el declive de determinados valores bursátiles ha orientado la inversión hacia “el ladrillo”, la existencia de tipos de interés bajos, la escasez de viviendas en alquiler y los elevados precios de éstos, así como la extensión generalizada de la idea de la realización futura del derecho de propiedad sobre las viviendas explican en buena medida el denominado “boom inmobiliario” y, como consecuencia de ello, la denominada “burbuja inmobiliaria”.
La crisis fiscal del Estado trasladada a los municipios, a las Corporaciones Locales, ha convertido la práctica urbanística en una de las principales fuente de ingresos para muchos ayuntamientos, privados de los fondos previamente provenientes del Estado. Las lógicas monetaristas desde posiciones neoliberales han reducido de forma considerable el erario de las administraciones locales coadyuvando a la recalificación en urbanizable de vastas extensiones de la superficie de muchos municipios (en muchos ayuntamientos la principal fuente de ingresos es el urbanismo, el 25 por ciento de los ingresos obtenidos; al tiempo, que han convertido en urbano y urbanizable la práctica totalidad de su término municipal), especialmente los localizados juntos a las grandes ciudades o aquellos ubicados en el litoral y sus proximidades.
La propia Reforma —que no es lo que forma, como dijera Bergamín, sino lo que deforma— de la Ley de Suelo (2), en vigor desde mayo de 1998: (a) Acentúa la figura del ciudadano, despojado de los derechos de ciudadanía, como cliente. (b) No contempla obligación alguna de la Administración Pública a reservar suelo público para la promoción de viviendas de protección oficial (VPO), sino sólo una recomendación. (c) La reforma persigue, dentro de la lógica mercantilista en la que estamos instalados, elevar la oferta de suelo urbanizable. Con la Reforma prácticamente todo el territorio puede convertirse en suelo urbanizable, salvo el suelo expresamente protegido. (d) Encaminada a ofrecer facilidades a los promotores inmobiliarios establece la figura del “silencio administrativo”. Así, los planes y proyectos urbanísticos se aprobarán de manera definitiva y automáticamente si en el plazo de 6 meses de su presentación ante el órgano competente no se produce respuesta alguna. Persigue aumentar la oferta de suelo, aumentando, como comentaba anteriormente, las expectativas de negocios de los grandes promotores inmobiliarios contribuyendo a la ampliación de la denominada “burbuja inmobiliaria”. La “flexibilidad” y el protagonismo de los “propietarios”, por tanto, constituyen dos de sus pilares básicos.
Sin embargo, existe evidencia empírica reciente de la escasa relación entre la cantidad de suelo calificado y su precio (3). En este sentido, conviene observar que en los 30 últimos años se ha ocupado tanto suelo, en Estado español, como en toda su historia anterior, permaneciendo la población relativamente estable en este periodo. En el mismo orden de cosas, y a modo de ejemplo, la Aglomeración Urbana de Sevilla, la más importante de Andalucía, ha multiplicado su superficie por 10 mientras que la población tan solo lo ha hecho por 1,5 veces. Mientras, los precios de las viviendas no han dejado de crecer (la vivienda usada vio aumentar sus precios en un 109,7 por ciento en los últimos 5 años, a una tasa anual de en torno al 20 por ciento, duplicando su precio cada tres años y medio; así mismo, el precio de la vivienda nueva creció un 17,31 por ciento hasta marzo de 2004, según Tasaciones Inmobiliarias Sociedad Anónima-TINSA).

El suelo urbano y urbanizable ha crecido, entre tanto, muy por encima de las edificaciones, a pesar de que la tasa de crecimiento de las viviendas supera al crecimiento de la población. El suelo urbano y urbanizable ha ido creciendo, en el conjunto del Estado, a tenor de 20.200 hectáreas al año con capacidad para albergar a más de 3 millones de viviendas anuales, sin embargo se han construido menos de 500.000.
En el gráfico 2 se aprecia el extraordinario incremento del consumo de cemento, en Andalucía, en la última década. Este crecimiento, superior a la media española, se reparte de forma diferente entre las diferentes provincias andaluzas, ocupando un lugar destacado las provincias litorales, especialmente la costa malagueña y la aglomeración urbana de Sevilla. Así, Málaga y Cádiz han registrado aumentos, en un lustro, del 99 y 74 por ciento respectivamente, al tiempo que en lo que respecta a Sevilla esta cifra se eleva a algo más del 58 por ciento en el mismo período (ver gráfico 3).

