Cour des Comptes
Rapport 2005
L’accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration
Le rapport public particulier sur l’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration a été publié en novembre 2004. Un premier examen des suites données aux recommandations de la Cour, au regard des initiatives prises, a été réalisé dans l’année suivant cette parution.
Les politiques majeures menées depuis un an en matière d’accueil des immigrants et d’intégration des populations issues de l’immigration, sont d’ampleur inégale : plusieurs ont été engagées, parfois fortement (I).
Le bilan sectoriel demeure toutefois encore contrasté (II).
Telle qu’elle est engagée, la réforme des structures, qu’elles aient eu leur part dans la conception et la préparation de ces politiques ou qu’elles aient été mises en place pour les appliquer, ne contribue pas à la simplification du cadre institutionnel et administratif de l’action de l’Etat (III).
OBSERVATIONS PORTANT SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES
I . –LES NOUVELLES POLITIQUES DE L’IMMIGRATION ET DE L’INTÉGRATION
Les politiques menées peuvent être regroupées sous les trois rubriques des conditions d’accès et de séjour, de l’accueil des immigrants et de l’intégration des populations déjà installées en France :
1. L’attention continue portée depuis cinquante ans aux conditions d’accès et de séjour reste prédominante. La politique nationale d’accès et de séjour met avant tout l’accent sur la lutte contre l’immigration irrégulière ainsi que sur la lutte contre le détournement des procédures. La lutte contre le travail illégal fait l’objet d’un programme parallèle.
2. Le deuxième axe concerne le service public de l’accueil des immigrants, conforté par la généralisation du contrat d’accueil et d’intégration (CAI). Un certain nombre de questions se posent encore sur l’arrivée des migrants, d’autant que plusieurs débats importants sont ouverts, notamment sur l’existence ou non d’un besoin pour la France d’élargir l’immigration de travail et sur l’opportunité, de ce fait, d’avoir recours à des dispositifs pour adapter l’immigration aux besoins.
3. Le troisième axe est celui de l’intégration, abordé par la priorité attribuée à la lutte contre les discriminations et complété par la promotion de l’égalité des chances. Cette politique, d’une part, tend à ne pas différencier les immigrants et les personnes issues de l’immigration et, d’autre part, privilégie les dispositifs de droit commun. Faute que soient identifiées les populations appelant des mesures spécifiques et qu’ainsi puissent être dégagés des moyens particuliers pour les aider, la question de l’intégration n’est pas réellement traitée pour les populations déjà installées. Si l’égalité des chances est proclamée au niveau des principes, les moyens mis en œuvre ne sont pas actuellement à la hauteur des enjeux. C’est ce qui a été constaté notamment dans l’examen des domaines considérés comme les déterminants de l’intégration (logement, emploi, école).
A - LE CADRE LÉGISLATIF DES CONDITIONS NOUVELLES DE L’ENTRÉE ET DE L'ACCUEIL
La Cour, dans son rapport public de 2004, avait pris en compte les débuts de l’application des deux importantes réformes législatives intervenues à la fin de 2003, concernant l’accès et le séjour ainsi que l’asile. Elle ne disposait toutefois que de premiers éléments d’information sur le plan de cohésion sociale détaillé en septembre 2004.
1 - Les deux lois de la fin de l’année 2003
La loi du 26 novembre 2003 (7) avait pour objectif de revenir sur certaines dispositions de la loi RESEDA de 1998 (8) et de limiter différents détournements de la législation en matière d’accès et de séjour. Les procédures de contrôle étaient aménagées, notamment pour allonger le délai de la rétention.
(7) Loi relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.
(8) Loi du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile.
Sa mise en application est aujourd’hui presque achevée, y compris pour l’outre-mer. Il ne paraît pas envisagé de modifier le dispositif d’ensemble, même si de nouveaux textes de nature législative sont annoncés : l’attention actuelle des ministères concernés se concentre, à la suite de la loi de novembre 2003, sur la lutte contre les détournements de procédure en matière d’immigration familiale (102 619 personnes en 2004, dont 25 420 au titre du regroupement familial).
La loi du 10 décembre 2003 transforme profondément, pour sa part, le régime de l’asile institué par la loi du 25 juillet 1952. Elle a fait de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) le guichet unique de l’asile, en supprimant l’asile territorial demandé en préfecture (111 accords en 2003 pour 34 494 refus) ; elle a également instauré le nouveau dispositif de la protection subsidiaire.
Sa mise en application par deux décrets du 14 août 2004 et un effort substantiel en moyens humains, matériels et financiers ont conduit à une amélioration de la situation : en décembre 2004, la Commission des recours des réfugiés (CRR) a rendu plus de décisions qu’elle n’a enregistré de recours. Les délais d’instruction des premières demandes sont désormais de l’ordre de deux à trois mois pour l’OFPRA et de quatre à six mois pour la CRR, ce qui devrait permettre de résorber les dossiers en retard au début de 2006. On pourrait ensuite compter sur des délais globaux de sept à huit mois.
