Área de Inmigración y Relaciones Interculturales de acciónenred

¿Hace falta una reforma de la Ley?
(Página Abierta, 201, marzo-abril de 2009)
13 de marzo de 2009


            La decisión del Gobierno de reformar la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social (1), y el propio texto del anteproyecto publicado, ha dado pie a que muchas de las personas y asociaciones que defendemos los derechos de los inmigrantes hayamos hecho una reflexión sobre su contenido y sobre la orientación de la política migratoria que anuncia.

            El primer texto público del anteproyecto ya ha sido informado, como es preceptivo, por el Consejo Económico y Social y por el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. También debe serlo por el Consejo de Estado. Mientras tanto, las numerosas discusiones, correcciones y propuestas en torno a él hacen bastante probable que el texto que definitivamente llegue a las Cortes para ser votado sea algo distinto al de la primera propuesta. No es, por lo tanto, prudente hacer un pronóstico sobre la base de su actual articulado hasta no conocer el definitivo, pero pueden analizarse las líneas generales de la política migratoria que el Gobierno expone y concluir si esta reforma es la más adecuada para las necesidades que el hecho migratorio plantea hoy en día en España.

            Para enjuiciar una ley o, como en este caso, una reforma, es preciso saber a quién va dirigida, qué características tienen sus destinatarios, qué bienes trata de alcanzar y qué males trata de evitar.

            Si dijéramos que la popularmente llamada Ley de Extranjería va dirigida sólo a los inmigrantes, nos estaríamos equivocando, no sólo –ni principalmente– por el propio articulado de la ley, algunas de cuyas partes se refieren a situaciones en las que ni la nacionalidad ni la situación administrativa de las personas concernidas intervienen, sino porque las medidas que la ley adopte, así como el clima de opinión que genere, van a afectar a las relaciones que se establezcan entre población inmigrante y no inmigrante, y a la percepción que ésta tenga de aquélla y viceversa. Y si al hablar de inmigrantes pensáramos en una población extranjera homogénea, a la que le va a afectar todo por igual, estaríamos subrayando el error.

            Hoy en día, ni la población de origen inmigrante es homogénea, como tampoco lo es la española, ni –lo que es aún más importante– es igual a la que había hace unos años en España. Ya no hay sólo trabajadores adultos. Hay familias, hay más de medio millón de niños escolarizados y muchos nacidos aquí, numerosos matrimonios mixtos y unos cientos de miles de nacionalizados. Tanto los datos como la realidad social que todos conocemos así lo atestiguan. Otra de sus características es su voluntad de permanencia. La mayor parte de la población de origen extranjero está asentada o en proceso de arraigo. Y un tercer rasgo es que la población de origen inmigrante constituye el estrato más bajo del mercado de trabajo: puestos de baja cualificación, salarios inferiores, posición desfavorable ante el desempleo..., lo que quiere decir que está más próxima a los problemas que también tiene una buena parte de la población española, la que está en los estamentos más bajos de la escala socioeconómica.

El proceso de integración social
 
            Si España es el país con una mayor proporción de extranjeros de la OCDE en la actualidad, superior en términos relativos a la que tienen Alemania, Francia o Gran Bretaña, lo es por el atractivo que ha tenido el mercado de trabajo tal como se ha configurado en este país en la última década, con un alto nivel de economía sumergida. Y en este punto conviene recordar el contraste existente entre el comportamiento laboral de los inmigrantes –altas tasas de actividad, temprana incorporación a ella– con el trato que reciben en nuestra sociedad, muy insuficiente todavía en reconocimiento y en igualdad.  A pesar de ello, el grado de integración alcanzado hasta ahora ha sido razonablemente bueno. Su incorporación a un mercado de trabajo no competitivo –hasta ahora– con el de la mayoría de los nacionales ha posibilitado, si no una integración plena, sí una coexistencia en la que no ha habido ni grandes ni continuados conflictos entre comunidades distintas, aun cuando personas de diferentes orígenes nacionales conviven en los mismos espacios urbanos.