Fuente: Elaboración propia, a partir de Instituto Nacional de Estadística (INE), Instituto de Estadística de Andalucía (IEA) y Oficemen

Volviendo a la reforma del 98, a diferencia de las reformas de 1975 y 1990, que aparecen al inicio de una recesión, esta reforma, como la de 1956, surge en un momento de fase expansiva del ciclo económico, en la que el sector de la construcción aparece como uno de los sectores más activos. Es interesante indicar el notable protagonismo de la edificación, en cuanto al consumo de cemento, frente a la obra civil, a la que supera desde 1992, aumentando la brecha entre ambas en los últimos diez años (ver gráfico 4).

De otro lado, si hacemos una comparativa con los países de nuestro entorno apreciaremos como el consumo de cemento en el Estado español supera ampliamente a países con un volumen de población mayor, tales como Alemania, Francia o Reino Unido (ver gráfico 5). Esto muestra, entre otras cosas, la extraordinaria dependencia del “ladrillo” del “milagroso” despegue de la economía española, evocando aquellas épocas desarrollistas ya pasadas de los López Rodó, Sánchez Arjona y Cía., allá por las postrimerías de los años sesenta.

Las cifras que mostraré a continuación dan fe de que el mercado inmobiliario, en España, está fuertemente distanciado de su función principal: la provisión de viviendas para su uso, e inmerso en una lógica estrictamente mercantil. El parque inmobiliario es en la UE de aproximadamente 170 millones de viviendas, de ellas alrededor de un 10,5 por ciento de ellas no son de uso permanente. En España, la cifra de viviendas de segunda residencia se eleva al 32,2 por ciento. En Portugal, Grecia e Italia es del 26,9, 22,7 y 17,7 por ciento respectivamente.
El desarrollo del turismo, especialmente del denominado «turismo residencial», junto a los flujos migratorios de las áreas más ricas de Europa parece tener bastante responsabilidad en ello. En 2002 los extranjeros invirtieron 560 millones de euros en compra de una segunda residencia en España (Consejo Superior de Cámaras de Comercio). En la Costa del Sol ha sido la principal receptora. El sector inmobiliario ha movido más de 22.000 millones de euros. Las zonas ocupadas son o están próximas a zonas protegidas, frágiles, de alto valor paisajístico y ecológico.
En la costa, según Analistas Financieros Internacionales, hasta 2008, se venderán de 175.000 a 180.000 segundas residencias. Más de la mitad serán adquiridas por extranjeros (52% UK, 22% AL). Las ventas de segundas residencia aportaron 7.167 millones de euros en 2003 (un 15 por ciento de incremento respecto a 2002). La construcción supone el 14 por ciento del PIB, el turismo el 12 por ciento (España es el segundo país del mundo, por detrás de EE.UU., en recepción de turistas unos 50 millones, más que la población).
Según la Sociedad de Tasación, el 50 por ciento de las viviendas construidas en la costa fueron para extranjeros, con un incremento anual en sus precios del 16,4 por ciento. La consultora DBK prevé, para este año, subidas del 20 al 24 por ciento y una cifra de negocio de unos 23.800 millones de euros. A corto y medio plazo aumentará la promoción de conjuntos residenciales ubicados en el interior, aunque cerca de la costa (con dotaciones singulares de ocio y equipamientos: carreteras, pistas de golf…) En este sentido, la encuesta “Living in Spain”, celosamente guardada por los grandes promotores inmobiliarios, recoge la decisión de unas 800.000 familias alemanas dispuestas a venirse a España a pasar el resto de sus días.