S’agissant des seules premières demandes, leur nombre est passé de 79 945 en 2003 (dont 27 741 pour l’asile territorial) à 50 547 en 2004 hors le cas des mineurs accompagnants. La France demeure toutefois au premier rang des pays d’accueil des demandeurs d’asile en Europe.
La judiciarisation croissante de la procédure et la possibilité de présenter à tout moment de nouveaux documents dans le cadre du changement de législation en 2003 justifient une grande vigilance, puisque des délais excessifs favorisent le maintien sur le territoire des demandeurs d’asile déboutés ; c’est pourquoi ces demandes sont traitées majoritairement dans le cadre de la procédure prioritaire.
Le traitement des demandes d’asile est ainsi remis en ordre sans toutefois être achevé. Une mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances de l’Assemblée nationale, à laquelle la Cour a apporté son concours, a tenté de mesurer au premier semestre 2005 l’évolution des coûts budgétaires des demandes d’asile et a formulé trente propositions dans son rapport du 6 juillet 2005.
La question majeure reste celle des déboutés qui demeurent irrégulièrement sur le territoire, comme la Cour l’avait relevé. De ce point de vue, le nouveau comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI) a porté le sujet des retours en tête de l’ordre du jour de sa première réunion et il a été décidé, lors de la deuxième réunion, le 27 juillet, de mettre en œuvre dès septembre 2005 un nouveau dispositif expérimental d’aide au retour volontaire dans 21 départements, avec un pécule(9) et qui pourrait concerner dans un premier temps 5 000 personnes, en priorité les déboutés. L’Agence nationale pour l’accueil des étrangers et les migrations (ANAEM) participe à ce dispositif.
(9) - 2 000 € par adulte, 3 500 € par couple, plus 1 000 € par enfant mineur jusqu’au troisième et 500 € ensuite.
2 - La loi de programmation pour la cohésion socialeLa loi du 18 janvier 2005 comporte un chapitre intitulé « Accueil et intégration des personnes immigrées ou issues de l’immigration » qui modifie le code du travail et le code de l’action sociale et des familles.
Elle répond en cela au programme 19 « Rénover l’accueil et l’intégration des populations immigrées » du plan de cohésion sociale de septembre 2004.
Ce chapitre est bâti autour des quatre axes du programme que la Cour avait analysés : - créer l’Agence nationale pour l’accueil des étrangers et les migrations (ANAEM) par fusion de l’Office des migrations internationales (OMI) et du Service social d’aide aux émigrants (SSAE) ; - généraliser dès le 1er janvier 2006 le contrat d’accueil et d’intégration (CAI) qui reçoit la base légale souhaitée par la Cour, qui recommandait que ses conséquences juridiques fussent précisées, de même que les engagements et les droits des signataires des contrats signés avant l’application de la loi de janvier 2005. Toutefois, le décret en Conseil d’Etat attendu pour préciser son contenu n’était toujours pas publié au début de 2006 ; - mieux coordonner au plan local les instruments de la politique d’intégration en élaborant dans toutes les régions, sous l’autorité du représentant de l’Etat, un programme régional d’insertion des populations immigrées (PRIPI) qui acquiert un statut législatif (10) ; - actualiser les missions du Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).
( 10) Article L. 117-2 du nouveau chapitre VII « Personnes immigrées ou issues de l’immigration » du code de l’action sociale et des familles.
B - LA RÉNOVATION DE L'ACCUEIL
La Cour recommandait d’adapter le périmètre de l’accueil, d’assurer un suivi minutieux du respect des contrats et de donner un contenu substantiel à l’accueil des primo-arrivants.
1 - La généralisation du contrat d’accueil et d’intégration
Le dispositif du service public de l’accueil confié à l’OMI, devenu ANAEM, a été étendu en 2005 en vue de sa généralisation, mais la couverture du territoire n’est pas complète.
Seuls 61 départements étaient concernés (décembre 2005), alors que 75 plates-formes étaient à installer sur l’ensemble de l’année 2005 (11).
(11) 30 000 CAI ont été signés au premier semestre 2005, 46 000 pour les trois premiers trimestres 2005, pour un taux de signature de 92,3 % des primo-arrivants.
L’ANAEM souligne toutefois que le dispositif concerne déjà 85 % des flux d’immigrants et que le décalage par rapport au calendrier prévu est motivé dans la plupart des cas par la difficulté de trouver des locaux. Elle estime que la couverture du territoire était satisfaisante début 2006, hors Corse et DOM.
2 - Les autres réformes attendues L’ANAEM a donné une priorité absolue à la généralisation du CAI et, dans l’attente du décret précisant son contenu, a apparemment renoncé à d’autres réformes pourtant décisives, telles l’introduction du système des référents, l’évaluation des prestations ou l’élaboration de parcours d’intégration. De la même façon, la future éventuelle remise d’un diplôme aux signataires du CAI n’entre pas dans ses préoccupations. La validation prochaine par l’éducation nationale d’un diplôme comportant une épreuve de français écrit changerait en effet, selon l’agence, la nature du contrat.