            Pero estos últimos años han sido de cierta bonanza, y el reparto de los recursos, del empleo, ha llegado más o menos a todo el mundo. La situación actual es diferente, y en ella coinciden la destrucción de cientos de miles de puestos de trabajo –y el empleo es un factor fundamental de integración–, con una situación de alto endeudamiento individual, fruto, precisamente, de la ilusa confianza en la persistencia de ese relativo bienestar, lo que está llevando ya a miles de familias a rozar situaciones de exclusión.

            Además de éste, ya asoman otros tipos de peligros no menos visibles que pueden dar lugar a confrontaciones por los escasos recursos. El primero de ellos es el de caer en la tentación de recortar el Estado de Bienestar con la excusa de la crisis (2). Se trata justamente de hacer lo contrario, de reforzarlo en los sectores más frágiles, para frenar las deficiencias sociales que esa parte de la sociedad padece. Un segundo peligro está también en manos de los políticos evitarlo, y es el de no caldear el ambiente con manifestaciones de corte populista que fomenten la xenofobia. Y un tercero es pensar que la integración se hace sola o que basta con una ley para ponerla en marcha.

            La integración social es todo un proceso de acercamiento y de acomodación entre la sociedad de acogida y los extranjeros que llegan. Un proceso a corto, medio y largo plazo. Un proceso bidireccional: de y con los inmigrantes, de ajuste mutuo. La integración es, también, un conjunto de medidas que deben garantizar la igualdad de trato en una sociedad de derechos, medidas que propicien la igualdad de oportunidades y que fomenten la interacción mediante el reconocimiento mutuo, el reconocimiento de la pluralidad cultural. El resultado deseable es una sociedad con vínculos sociales fuertes, que se asienten sobre unos principios y valores que no se deben relativizar, que garantice la pertenencia plena de todos sus miembros y propicie en quienes vienen de otros países a formar parte de ella un doble sentimiento: que la sientan como propia y que se sientan aceptados.

            Por lo tanto, la integración no tiene sólo que ver con la inmigración, sino con el conjunto de la sociedad, de la que también forman parte quienes viven y trabajan en ella aunque no hayan nacido aquí.

Primar la integración sobre la extranjería

            Es necesario, pues, que tanto a la hora de legislar como a la hora de defender los derechos de los inmigrantes se prime la integración sobre la extranjería. Hacer lo contrario presenta una serie de problemas que deberían evitarse.

            El primero y más importante es el de dejar de lado a la mayor parte de la población inmigrante, cuyas necesidades tienen más que ver con medidas que suponen reconocimiento, igualdad de trato y de oportunidades que con cuestiones relativas al control de su estancia. Dar más importancia a la extranjería contribuye a ver en los inmigrantes a gente que “da problemas”, con poca capacidad para adaptarse, cuando no es así, como lo demuestra el grado de convivencia alcanzado; o verlos como objeto de estudio, de “caso”, como personas a las que les pasan cosas que nada tienen que ver con el resto de la sociedad, en vez de presentarlos como personas corrientes con las que convivimos.

            Sin embargo, la actual legislación no establece una línea divisoria clara entre esos ámbitos, y aunque la reforma se inclina por dar un mayor espacio a la integración, no deja de mantener aspectos que pueden perjudicarla seriamente. Por ejemplo, el hecho de que las primeras y segundas renovaciones de las autorizaciones de residencia y trabajo estén directamente vinculadas a la obtención de un contrato de trabajo y a una cantidad cotizada es un grave problema en una situación como ésta, en la que es harto difícil cumplir con ambas condiciones. El trabajador inmigrante puede arriesgar la estancia en el país al pasar a una situación de irregularidad sobrevenida.

            Y aunque frenar la inmigración irregular sea una cuestión del ámbito de la extranjería, situaciones como la descrita, que pueden afectar de lleno a miles de inmigrantes perfectamente asentados aquí, corresponde mirarlas desde el ámbito de la integración, cuyos tres principales pilares son el empleo, los derechos y la seguridad; es decir, saberse amparados y protegidos por unas leyes y por la posibilidad de acceso a recursos vitales. Ninguno de los tres aspectos debería ser tratado como una cuestión de extranjería.

