Cristina Narbona
La reforma de la Ley de Costas. Un nuevo recorte
de los derechos de los ciudadanos
(Página Abierta, 225, marzo-abril de 2013).

Desde el inicio de esta legislatura, el Gobierno ha puesto de manifiesto su voluntad inequívoca de hacer prevalecer determinados intereses particulares sobre el interés general.

Ha sido así en lo relativo a la sanidad y a la educación públicas, a la atención a los dependientes, a los derechos laborales, a la administración  de la justicia... Todos ellos constituyen pilares fundamentales para garantizar una vida digna a todos los ciudadanos. Y el Gobierno justifica su demolición como algo imprescindible para reducir el déficit de las cuentas públicas y la competitividad de nuestra economía.

Ante estas decisiones, la ciudadanía  se moviliza indignada, consciente de los graves efectos sobre su vida cotidiana.

Pero el Gobierno practica también otros “recortes”, menos evidentes para la mayoría de la gente, a pesar de sus nefastas consecuencias –algunas incluso irreversibles– sobre el denominado interés general.

Todo indica que el Gobierno sigue apostando por un modelo productivo insostenible, y no solo en términos sociales; de hecho, confía la recuperación económica a esas recetas mal llamadas de “austeridad” –que comienzan a ser cuestionadas  hasta por el propio Fondo Monetario Internacional–, entre las que destacan la reducción de los salarios y, en general, las menores exigencias de control público sobre la actividad privada, en concreto en materia ambiental.       

Nada extraño: el objetivo principal de la política económica sigue siendo el incremento del PIB, sin la menor preocupación sobre los procesos de creciente desigualdad y de deterioro ecológico; es más, el ministro Cañete ha manifestado en numerosas ocasiones que cualquier criterio de sostenibilidad ambiental debe supeditarse a su viabilidad económica. Como si fuera posible plantear cualquier actividad económica al margen de los condicionantes ambientales que inciden sobre ella.

Es más, dentro de la febril actividad legislativa del actual Gobierno, se van acumulando “reformas” que comportan graves retrocesos en nuestro acervo jurídico-ambiental, construido a lo largo de varias legislaturas, en coherencia con las directivas europeas. Hasta ahora, se ha modificado la ley de aguas, la ley de residuos... Y ya hay borradores que afectaran a la  ley de montes, a la de parques nacionales, a la de evaluación de impacto ambiental...

La justificación del Gobierno es que las citadas “reformas” contribuyen, en primer lugar, a estimular la actividad económica y la creación de empleo. Todo lo contrario: basta comprobar los  efectos devastadores de los sucesivos cambios normativos en el sector de las energías renovables, con la consiguiente destrucción de miles de puestos de trabajo y la retirada de los inversores, nacionales e internacionales.

La segunda gran justificación es la de mejorar la seguridad jurídica de los agentes privados. Algo todavía más sorprendente, en el caso de las energías renovables, donde se ha modificado drásticamente el marco existente en el momento en el que se llevaron a cabo las correspondientes inversiones, con efectos retroactivos, por los que el Gobierno de España está siendo demandado en diferentes tribunales.

En el caso de la reforma de la Ley de Costas, el Gobierno ha pretendido trasladar a la opinión publica una situación de masiva inseguridad jurídica que afectaba a miles de personas, utilizando para ello de forma torticera el denominado Informe Auken del Parlamento Europeo. La propia europarlamentaria que dio nombre a dicho informe ha acusado al Gobierno de hacer un uso inaceptable de él.

Si el Gobierno quisiera, en serio, aumentar la seguridad jurídica en la aplicación de la Ley de Costas, debería atenerse a la realidad: el deslinde de nuestro litoral está ya culminado en mas de un 90%, y el cambio de la norma introducirá nuevos conflictos en torno a la delimitación actualmente existente del dominio público marítimo-terrestre, así como de las zonas de protección y de servidumbre.

La reforma es fruto de esa visión miope de la necesidad de limitar las exigencias ambientales para contribuir a la salida de la crisis. Así lo han entendido perfectamente en el Colegio de Arquitectos Técnicos de Sevilla, que dedicaron una jornada de debate el pasado 14 de febrero a explicar “La reforma de la Ley de Costas: nuevas oportunidades de negocio” (sic). El contenido de las ponencias no dejaba lugar a dudas sobre lo que profesionales y empresarios opinan de este nuevo dislate jurídico. 

Quisiera enfatizar lo que todo ello supone en términos de derechos de los ciudadanos. La Constitución define, con bastante precisión, el dominio público marítimo-terrestre; y toda norma que propicie la reducción o ulterior degradación de ese espacio, que debe ser de todos, comporta un grave incumplimiento de la Constitución, lo que, a mi juicio, justifica un recurso al Alto Tribunal, una vez que el texto legislativo quede definitivamente aprobado en las dos Cámaras. 

Es evidente que al cabo de 25 años de su entrada en vigor, la experiencia acumulada en la aplicación de la Ley de Costas –y los nuevos desafíos, en particular el cambio climático– debería ser evaluada para proponer una revisión consistente de la norma. Ello permitiría, además, conocer con detalle dónde se han producido los fallos: básicamente en la actuación de la Administración local y autonómica, que, en el uso de sus competencias, han permitido diferentes situaciones  de ocupación “legal” en la costa. El hotel Algarrobico es el ejemplo más visible de un incumplimiento evidente de la Ley de Costas, a causa de decisiones del Ayuntamiento y la comunidad autónoma que no deberían haberse producido, según las numerosas sentencias que ya se han dictado al respecto.