Doivent être soulignés en revanche l’intérêt marqué par les préfets et les DAS (12) pour les plates-formes ainsi que l’effet favorable sur les délais de la remise des titres de séjour sur les plates-formes. D’ailleurs, l’accord-cadre DGEFP/ DPM/ ANPE/ FASILD (13), conclu en mars 2002 pour faciliter l’insertion professionnelle des demandeurs d’emploi immigrés ou issus de l’immigration et pour prévenir et combattre les discriminations raciales, est en cours de renouvellement afin de mieux définir le rôle des correspondants ANPE sur les plates-formes d’accueil et de recenser les bonnes pratiques en la matière. L’ANPE, qui a participé à la réalisation du module « Vivre en France » présenté lors de l’accueil, travaille actuellement à la mise au point d’un « atelier » d’aide à la recherche d’emploi pour les personnes qui ne maîtrisent pas le français écrit.
(12) Directions départementales des affaires sanitaires et sociales.
(13) Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle, Direction de la population et des migrations, Agence nationale pour l’emploi.
Le service des droits des femmes et de l’égalité (SDFE) s’efforce, quant à lui, de sensibiliser ses partenaires aux questions d’égalité entre les femmes et les hommes, particulièrement importantes dans le cadre du CAI et des entretiens individuels. Sur les plates-formes de l’ANAEM, aucune possibilité de garde d’enfants n’est toutefois proposée - ou même indiquée - aux parents primo-arrivants. Une des mesures prioritaires des plans départementaux d’accueil (PDA) consiste pourtant à recenser les besoins et les solutions apportées pour les modes de garde. Mais leur application se heurte à la multiplicité des partenaires et au fait que la formation linguistique, contrairement à la formation civique et à la journée « Vivre en France », n’a pas lieu immédiatement après la signature du CAI, mais ultérieurement.
3 - La récente relance de l’action pour le CAI
Le ministre de l’intérieur a, le 11 juillet 2005, proposé que « l’intégration des primo-immigrants fasse l’objet d’une nouvelle ambition républicaine » en retenant six orientations qu’il a demandé à la DPM et à l’ANAEM de « mettre en œuvre en 2006 sur l’ensemble du territoire national ».
Le comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI), réuni le 27 juillet, a repris ces propositions et décidé une « évolution du CAI » sous quatre rubriques : généralisation du contrat dont le respect doit être une des conditions de l’installation durable en France et pour lequel un objectif de 100 000 est fixé, enrichissement de son contenu en formation, accompagnement personnalisé du signataire dans la durée et parcours renforcé pour les femmes. Toutefois, la nature du dispositif et les moyens à mettre en œuvre n’ont pas encore été précisés et le nombre de contrats signés n’atteint pas encore l’objectif.
La ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité a souligné l’importance de l’entretien individuel préalable à la signature du CAI. Par ailleurs, elle a missionné un membre du HCI pour évaluer le CAI, les conclusions de la mission étant attendues au premier trimestre 2006.
C - LE PLAN D’ACTION CONTRE L'IMMIGRATION ET LE SÉJOUR IRRÉGULIERS
La Cour avait estimé que, par leur importance, ces deux phénomènes hypothéquaient la réussite d’une politique d’accueil et d’intégration.
1 - La lutte contre l’immigration clandestine
Le conseil des ministres du 12 mai 2005 a défini trois priorités qui rejoignent celles exprimées par la Cour :
1) Mieux contrôler l’entrée sur le territoire français : les décisions prises correspondent dans une large mesure aux recommandations de la Cour, qu’il s’agisse de mieux définir la politique de délivrance des visas de court séjour, de renforcer le contrôle des demandes de transcription d’actes de mariage célébrés à l’étranger, de mieux organiser l’hébergement des demandeurs d’asile en imposant d’accomplir les démarches administratives dans le département de résidence, enfin de rénover la politique d’aide au retour volontaire afin de l’appliquer en priorité aux demandeurs d’asile déboutés dont le nombre augmentera mécaniquement du fait de l’amélioration des délais de traitement des dossiers par l’OFPRA et la CRR.
Une liste de « pays d’origine sûrs » (14) a été adoptée, afin de traiter plus rapidement les demandes de leurs ressortissants : douze pays ont été retenus par le conseil d’administration de l’OFPRA le 30 juin 2005.
(14) Pays où aucune persécution n’est exercée. Les demandes d’asile en France de leurs ressortissants sont alors traitées selon une procédure prioritaire et ne donnent pas lieu à délivrance de titre de séjour.
Enfin, pour faciliter les reconduites àla frontière, il a décidé de s’attacher à améliorer le taux de délivrance des laissez-passer consulaires - qui était en 2004 de 35,16 % des demandes et qui est très faible avec certains pays - notamment par des contacts bilatéraux, et au besoin par des mesures restrictives en matière de délivrance de visas.