            En las actuales circunstancias, el Gobierno debería ser especialmente sensible, y por lo tanto flexible, con aquellos trabajadores que no puedan renovar sus autorizaciones de residencia y trabajo por no haber podido cotizar suficientemente o por carecer de contrato, ya que lo contrario podría llevar a una catástrofe en cadena que tendrá efecto tanto sobre las personas directamente concernidas: irregularidad sobrevenida → riesgo de expulsión → familia en desamparo, como sobre el conjunto social, al propiciar el aumento de situaciones de exclusión social y de economía sumergida.

Las causas de la reforma según el Gobierno

            Son tres las causas que hacen necesaria la reforma de la ley según explica el Gobierno: incorporar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que consideró inconstitucionales algunos de sus artículos; incorporar las directivas europeas sobre inmigración pendientes de transposición; y adaptar la Ley a la nueva realidad migratoria.

            A esto último parece obedecer la inclusión de los principios de la política migratoria: garantizar la igualdad efectiva entre hombres y mujeres; la igualdad de trato en las condiciones laborales; la integración social de los inmigrantes; el reconocimiento de iguales derechos y obligaciones para los que viven y trabajan legalmente; la lucha contra la inmigración irregular, el tráfico y la trata de seres humanos, o la colaboración con los países de origen y tránsito para tratar de ordenar los flujos, entre otros. Aun siendo positivo el enunciado de estos principios, porque amplía la idea de la integración, introduce valores comunes, compromete la realización de actuaciones necesarias, y contribuye a reforzar una línea de sensibilización incluyente, sin embargo es insuficiente que se limite a proclamarlos, y en algún caso innecesario, ya que algunos de ellos ya forman parte del consenso y del cuerpo legislativo actual. Hubiera sido mejor que la Ley estableciera las medidas concretas para llevarlos a cabo. Además, este enunciado plantea algunos problemas.

            Por un lado, sigue restringiendo el perfil de la inmigración a las personas que vienen a trabajar (3), obviando a aquellas que por parentesco, por nacimiento o por minoría de edad no son propiamente inmigrantes, pero están vinculadas a esa condición. Una realidad que es, por cierto, cada vez más numerosa y estable. Es decir, sigue considerando al inmigrante fundamentalmente como fuerza de trabajo.

            Aun siendo cierto que la posibilidad de obtener un empleo es una condición primordial de la actual inmigración y que, si ese aspecto no se cumple, la emigración pierde su sentido para quienes emigran y, por otra parte, crea zonas de exclusión y de fractura social no deseadas, hay otros aspectos que se deben considerar además de los del empleo, que afectan a los trabajadores, a sus familias y a la sociedad de acogida. Una ley integral para regular la inmigración debería tener en cuenta la diversidad de situaciones y mirar más por la integración a medio y largo plazo.

            Otra carencia de este apartado es que no recoge la idea de integración social de los inmigrantes definida por el Plan Estratégico de Integración y Ciudadanía (PECI), que habla de proceso bidireccional, pudiendo interpretarse que sólo les corresponde a los inmigrantes la acción de integrarse.

            Y, finalmente, limita expresamente el reconocimiento de iguales derechos y obligaciones a quienes vivan legalmente, lo que deja en suspenso la garantía de ciertos derechos para quienes no tengan o hayan perdido esa condición, abriendo la puerta al riesgo de poder volver a alguna situación anterior.

Las políticas de integración

            El segundo aspecto importante que encontramos en la reforma es la explicación de las líneas de trabajo de las Administraciones Públicas para conseguir la integración de los inmigrantes.

            Es muy positivo que las políticas de integración se eleven a rango de Ley Orgánica. Ello denota la importancia que se le da, y marca un compromiso de los poderes públicos para llevar a cabo actuaciones de inclusión social, entre las que se citan el aprendizaje de las lenguas oficiales, la escolarización de los menores y el acceso al empleo como elementos primarios de integración. Pero también propone acciones formativas como el conocimiento de los derechos humanos, los valores establecidos por Europa, las libertades, la democracia, que parecen dirigidas sólo a los extranjeros, cuando se trata de  valores y principios comunes a toda la sociedad. No incluye, sin embargo, aspectos indispensables para una buena integración, como promover la participación social, cultural, económica y política de los inmigrantes.

            Por lo tanto, y también en este apartado de nuevo cuño, se echa de menos un planteamiento de la integración como proceso bidireccional, de adaptación mutua entre inmigrantes y sociedad receptora, con políticas y servicios públicos que tengan carácter transversal.