Lo anterior no pretende eludir ninguna responsabilidad de la Administración central, que, lamentablemente, ha venido asignado muchos más recursos, humanos y económicos, a la construcción de paseos marítimos y a la “recuperación” artificial de las playas que a delimitar el dominio publico: en 2004, dieciséis años después de la entrada en vigor de la ley, solo estaba deslindado el 60% del litoral, y en algunas provincias con fuerte presión urbanística ese porcentaje no llegaba al 40%. Y, por supuesto, hubiera sido necesario el establecimiento generalizado de mecanismos de coordinación entre las tres Administraciones para articular adecuadamente el ejercicio de sus competencias. Lo cierto es que muchas comunidades autónomas no ejercieron su competencia en ordenación del territorio hasta fechas muy tardías, cuando ya era difícil evitar una ocupación excesiva de la costa, consistente con las determinaciones de la Ley de Costas.

Confío en que, a pesar de la mayoría absoluta que permite aprobar normas como esta –y muchas otras–, la ciudadanía sea consciente de que también se le está recortando el derecho al disfrute de un patrimonio común, bajo el señuelo de una recuperación económica que en ningún caso llegará reinstaurando el monocultivo del ladrillo  –con centenares de miles de viviendas sin vender y a medio construir en la costa–, para lo que resulta imprescindible la labor pedagógica de las organizaciones ecologistas así como la de los medios de comunicación y de cualquier persona que pueda contribuir a una correcta explicación.

Y confío también en las instancias europeas, en la medida en que existen estrategias y directivas a tener en cuenta; muy en particular en relación con los efectos del cambio climático, que el Gobierno reconoció no haber integrado en su decisión de otorgar 75 años a concesiones en primera línea de mar.

Cristina Narbona fue ministra de Medio Ambiente entre 2004 y 2008 y actualmente es consejera del CSN (Consejo de Seguridad Nuclear).

El pasado 19 de febrero, la Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente del Congreso aprobó la reforma presentada por el Gobierno a la Ley de Costas de 1988, con el apoyo  del PP, la abstención de CiU y el voto en contra de PSOE, IU-ICV-CHA, UPyD, PNV, BNG y Compromís-Equo. El texto aprobado será, posteriormente, enviado al Senado, con el fin de continuar con la segunda fase de su trámite parlamentario. De las 145 enmiendas parciales presentadas por los grupos parlamentarios al texto del Gobierno, el PP solo aceptó dos de CiU, así como otras seis pactadas con los grupos parlamentarios, todas ellas de carácter técnico.

La reforma de la Ley de Costas de 1988 introduce importantes novedades:

· La reforma excluye 10 núcleos de viviendas que dejarán de ser dominio público marítimo-terrestre. Lo hace sin un informe técnico ni una explicación amplia de por qué se han elegido. Se trata de casos muy conflictivos, como los de El Palo y Pedregalejo (Málaga) y la Marina de Empuriabrava (Girona). Solo en estas zonas hay unas 10.000 viviendas que se salvan de la piqueta.

· Formentera tendrá un deslinde distinto por su “especial configuración geológica”. Se trata de una de las zonas de Baleares menos urbanizadas y más protegidas.

· Las decenas de miles de casas construidas legalmente sobre el dominio público marítimo-terrestre (la playa) antes de la Ley de Costas recibieron concesiones de 30 años o de 60 años por la antigua ley. Como empiezan a caducar en 2018, Medio Ambiente les dará otros 75 años a cambio de un pequeño canon que está aún por definir.

· Los concesionarios de las casas podrán venderlas (hasta ahora estaba prohibido) y hacer reformas, si no aumentan su volumen ni altura.

· Medio Ambiente autoriza a reducir en las rías la servidumbre de protección de 100 a 20 metros. Esgrime para ello que esa es la distancia de servidumbre en los ríos. Así excluye de la zona de protección a muchos núcleos rurales de Galicia que estaban afectados por la Ley de Costas y que ahora se librarán.

· Las industrias (extractiva, energética, química, petroquímica, textil y papelera) situadas en dominio público deberán superar un informe ambiental para prorrogar la concesión. Este trámite deja, por ejemplo,  en manos de la comunidad autónoma la continuidad de la polémica papelera de Ence en Pontevedra, con concesión hasta 2018. Si la Xunta de Galicia da el visto bueno, la prórroga de la autorización durante otros 75 años será automática.

· La reforma permite al delegado del Gobierno suspender los planes municipales que invadan el dominio público. El Gobierno se refiere a este punto como “cláusula anti-Algarrobicos”.

· La ley excluye del dominio público las “dunas artificiales y las dunas muertas”, lo que reducirá la zona pública en lugares como Doñana. Además, limita la definición del alcance de los mayores temporales conocidos para establecer el dominio público. Hasta ahora, Costas recurría a veces a vestigios fósiles para demostrar que hasta allí llegaba el mar y, por tanto, debía ser dominio público. Ahora solo lo serán si hay “referencias comprobadas” de que allí llegaba el mar.

· La ley exime a las salinas e instalaciones de acuicultura de formar parte del dominio público marítimo-terrestre.

· La ley obliga a la Administración a incorporar en el Registro de la Propiedad todos los deslindes. La falta de ese trámite había generado muchos problemas a los compradores que denunciaban que no habían sido informados.

· Los chiringuitos y demás instalaciones desmontables de la playa recibirán un permiso cada cuatro años en vez de anualmente, como hasta ahora.

· El Ministerio de Medio Ambiente distinguirá entre dos tipos de playas en un reglamento posterior: las playas urbanas y las que están rodeadas de espacios protegidos. En estas últimas la regulación será más estricta.