2) Renforcer la coordination des politiques relatives à l’immigration : au niveau national, celle-ci est désormais assurée par le comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI) créé par le décret du 26 mai 2005, qui fixe les orientations de la politique gouvernementale en matière de contrôle des flux migratoires.
Cette action exige un travail commun des responsables de la délivrance des visas dans les postes consulaires et des agents des préfectures chargés des titres de séjour. Le ministre de l’intérieur a souhaité en particulier que dix consulats expérimentent un système de guichet unique leur permettant de délivrer des documents valant à la fois visa de long séjour et carte de séjour en liaison avec les préfectures. Il a été en outre décidé d’organiser dans dix consulats sensibles une procédure de « déclaration de retour » pour les personnes ayant bénéficié d’un visa de court séjour.
L’introduction de la biométrie en matière de visas a été expérimentée dans cinq postes (Annaba, Bamako, Colombo, Minsk et San Francisco), et des lecteurs d’empreintes digitales ont été installés aux aéroports de Roissy et Orly ainsi qu’au port de Marseille, pour un coût total d’environ 1,5 M€. Le 27 juillet 2005, une liste d’une trentaine de consulats supplémentaires à équiper d’ici la fin de l’année 2006 a été arrêtée. L’objectif est la généralisation de la biométrie en 2008, et son coût est évalué par le ministère des Affaires étrangères à 145 M€ sur trois années. Ce dernier indique que la réaffectation de 50 % de la recette visa à son budget devrait permettre d’amortir le coût de ce projet.
Le coût des procédés techniques peut toutefois limiter le rythme de leur redéploiement : c’est le cas des bornes de lecture EURODAC (15).
Une plus grande rigueur dans la gestion des visas consulaires ainsi qu’une coordination renforcée entre les ministères de l’intérieur et des affaires étrangères peuvent donc être constatées. Si ces recommandations de la Cour ont été suivies d’effet, il n’en est pas de même, en revanche, pour la restructuration du réseau consulaire.
Une appréciation générale de l’efficacité de ces dispositifs serait prématurée, mais il convient de noter que se manifeste ainsi une volonté politique et que se mettent en place des éléments qui pourraient permettre, si le gouvernement le décidait, la réalisation d’un réseau unique de fonctionnaires de l’Etat chargés de l’immigration.
3) Mettre en place une véritable « police de l’immigration » qui couvre l’ensemble du territoire : la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) animera la lutte contre l’immigration irrégulière et le travail illégal et en informera le comité interministériel. Au sein de la direction sera créée une unité de coordination opérationnelle pilotée par le directeur central, réunissant régulièrement les représentants de la PAF, de la direction centrale de la sécurité publique, de la direction générale de la gendarmerie nationale, de la préfecture de police et de la direction des
(15) Système européen de comparaison d’empreintes digitales des demandeurs d’asile et des personnes ayant franchi irrégulièrement une frontière.
Les missions de cette police sont de protéger les frontières extérieures aux points d’entrée et aux axes de transit des immigrants irréguliers et de surveiller les frontières intérieures, de lutter contre les réseaux et filières d’immigration clandestine en lien avec les autres organismes compétents, et de poursuivre l’éloignement des étrangers en situation irrégulière. L’objectif sur le dernier point a été porté à 23 000 reconduites à la frontière, soit une augmentation de plus de 50 % par rapport à 2004 ; 12 849 reconduites avaient été menées à bien à la fin mai, soit 56 % de l’objectif. La DCPAF fait à ce titre l’objet d’une modernisation à un rythme soutenu.
Le nombre de places dans les centres de rétention administrative (CRA) devait doubler en deux ans ; parallèlement, un plan triennal organise la fermeture des centres les plus vétustes. L’objectif de 1 800 places pour juin 2006 vient d’être annoncé. Pour répondre à des critiques sur la qualité de l’accueil, le ministre a annoncé la mise en place de la « commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente », commission consultative chargée de veiller au respect des droits des étrangers maintenus en ces lieux instituée par la loi du 26 novembre 2003 (16)
Il reste que les éloignements continuent à se faire au cas par cas, sans que soient pour l’instant dégagées des priorités dans les catégories de personnes en situation irrégulière à éloigner. Il conviendrait d’examiner le rôle des pôles d’éloignement auprès des préfets en la matière.
En outre, deux séries de blocages continueront à se manifester. Il existe en premier lieu des personnes « ni régularisables ni expulsables », notamment celles dont les autorités administratives ou judiciaires ont décidé le départ du territoire mais dont la reconduite est extrêmement difficile, voire impossible en pratique. En second lieu, les quotas et les règles des compagnies aériennes limitent les capacités de transport, ce qui conduit les autorités responsables à envisager un recours plus fréquent à des vols spécialement affrétés ou à des opérations conjointes permettant à plusieurs pays européens d’exécuter les éloignements.
(16) Décret du 30 mai 2005 pris en application de l’article 35nonies de l’ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée (ordonnance désormais intégrée au code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile annexé à l’ordonnance du 24 novembre 2004).