Según el Instituto Nacional de Estadística, el 16,4 por ciento de los residentes extranjeros legales en Andalucía son británicos, el 70,4 por ciento de los cuales se localizan en la Costa del Sol.
Obsérvese que el litoral español concentra el 36,5 por ciento de la población española, multiplicándose por 3 en épocas de vacaciones. Su densidad es 5 veces la media estatal (411 habitantes por kilómetro cuadrado frente a 77). El contingente de turistas, como decía antes, supera a la población española, un 82 por ciento del cual se desplaza hacia el litoral (más del 63 por ciento en la costa mediterránea).
De este modo, el litoral, uno de los ecosistemas más frágiles, sometido a un proceso continuo de urbanización se va configurando como un enorme continuo urbano suburbial sin ciudad central. Con considerables exigencias de recursos. Por ejemplo, la Costal del Sol consume, como promedio, 404,95 litros por habitante y día, muy por encima de la media andaluza y de la media del Estado. El Plan Hidrológico Nacional, abundando en lo anterior, fue diseñado, no tanto para cubrir las necesidades de agua las huertas murcianas y almerienses, sino más bien para atender las necesidades de la conurbación de Barcelona, las grandes aglomeraciones del litoral y el propio litoral levantino (no es de extrañar que las poblaciones asentadas aguas arriba del Ebro, o las del propio Delta, sientan asombro cuando se les reclama solidaridad para surtir de agua a lugares como el parque temático de «Terra Mítica», por ejemplo).
Aproximadamente 225.000 familias europeas cuentan en la actualidad con una residencia en Andalucía, casi en su totalidad en la costa. En los próximos cinco años 800.000 adquirirán una casa en el litoral y sierras pre-litorales (mayoritariamente viviendas unifamiliares con zonas ajardinadas, piscinas, campos de golf…)
Andalucía, pues, tiende a especializarse y erigirse en el “geriátrico de lujo” de los centro-europeos, los procedente del “IMSERSO” europeo, aquellos que disfrutaron las mieles de los Estados de Bienestar instaurados tras la segunda guerra mundial del pasado siglo.
Decía, que el suelo urbanizable ha crecido muy por encima de las viviendas construidas y éstas muy por encima de lo que lo ha hecho la población. España, no lo olvidemos, posee una tasa de hijos por mujer de las más baja del mundo (alrededor de 1,2) y crece a una tasa del 0,85 por ciento anual (hasta 1998, la población inmigrante que era inferior a la actual, la tasa de crecimiento era del 0,4 por ciento).
De otro lado, el 84,6 por ciento de las viviendas destinadas a primera residencia lo son en régimen de propiedad (tan sólo un 9 por ciento de alquiler). En 1950, en España, el 51 por ciento de las viviendas estaban en régimen de alquiler. En 1981 esta cifra se redujo hasta un 18,8 por ciento. En 2001, se sitúa en un 11,4 por ciento. En Andalucía, mientras que en 1970 las viviendas en alquiler representaban el 22,2 por ciento. En 2001, esta cifra se ha reducido a tan sólo el 9,3 por ciento. Si atendemos al tipo, las viviendas libres terminadas si bien en 1986 suponían el 37 por ciento del total, en 2002 se elevaban hasta el 93 por ciento (ver cuadro 1 y gráficos 6 y 7).

	Viviendas terminadas			Libres
	1994	2001	∆ (%)	1994	2001
Andalucía	49.313	116.921	137,1	65,61	87,88
Cádiz	8.783	18.712	157,2	64,90	74,93
Málaga	5.957	53.097	791,0	68,49	95,77
Almería	3.331	9.467	184,2	50,86	95,70
Huelva	2.862	8.421	194,2	59,26	89,50
Sevilla	11.852	14.018	18,3	55,43	74,79

Fuente: Elaboración propia, a partir de INE, IEA y Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía (COPT)