            Los derechos fundamentales
incorporados por las sentencias del Tribunal Constitucional, de reunión y manifestación, asociación, sindicación y huelga para todas las personas, independientemente de su situación administrativa, no son mérito del Gobierno, pero suponen un gran avance, a pesar de las opiniones de quienes dudan de que su ejercicio constituya una preocupación principal de los inmigrantes en situación irregular. Ese reconocimiento de todas las personas que viven en esta sociedad como seres sociales que han de comunicarse, participar y actuar, devuelve la legitimidad a personas que de otra forma no existen civilmente. También hay una ampliación del derecho a la asistencia jurídica gratuita, base fundamental del amparo que garantiza la seguridad de las personas.

            Pero el Gobierno no ha sido tan cuidadoso a la hora a incorporar la sentencia del Tribunal Constitucional que dicta que la educación, en tanto que derecho fundamental, no puede estar condicionada por la residencia. Contrariamente a esta sentencia, la reforma sólo amplía el derecho a la enseñanza obligatoria a los jóvenes que hayan alcanzado su mayoría de edad antes de haberla finalizado, lo cual es positivo porque evitará que tengan que interrumpir sus estudios si están en situación administrativa irregular, pero no garantizará su acceso a todas las demás etapas educativas. Esta restricción del derecho a la educación es tanto más grave en la situación actual, más propicia para favorecer la inmersión en la formación profesional ante la imposibilidad de encontrar un empleo a corto plazo, que para dejar en la calle sin oficio ni beneficio a miles de jóvenes adolescentes.

            Tampoco es coherente con una línea política integradora el recorte hecho a las ayudas en materia de vivienda, cuyo acceso en igualdad de condiciones con los españoles se restringe a los extranjeros residentes de larga duración, cuando la ley reformada no hacía esta diferenciación en cuanto a la situación administrativa. Este retroceso en materia de integración incorpora un factor de desigualdad de oportunidades en el seno de la población inmigrada, en la que podemos encontrarnos con situaciones de clara injusticia e inequidad, ya que puede llegar a pesar más el tiempo de residencia para acceder a una ayuda en materia de vivienda que la necesidad de las personas que la solicitan.

            La reagrupación familiar que consagra la reforma es ambivalente. Se incorporan varios aspectos positivos de mucha importancia, pero también otros negativos y discriminatorios.

            Positiva es la equiparación al cónyuge de una relación afectiva (4) –o pareja de hecho– que esté acreditada, aunque deja para el Reglamento los términos de esa acreditación.

            También lo es la autorización automática para trabajar a los cónyuges e hijos reagrupados (5) sin ningún otro trámite administrativo. Este enorme avance se ve ensombrecido por la posibilidad de que durante el primer año puedan tener restringido el acceso a puestos laborales considerados deficitarios, lo que, en la práctica, puede hacer imposible el ejercicio del derecho a trabajar. Al no aplicarse esta restricción a los familiares de los residentes de larga duración, vuelve a producirse una discriminación que perjudica al resto de los residentes. Deberían, pues, suprimirse ambas restricciones, y añadir otra, la de extender el derecho al trabajo con carácter retroactivo a las personas reagrupadas que cumplan con los mismos requisitos una vez se apruebe la reforma.

            Igualmente es positivo que el cónyuge y los hijos reagrupados puedan tener su residencia independiente si disponen de medios económicos suficientes, sin estar supeditados a la realización de un empleo.

            Pero el aspecto negativo de la reforma en este punto es que restringe la reagrupación de ascendientes a los mayores de 65 años, de los que hay que justificar su dependencia, y a quienes sólo pueden reagrupar los hijos que tengan una autorización de larga duración, que es la que se obtiene después de 5 años consecutivos de residencia legal. Es una restricción claramente dirigida a evitar la llegada de personas que son susceptibles de incorporarse al mercado de trabajo. Esta medida no tiene en cuenta situaciones de carácter humanitario, ni la realidad sociológica de las personas procedentes de otros países, en las que son frecuentes las familias monoparentales y femeninas, de abuelas, tías, madres e hijas, que difícilmente pueden prescindir de su apoyo mutuo diversificado (economía, cuidados y amparo). De nuevo en aras a la integración familiar, este aspecto debería ser suprimido de la reforma o, al menos, no limitar la posibilidad de reagrupar a los residentes de larga duración.