Une mention particulière doit être faite de la situation outre-mer où le nombre de clandestins est considérable, notamment en Guyane, à la Guadeloupe, à la Réunion et surtout à Mayotte. Le CICI, dans sa deuxième réunion, le 27 juillet, a retenu le principe d’une adaptation du droit et des moyens opérationnels à cette situation spécifique.
Une autre forme d’immigration irrégulière se constitue également dès lors que les étudiants étrangers cherchent, sous couvert de leurs études, à bénéficier d’une immigration économique et à se maintenir sur le territoire. La Cour avait cité une expérience innovante, celle du Centre d’évaluation linguistique et académique ou CELA, engagée par l’ambassade de France en Chine. Sous l’égide du ministère des affaires étrangères, une expérience analogue de centres pour les études en France (CEF), qui doivent évaluer le sérieux du projet et la bonne orientation de l’étudiant, est en cours depuis janvier 2005 dans six pays. Toutefois, ces centres fonctionnent pour l’instant essentiellement avec les services d’une société privée choisie sans appel d’offres. Le système actuel impose aux candidats des frais de dossiers sans qu’un bilan de l’amélioration du niveau des étudiants ait encore pu être établi.
2 - Le dispositif parallèle de lutte contre le travail illégal
La Cour avait considéré que les initiatives prises ne suffisaient pas et que les efforts devaient être plus ambitieux. Moins d’un an après le plan de relance de la lutte contre le travail illégal, le 18 juin 2004, la commission interministérielle s’est à nouveau réunie le 8 mars 2005, ce qui marque une rupture avec la situation antérieure. Le 5 août, une conférence de presse du ministre délégué au travail, à l’emploi et à l’insertion professionnelle des jeunes a confirmé cette relance.
Le décret du 12 mai 2005 a créé un office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI), office de police judiciaire spécialisé à vocation interministérielle, rattaché à la sous-direction de la police judiciaire de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN). Il doit lutter contre les infractions relatives au travail illégal sous toutes ses formes, en coopération avec l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST) et les groupes d’intervention régionaux (GIR), en concertation avec la délégation interministérielle à la lutte contre le travail illégal (DILTI).
Celle-ci paraît d’ailleurs avoir repris une activité soutenue. Elle a publié en décembre 2004 un rapport d’enquête sur l’intervention en France des entreprises étrangères prestataires de services. Il en ressort que l’emploi détaché, qui prend de plus en plus la forme d’un emploi ouvrier intérimaire, reste selon ses termes un « nid à fraudes ». Afin d’enrayer cette évolution préoccupante, la délégation préconise la transposition complète de la directive européenne du 16 décembre 1996 sur le détachement des salariés et un renforcement de la coopération administrative avec les services de contrôle des autres Etats membres, notamment ceux qui ont rejoint l’Union européenne récemment.
Le premier bilan du plan de lutte contre le travail illégal dressé en mars 2005 traduit un niveau élevé de mobilisation, mais pour des résultats encore limités. Avec la police aux frontières, dont l’action est désormais orientée vers les personnes en situation irrégulière, la DILTI va pouvoir s’appuyer sur un service de contrôle encore plus présent qu’auparavant.
Dans les quatre secteurs qui embauchent prioritairement les étrangers en situation irrégulière (spectacle vivant et enregistré, agriculture, hôtelscafés- restaurants et bâtiment et travaux publics), près de 72 000 contrôles ont été effectués : ils ont donné lieu pour 40 % d’entre eux à la constatation d’infractions et ont permis le recouvrement de 15 M€ de cotisations sociales éludées. L’ACOSS évalue la sous-déclaration de cotisations, du fait du travail illégal, au minimum à 4 milliards d’euros.
Si la proportion de fraudes impliquant des étrangers est notable, il n’existe pas d’actions spécifiques à leur égard. Des opérations concertées de contrôle de l’emploi illégal de travailleurs étrangers ont cependant été organisées durant le deuxième semestre 2005 ; elles doivent faire l’objet d’un bilan par le CICI. Par ailleurs, si les structures répressives sont plus nombreuses, il reste à assurer leur articulation effective, notamment entre l’OCLTI et l’OCRIEST, ce dernier devant surtout se préoccuper des filières organisées.
II .– L'INTÉGRATION DANS LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE DES IMMIGRANTS ET DES POPULATIONS ISSUES DE L'IMMIGRATION
La Cour avait examin éles facteurs essentiels de l’intégration et recommandé que l’application du droit commun ne fût pas exclusive de mesures spécifiques, au moins pour certaines des populations concernées.
La présente évaluation ne peut certes révéler des changements de grande ampleur sur une seule année, mais il faut bien constater qu’aucune avancée significative n’a encore eu lieu dans les trois principaux domaines que sont l’emploi, le logement et l’école.
A - L'EMPLOI
La Cour formulait différentes recommandations afin de mettre fin à l’isolement du service de la main-d’œuvre étrangère par rapport aux autres activités du service public de l’emploi. Elle soulignait que l’idée d’une extension du régime des quotas pour certaines professions déficitaires pourrait être opportunément explorée.
La délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) souligne que tant qu’un système d’identification des salariés ou des jeunes issus de l’immigration ne sera pas mis en place, il sera extrêmement difficile de savoir si les mesures prévues atteignent leur objectif et d’évaluer l’importance des problèmes soulevés. La direction de la population et des migrations (DPM) fait valoir que les éventuels éléments de repérage ne permettraient qu’un constat de la situation ex post.
1 - Le cadre juridique
Depuis la réunion de juin 2004 sur la mise en application du programme du comité interministériel pour l’intégration (CII), la collaboration entre le DGEFP et la DPM s’est distendue ; or la DGEFP estime nécessaire de poursuivre l’effort en matière d’emploi des jeunes immigrants ou issus de l’immigration par le parrainage vers l’emploi et surtout l’apprentissage. Elle a rappelé ces priorités au service public de l’emploi par une circulaire du 4 mai 2005. De plus, dans le plan de cohésion sociale, les programmes n° 2 « accompagner 800 000 jeunes en difficulté vers l’emploi durable » et n° 4 « favoriser la mixité sociale dans la fonction publique par le développement de l’alternance » profiteront notamment aux jeunes issus des quartiers sensibles.
La DGEFP indique également que la mise en place au sein des institutions de défense d’un dispositif d’accompagnement de l’insertion professionnelle des jeunes en difficulté, transposant le système du service militaire adapté (SMA), intéressera les publics concernés (17).
Il est à noter en revanche que la DGEFP, comme la DILTI, n’est pas membre du comité des directeurs du CICI. Pourtant, dans les travaux programmés le 10 juin 2005, deux sujets la concernent, qui auraient d’ailleurs pu être traités aussi dans le cadre du CII : l’adaptation de la politique d’immigration aux besoins de l’économie française et la mobilisation des services publics pour lutter contre le travail illégal.
(17) Ordonnance du 2 août 2005.
2 - L’emploi des immigrants
L’immigration de travail régulière représente actuellement de l’ordre de 5 % de l’ensemble de l’immigration légale en France.
Le groupe de projet réuni sous l’égide du Commissariat général du plan sur la prospective de la population active, des besoins de maind’œuvre et des migrations, dit « groupe Kazan », n’a pas encore publié ses conclusions, attendues initialement pour juin 2005.
Dans l’immédiat, la DGEFP et la DPM disposent seulement des résultats de quelques études, dont celle sur les conditions d’emploi dans quelques départements des salariés ressortissants de pays tiers qui travaillent en France dans le cadre d’une prestation de service internationale. Il s’agit pour la plupart d’entreprises sous-traitantes des pays d’Europe de l’Est : l’immigration de travail en France pourrait, pendant le temps du développement économique de ces pays, être essentiellement européenne et répondre à certains besoins de l’économie française. Par ailleurs, l’importance de l’immigration de travail irrégulière exige une coopération européenne renforcée.
Au plan national, le projet d’informatisation des services de maind’œuvre étrangère (MOE) des DDTEFP devrait être opérationnel début 2007, ce qui permettrait la gestion et le traitement des demandes d’autorisation de travail, la production de statistiques sur les flux migratoires de travail et la dématérialisation des déclarations d’intervention des entreprises étrangères sur le territoire français.
Les campagnes pour la promotion de l’égalité des chances et les premières réflexions engagées sur une sélection des candidats à l’immigration font apparaître une forte convergence vers la lutte contre l’immigration irrégulière et la limitation des détournements de la loi et des procédures. La prédominance massive de l’immigration admise pour motifs familiaux sur l’immigration de travail (7 200 autorisations de travail en 2004, hors saisonniers) souligne la faible place occupée actuellement par « l’immigration choisie », l’accès au marché du travail étant principalement indirect.
Le ministre de l’intérieur a annoncé, le 11 juillet, « la création d’une mission interministérielle chargée d’évaluer les capacités d’accueil de la France et de ses besoins », qui rendrait « ses conclusions opérationnelles en mars 2006 », et souhaité « une vraie réflexion qualitative et quantitative sur les profils des personnes à qui nous souhaitons délivrer des visas », notamment sur le visa à « points ».
B - LE LOGEMENT ET L'HABITAT
La concentration de l’habitat, très forte pour certaines des populations concernées, constituait selon la Cour une autre hypothèque qui enrayait le processus d’intégration et devait donc recevoir un traitement adapté. De plus, les besoins en logement de l’immigration familiale, à laquelle l’immigration de travail a progressivement cédé la place, ont été manifestement sous-estimés.
1 - L’offre globale de logement
La Cour avait souligné que le redressement de l’offre globale de logement social était un préalable à l’amélioration des conditions de logement des personnes issues de l’immigration.
La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a fixé, pour la période 2005 à 2009, les objectifs de construction à 500 000 logements locatifs sociaux, de réhabilitation à 200 000 logements locatifs privés à loyer maîtrisé, ainsi que de remise sur le marché à 100 000 logements privés vacants.