La desregulación del mercado del suelo y de la vivienda ha dado lugar, en consecuencia, a procesos especulativos y excluyentes. Ha vulnerado un principio constitucional básico y un derecho reconocido por la propia Carta de Naciones Unidas: el derecho a la vivienda. Ello es el resultado, como comentábamos al inicio, de una débil conciencia institucional y social, la primacía del mercado y unos patrones de desarrollo en los que la actividad urbanística ha jugado un papel destacado.
Todo ello, ha conducido a una creciente presión sobre el entorno físico provocando una degradación del suelo y agua, así como a una pérdida de calidad de la vida y el entorno y la generación de fenómenos de exclusión.
De acuerdo con lo anterior, habría que indicar que la construcción y mantenimiento de edificios, por ejemplo, representa aproximadamente el 40 por ciento de todos los materiales utilizados, el 33 por ciento de la energía consumida y un 50 por ciento de las emisiones de desechos producidas (4).
Recapitulando, a lo largo de estas líneas se han señalado un conjunto de aspectos que favorece la dinámica urbanística actual. Esto son: (i) la falta de planificación, o el uso de ésta para legalizar hechos consumados; (ii) la importante desregulación del sector de la vivienda; (iii) el imperio de la lógica de estricta rentabilidad monetaria y la primacía del mercado; (iv) la consideración de la vivienda como bien de inversión, sujeta a procesos especulativos y generador de fenómenos excluyentes; (v) la política de hechos consumados: permisividad con actuaciones ilegales, legalización posterior, no demolición…; (vi) supeditación acrítica hacia el crecimiento cuantitativo ilimitado; (vii) prioridad a la obra nueva frente a la rehabilitación y ocupación de viviendas deshabitadas (el 30 por ciento de las viviendas del centro de Sevilla están deshabitadas). En este mismo sentido, en 2000, la vivienda nueva representó el 97,07 por ciento de las construidas mientras que las rehabilitadas presentaron la cifra prácticamente testimonial del 2,93 por ciento.
En consonancia con lo anterior cabría aventurar un conjunto de medidas que ayuden a reconducir este fenómeno en el sentido de devolver a la vivienda y al suelo las funciones que por razones ambientales y de justicia social le corresponden. Entre ellas podríamos citar las siguientes: (i) la rehabilitación del patrimonio construido; (ii) el cambio en la consideración de la vivienda y el suelo, priorizando el uso frente a la inversión; (iii) una mayor conciencia ambiental por parte de las instituciones y de la ciudadanía en general, así como una actitud más exigente de ésta. Esta mayor sensibilidad se ha podido traducir en la plasmación de aspectos positivos en algunos PGOU y en la propia Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, aunque sea, en cualquier caso, muy insuficiente todavía; (iv) limitación del suelo urbanizable y una posición crítica frente al modelo urbanístico de baja densidad; (v) poner freno a la obsesión por la puesta en “valor” del conjunto del territorio andaluz que conseguirá más bien dejarlo sin valor; (vi) desincentivar, con medidas efectivas, las expectativas de negocio relativas al suelo y la vivienda; (vii) recuperación de áreas degradadas; (viii) más intervención pública y mercados del suelo y la vivienda regulados; (ix) medidas fiscales (viviendas deshabitadas, segundas residencias, favorecer régimen de alquiler…); (x) promoción de vivienda pública y de alquiler; (xi) persecución de delitos urbanísticos. Demolición de edificaciones ilegales…
En definitiva, nos encontramos ante un problema complejo ante el que no caben soluciones simples, no es un asunto exclusivamente técnico. Probablemente, junto a las imprescindibles medidas de naturaleza política, hayan de experimentarse cambios en las mentalidades, comportamientos éticos o morales, y actuaciones sociales que reorienten la consideración del suelo y la vivienda hacia una concepción más acorde a las necesidades ambientales y sociales que la realidad actual reclama.
Ello obliga a afrontar los problemas derivados de la lógica urbanística en la que estamos instalados. Hacer del territorio y la práctica urbana un proyecto común de la ciudadanía y no un escenario propicio para la especulación, la exclusión y el deterioro del medio.

SUELO NO URBANIZABLE: merece tal consideración “en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del pleno dominio público” o que el planeamiento considere necesario preservar por “su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales”

SUELO URBANIZABLE: “el resto”. Esto es, el suelo no urbanizable deja de ser definido residualmente como aquel que no era necesario para el desarrollo urbanístico. Condición que es adquirida, con la Reforma, por la catalogación de suelo urbanizable.

(3) García Montalvo, J. (1999): “El precio del suelo: la polémica interminable” en Segunda Jornada sobre «Nuevas Fronteras de Política Económica»

(4) Lenssen, N. y Malin Roodman, D. (1995): A Building Revolution: How Ecology and Health Concerns Are Transforming Construction. Worldwatch Paper, vol. 124.