            Respecto al conjunto de derechos y obligaciones de los trabajadores, nos detenemos en uno que debería ser subsanado por su especial importancia. Es el que se refiere a que, en la lucha contra la economía sumergida y la explotación laboral, cuando se demuestra que ha existido una relación laboral irregular, es el empresario el beneficiado por esta situación, y los perjudicados son el Estado, que ha dejado de percibir las cotizaciones, y el trabajador, ya que nadie ha cotizado por él. El texto de la reforma propone que el empresario ha de resarcir al Estado con esas contribuciones, pero deja desamparado al trabajador al no reconocer que también habrá de abonar las cotizaciones a la Seguridad Social, generando el derecho a las prestaciones por desempleo causadas por el tiempo trabajado.

La incorporación de las directivas europeas    

            A pesar de que son siete las directivas aprobadas por Europa que están pendientes de incorporación a la Ley (6), la más conocida, por el revuelo que provocó en toda Europa su aprobación, es la llamada Directiva de Retorno (7), relativa a los procedimientos que han de seguirse con los nacionales de terceros países en situación de estancia ilegal.

            La reforma propuesta consiste en ampliar de 40 a 60 días el tiempo de estancia en un Centro de Internamiento para Extranjeros (CIE), lo cual no estaría justificado desde ningún punto de vista, ya que una persona que no ha cometido ningún delito no debería ser privada de libertad. Es una injusticia que merezca peor trato que otra persona internada por haber cometido un delito, y pendiente de extradición, y que no puede permanecer más de 40 días internada.

            No obstante, sigue abierto el problema de la mera existencia de los centros de internamiento de extranjeros, mecanismo incompatible con los derechos humanos, cuya existencia debería ser puesta en cuestión, a pesar de que sea necesario arbitrar medidas excepcionales para situaciones excepcionales. La reforma, no obstante, introduce la posibilidad de control social a través de ONG cuya presencia sea solicitada. Pero, dadas las condiciones de internamiento reiteradamente denunciadas, el control debería realizarse, además, por parte de las propias Administraciones.

            Otra Directiva (8) incorporada es la que otorga permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal (tráfico) que cooperen con las autoridades competentes, lo cual es recogido por la reforma y significa un avance importante en materia de protección de las víctimas que, no obstante, queda incompleto al no reconocer de forma automática el derecho al trabajo, algo imprescindible en el camino de la integración.

            Por otra parte, el plazo de reflexión de 30 días que se da a las víctimas para denunciar parece insuficiente y debería ampliarse a tres meses. Así lo recomendaban ya en 2004 el Grupo de Expertos sobre Trata de Seres Humanos de la CE y otras instituciones. Un tiempo necesario no sólo para reflexionar, sino para la recuperación física y sicológica de estas personas, en su mayoría mujeres. La reforma es muy imprecisa en cuanto a la forma y los medios con los que la Administración velará por la subsistencia de las víctimas, lo que haría necesario un desarrollo reglamentario de las condiciones de la misma.

Las infracciones y sanciones

            Un comentario especial merece alguno de los actos que siguen tipificados como infracciones y cuyas sanciones no sólo se elevan de forma exagerada, sino que pueden producir un efecto perverso sobre valores como la solidaridad.

            La penalización de actos como inscribir a una persona en el Padrón municipal cuando la vivienda no es el domicilio real del extranjero, debería distinguir el ánimo de lucro –que no se debe tolerar– de un acto solidario altruista. Muchos inmigrantes viven en situaciones de hacinamiento o sin techo, lo que les impide empadronarse y, en consecuencia, obtener la tarjeta sanitaria, imprescindible para ejercer el derecho fundamental a la salud. La Ley de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social no es el lugar idóneo para penalizar a quienes, desinteresadamente, ponen los medios que deberían poner las Administraciones para evitar situaciones de máxima exclusión.

            Sí es necesario, sin embargo, que se sancionen las actividades realizadas con ánimo de lucro, sean matrimonios o relaciones laborales simuladas.