Cependant, le système, morcelé entre des intervenants de plus en plus nombreux du fait de la récente décentralisation de la politique du logement (18), ne répond ni aux problèmes spécifiques d’accès au logement des populations immigrées ni au phénomène de la concentration.
18) Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGHUC), commission interministérielle pour le logement des personnes immigrées (CILPI), délégation interministérielle à la ville (DIV), agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), société nationale de construction de logements pour les travailleurs (SONACOTRA), organismes HLM, collectivités territoriales, associations.
2 - Les foyers de travailleurs migrants (FTM) Certains foyers de travailleurs migrants font l’objet d’un contrat d’objectifs révisé pour la période 2005-2010 entre l’Etat et la SONACOTRA, qui fixe la programmation et les actions en matière de lutte contre la suroccupation et d’accompagnement du vieillissement de ses résidents. L’articulation, sur un même site, entre une résidence sociale et un établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes (EPHAD) fait l’objet de programmes expérimentaux ou de projets en discussion, à Bobigny, Colombes et Marseille.
La CILPI indique plus généralement qu’elle a engagé des travaux dans trois domaines : la programmation des travaux de réhabilitation des foyers de travailleurs migrants, la sécurisation des bâtiments, le traitement de la suroccupation (difficultés des contrôles, sous-locations, utilisation des parties communes, expulsions). La mise en place d’un observatoire francilien de l’occupation est prévue en 2006.
Selon la DGUHC, le financement de ces travaux dans le cadre du plan de traitement des foyers, prorog éjusqu’en 2006 mais réalisé à hauteur de 50 % seulement, n’est pas toujours le principal obstacle à la réalisation des projets, subordonnée à leur acceptation par les collectivités territoriales concernées et entravée par la complexité de la démarche à mettre en œuvre. Depuis l’intervention de la loi de décentralisation du 13 août 2004, l’adaptation de l’offre de logements aux besoins locaux nécessite des délégations de compétence en matière d’aides à la pierre aux collectivités demanderesses pour la période comprise entre 2006 et 2011. Aussi le plan de traitement des foyers devra-t-il être prolongé audelà de 2006. A la mi-août 2005, seize conventions avaient été signées ; 70 étaient attendues pour la fin de l’année.
3 - L’hébergement des demandeurs d’asile
L’hébergement temporaire en centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) de ceux qui ne disposent pas des ressources suffisantes pour se loger a connu une évolution rapide.
La capacit édes CADA a été portée à 17 470 places au 1er décembre 2005, à la suite de l’ouverture de 2000 nouvelles places par créations et transformations de places d’urgence ; la réduction de la durée d’instruction des demandes d’asile devait de surcroît accentuer la rotation des personnes. Les décisions en matière d’asile prises par le CICI dans sa réunion du 27 juillet concernaient notamment le pilotage du dispositif par les préfets de région. Des CADA ont été ouverts dans tous les départements (sauf en Corse) pour tenir compte de la pratique récente de dispersion des demandeurs sur le territoire et de la nécessité de soulager la région parisienne qui accueille environ 40 % des demandeurs ; alors qu’en 2001 les deux tiers des centres se situaient en Ile-de-France, près de la moitié sont désormais installés ailleurs.
Malgr éun effort budgétaire appréciable (240 M€ en charge annuelle), le nombre de places reste insuffisant, notamment à Paris.
4 - Le logement des immigrants en situation d’instabilité et de précarité Les difficultés les plus apparentes touchant l’hébergement des immigrants concernent ceux entrés sur le territoire, régulièrement ou irrégulièrement, que leur situation empêche d’accéder à un logement. Il s’agit principalement des sans-papiers, notamment des demandeurs d’asile déboutés, ou de personnes menacées d’exclusion sociale.
Obtenir le départ de certains étrangers en situation irrégulière reste parfois délicat et peut se traduire par leur entrée dans les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), gérés par la direction générale de l’action sociale (DGAS) et non par la DPM, qui sont euxmêmes déjà engorgés du fait du développement de l’exclusion ; ce mélange des publics entraîne de surcroît une certaine confusion dans les financements.
Le logement des immigrants en difficult énotamment à Paris et en région Ile-de-France, pose des problèmes particulièrement aigus qui n’ont été traités jusqu’à présent qu’au cas par cas et dans l’urgence.
C - L’ÉCOLE ET L'APPRENTISSAGE DU FRANÇAIS
1 - L’école
La Cour avait émis de nombreuses recommandations pour une plus grande implication du ministère de l’éducation nationale dans les actions conduites pour l’accueil des élèves nouvellement arrivés en France (ENAF), le suivi des cursus et l’implantation des actions éducatives sur le territoire.
La réussite de tous les élèves est l’objectif central de la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école du 23 avril 2005.