Los menores no acompañados    

            En relación con los menores que inmigran solos la propuesta de reforma presenta algunas lagunas.

            Olvida, en primer lugar, que, en virtud de los convenios internacionales firmados, «la protección del menor ha de primar sobre cualquier otro bien legítimo»; es decir, los menores deben ser tratados antes como tal que como personas en situación de irregularidad administrativa. Las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional al respecto (9) defienden la importancia de escuchar al menor; su derecho a pedir la revisión judicial de una decisión administrativa que afecte a su esfera personal (por ejemplo, su repatriación); reconocen su capacidad para defender sus derechos e intereses legítimos, sin que puedan establecerse garantías distintas para los menores extranjeros no comunitarios y para el resto de los menores.

            En la reforma, estas consideraciones no son tenidas en cuenta, ya que recoge la posibilidad de repatriarlos y no sólo cuando sea necesario hacerlo en razón de una reagrupación con sus familias, sino entregándolos a los servicios de protección de menores de los países de origen, algo que no garantiza la salvaguarda del interés superior del menor.

            Por otra parte, el tratamiento a los menores en materia de infracciones y sanciones también es criticable. Prevé que si un menor tutelado comete un delito sancionado con privación de libertad de más de un año, aquél podrá ser expulsado al cumplir la mayoría de edad. En este punto la reforma conculca los derechos del menor por partida doble: por no contemplar medidas educativas y de reinserción, y por aplicarle un castigo que no le corresponde –el de la expulsión, ya que es menor– tiempo después de cometido el delito, cuando quizás el menor ya se ha reinsertado. En cualquier caso, esta medida conculcaría la propia ley de responsabilidad jurídica del menor, que prevé que las infracciones penales cometidas por menores no causarán antecedentes penales a su mayoría de edad.

El tratamiento de la violencia de género

            Este punto merece una atención especial, dado que de la presente reforma se ha esperado que resolviese la contradicción existente entre la Ley Orgánica 1/2004 de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género y la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social.

            Una contradicción consistente en que, mientras la primera garantiza, en su artículo 17, los derechos de protección de todas las mujeres víctimas de violencia de género, sean cuales sean sus circunstancias personales, la segunda penaliza con la expulsión (o multa) la estancia irregular. Consiguientemente, mujeres extranjeras en situación administrativa irregular que fuesen víctimas de violencia de género deberían elegir entre no denunciar para evitar ser expulsadas o multadas, o hacerlo y correr ese riesgo.

            En realidad, el Gobierno había sido sensible a ese problema, y, a la espera de que se resolviese mejor, adoptó dos medidas muy positivas en su formulación.

            Por un lado, en el Reglamento de la Ley de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social aprobado el 30 de diciembre de 2004, dos días después de la aprobación de la Ley Integral, previó otorgar el permiso de residencia independiente a las mujeres víctimas denunciantes que tuvieran la condición de reagrupadas, así como el permiso de residencia a las que estuvieran en situación irregular, siempre que su denuncia hubiera causado una orden judicial de protección sobre ellas.

            Por otro lado, y para salvar la contradicción mencionada, la Secretaría de Estado de Seguridad, dependiente del Ministerio del Interior, emitió en julio de 2005 una orden por la que quedaba en suspenso la incoación de expediente de expulsión a las mujeres que estaban en situación irregular mientras se tramitara su orden de protección.

            Durante este tiempo, y hasta hoy, no se tiene noticia de que ninguna mujer en situación irregular, víctima de violencia de género y con orden de protección, haya sido expulsada, a pesar de que la escasa difusión que estas medidas han tenido por parte de organizaciones solidarias y de profesionales de la atención a estos casos no ha contribuido a informar debidamente de sus derechos a las posibles víctimas.

            Por su parte, el Gobierno aprobó a finales de 2008, y a propuesta del Ministerio de Igualdad, el Plan de Prevención y Atención de la Violencia de Género en la Población Extranjera Inmigrante para ser desarrollado entre 2009 y 2012, en el que, entre otras muchas medidas, propone incluir en la reforma de la Ley de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social dos cuestiones: la igualdad efectiva entre hombres y mujeres como principio rector de la política migratoria, y la posibilidad de obtención de autorización de trabajo para las mujeres víctimas con orden de protección. La primera está incluida en la reforma, pero la segunda no.