Ce n’est cependant que progressivement que des dispositions spécifiques à certaines populations pourront être mises en place dans le cadre instauré par la nouvelle loi. Celle-ci comporte néanmoins des dispositions en faveur des élèves non francophones nouvellement arrivés en France (actions particulières pour l’accueil et la scolarisation, adaptation des structures d’accueil par regroupement d’établissements).
Les élèves n’ont normalement le « statut » particulier d’ENAF que pendant l’année scolaire de leur arrivée, au plus pendant deux ans, car l’objectif est de les intégrer le plus rapidement possible dans un cursus scolaire normal. Ils pourront ensuite, comme d’autres publics, bénéficier de mesures telles que le parrainage par le milieu professionnel, l’alternance collège et entreprise, la diversification horaire de la classe de 3ème, le projet pluridisciplinaire à caractère professionnel lors de la préparation du BEP, les sections expérimentales préparant au baccalauréat professionnel en trois ans, ou le bilan personnalisé établi en fin de scolarité obligatoire.
Une convention-cadre a été signée le 13 juillet 2004 par le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, le ministère de l’emploi, du travail et de la cohésion sociale, le FASILD et l’ONISEP. Le deuxième comité de suivi, qui aurait dû se réunir en mars 2005, a été reporté au 18 octobre 2005.
Cette convention, qui vise àaméliorer la scolarisation des élèves primo-arrivants, intègre les mesures relatives à l’éducation décidées par le comité interministériel à l’intégration du 10 avril 2003. Elle cherche tout particulièrement à proposer un appui approprié aux jeunes filles et aux familles, pour éclairer et accompagner leur choix d’orientation et à sensibiliser les acteurs de l’éducation, notamment dans le cadre de leur formation initiale ou continue.
Il est ànoter qu’une étude d’avril 2005 du Centre d’études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) sur l’insertion et l’orientation professionnelle des jeunes gens issus de l’immigration, souligne que ceux-ci ne forment pas un ensemble homogène, les jeunes d’origine maghrébine ayant en moyenne les parcours d’insertion les plus difficiles.
La question de l’intérêt de mesures spécifiques n’est donc que partiellement tranchée, sauf à considérer qu’elles n’interviennent qu’en tout début de cursus scolaire.
2 - L’apprentissage du français
La ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité a indiqué le 21 juillet 2005 que l’octroi d’un titre de long séjour en France pourrait être lié à la capacité à apprendre la langue française. En tout état de cause, la Cour l’avait souligné, sa maîtrise est un facteur majeur d’intégration et d’autonomie.
A la demande de la DPM, un groupe d’experts piloté par la délégation générale à la langue française et aux langues de France a élaboré un Référentiel pour les premiers acquis en français et la certification nationale associée, le diplôme initial de langue française (DILF). Ces outils seront prêts pour la généralisation du CAI, le diplôme devant bientôt être officialisé par un arrêté du ministère de l’éducation nationale. Seule sa partie orale serait exigée dans un premier temps.
Toutes les questions relatives àla conception du nouveau diplôme, puis à sa gestion administrative et pédagogique, ont été confiées au Centre international d’études pédagogiques de Sèvres (CIEP). Toutefois, aucune décision n’est encore prise sur la manière dont les formations devront être assurées, sur le type de validation à privilégier, ni sur le financement de l’ensemble.
D - L'OUVERTURE ET L'EXERCICE DES DROITS SOCIAUX
1 - L’aide médicale d’Etat (AME)
Les dépenses de l’AME concernent essentiellement les personnes en situation irrégulière qui ne sont pas prises en charge par la couverture maladie universelle (CMU). Ces dépenses ne peuvent toujours pas être considérées comme maîtrisées. Deux éléments, qu’il y aura lieu d’évaluer sur une plus longue période, sont toutefois à relever.
D’une part, on peut noter un infléchissement du nombre de bénéficiaires (146 000 environ au 4ème trimestre 2004 contre 170 316 à la fin du 4ème trimestre 2003) et une stabilisation voire une diminution des dépenses de l’AME (383 M€ au 4ème trimestre 2004 contre 515 M€ au 1er trimestre 2004). D’autre part, les récents décrets du 28 juillet 2005 relatifs aux conditions d’accès à l’AME prévus par les lois de finances pour 2002 et 2003 vont entrer en application.
2 - L’allocation d’insertion (AI)
L’allocation d’attente attribuée par l’Etat a été supprimée en 2004, son rôle étant désormais rempli par l’allocation d’insertion versée pendant une durée maximale de douze mois et dont le coût annuel est de 152 M€.
La dénomination de cette allocation financière qui ne prépare à aucune insertion, dont 80 % des bénéficiaires sont des demandeurs d’asile, les autres étant principalement des sortants de prison, doit être revue.
Pour se conformer àune directive européenne, il convient désormais de la verser « pendant toute la durée de la procédure » : les pouvoirs publics comptent donc sur la réduction à environ sept mois des délais de procédure pour limiter le coût de cette mesure. Par ailleurs, le CICI a décidé lors de sa réunion du 27 juillet que le versement de l’allocation pourrait être suspendu en cas de refus d’une offre d’hébergement.