            La reforma da un paso adelante muy importante, pero a todas luces insuficiente. Es importante porque eleva a rango de Ley Orgánica lo que estaba en el Reglamento, pero insuficiente porque no incluye, junto con el permiso de residencia, la autorización de trabajo, uno de los elementos fundamentales de la integración, y, en este caso, de la posibilidad de autonomía e independencia de las mujeres maltratadas. Por su importancia, tanto la residencia como la autorización para trabajar deberían incluirse, y esta última no estar sometida a la situación nacional de empleo, como sí señala en este caso el texto de la reforma.

            Por otra parte, dada la importancia que tiene cuál sea la situación administrativa de estas personas a los efectos de poder iniciar otro tipo de vida, su reconocimiento como merecedoras del derecho de protección no debería esperar hasta el final de un trámite que puede resultar largo, sino resolverse provisionalmente a partir del momento en el que el Ministerio Fiscal determine que hay indicios de prueba de maltrato suficientes.

            Finalmente, tanto para las víctimas de violencia de género en situación irregular como para las de trata de seres humanos que colaboren con la justicia, debería evitarse la incoación de expedientes de expulsión, o bien arbitrar un sistema de revocación de oficio de tales órdenes, o proceder a su archivo automático.

La participación política

            Como ya ha quedado dicho al principio, esta reforma aporta avances importantes en materia de derechos fundamentales. Pero en relación con la participación política de los extranjeros en España, se remite –aun sin nombrarlo– al criterio de reciprocidad señalado en la Constitución. De hecho, ya se están avanzando convenios con diversos países para el sufragio recíproco.

            Los problemas para llevar a cabo una reforma de la Constitución son conocidos: no habría consenso parlamentario, y hay pendientes otras reformas constitucionales que se pretenden resolver a la vez. Sin embargo, la vía de los acuerdos bilaterales de reciprocidad es insuficiente para el reconocimiento de los derechos políticos de los residentes extranjeros.

            De prolongarse sine die esta situación, quedarían fuera de las posibilidades de participación sectores muy numerosos de la población. El caso más importante sería el de la población de origen marroquí, que hoy en día es la mayoritaria, y cuyos miembros deben esperar diez años para poder nacionalizarse, a diferencia de los dos años que deben esperar los de origen latinoamericano y otros a los que España reconoce un trato privilegiado en esta materia.

            Sería deseable, pues, que, mientras no se resuelva constitucionalmente el derecho a sufragio de los residentes oriundos de terceros países, se adopten al menos dos medidas que puedan compensar este déficit. Una sería el facilitar el derecho de participación política local y europea a los residentes de larga duración, asociando este derecho a la mejora de su estatuto que les otorga la Directiva 109/2003/CE, que permite su libre circulación por el espacio europeo. Y otra, complementaria, equilibrar el acceso a la nacionalidad reduciendo el plazo de diez a cinco años para quienes no tengan la posibilidad de hacerlo en dos años.
           
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(1) Modificada por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre; 11/2003, de 29 de septiembre, y 14/2003, de 20 de noviembre.
(2) El Ministerio de Trabajo e Inmigración acaba de anunciar un recorte del 30% de su presupuesto para la integración de los inmigrantes, fondos destinados a las comunidades autónomas y ayuntamientos para refuerzo de servicios públicos, aulas de acogida, apoyo a menores no acompañados y otros.
(3) Uno de los principios es: «La inmigración legal y ordenada, orientada al ejercicio de una actividad productiva».
(4) Directiva 2003/86/CE, de 22 de septiembre.
(5) De los 16 a los 18 años.
(6) Algunos de los aspectos que legislan ya han sido incorporados al ordenamiento jurídico español.
(7) Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo, aprobada el 18 de junio de 2008, con 367 sufragios a favor, 206 en contra y 109 abstenciones.
(8) Directiva 81/2004, de 29 de abril de 2004, del Consejo Europeo de la UE.
(9) STC de 22 de diciembre de 2008, REC 3321/2007 y STC de 22 de diciembre de 2007, REC 19/2007.