El proceso independentista catalán: ¿cómo hemos llegado hasta aquí?, ¿cuál es su dimensión europea? ¿y qué puede ocurrir?

Real Instituto ElCano

23 octubre 2017

Esquema

(1) Información de contexto: la autonomía de Cataluña
(2) Factores que explican la apuesta por la independencia
(3) Secesión y pertenencia a la UE
(4) ¿Por qué Cataluña y Escocia son diferentes?
(5) Los intentos de “internacionalizar el conflicto” para forzar un referéndum
(6) ¿Qué puede ocurrir ahora?

(1) Información de contexto: la autonomía de Cataluña

• Como ocurre en Canadá y Bélgica (y, hasta cierto punto, en el Reino Unido), las tensiones centro-periferia constituyen un rasgo permanente del panorama político español.
• España experimentó un proceso muy temprano y efectivo de construcción del Estado en los siglos XV-XVIII pero también un proceso tardío y turbulento de construcción nacional en los siglos XIX-XX, con la aparición de fuertes identidades alternativas en competición, sobre todo en Cataluña y el País Vasco. Nunca fueron “independientes” en el sentido moderno, sino partes integrantes de monarquías compuestas. No obstante, sí poseen rasgos históricamente distintivos.
• En cualquier caso, España es uno de los muy pocos casos en Europa donde se ha preservado exitosamente la integridad nacional: ni un solo cambio territorial en los últimos dos siglos (al margen de las posesiones coloniales, que por otra parte no formaban parte integral de España).
• Pese a su inicial sesgo conservador, el nacionalismo periférico se fue asociando en parte con la libertad y la lucha frente al centro autoritario. El autogobierno regional se vinculó a la democracia: con autonomía para Cataluña en los períodos democráticos (1914-1923 y 1931-1939) y su supresión por las dictaduras de Primo de Rivera (1923-1930) y Franco (1939-1975).
• El nacionalismo en Cataluña se asoció tanto a la población rural como a una burguesía modernizadora. La región vivió de forma simultánea dos procesos: industrialización (marcada por su posición geográfica junto a Francia, en un marco español de Estado débil pero mercado interno extenso) y renaixença cultural.
• Después de la transición a la democracia a finales de los 70, España puede prácticamente considerarse un sistema federal, con 17 comunidades autónomas que disfrutan de amplios poderes, garantizados por el Tribunal Constitucional.
• Aunque la Constitución de 1978 establece que la soberanía reside en el conjunto del pueblo español, también añade que las regiones y las “nacionalidades” tienen derecho a la autonomía política.
• A principios del siglo XX Cataluña sólo representaba el 10,5% de la población española. No obstante, el crecimiento económico catalán atrajo inmigración a gran escala de toda España, sobre todo a partir de los años 50. En 1981 Cataluña representaba el 15,8% del total de España y hoy es el 16,1%.
• Su prosperidad relativa hace que el PIB regional represente el 19% de la riqueza española.

• Cataluña es hoy más próspera que el conjunto de España (alrededor de un 20% por encima de la media nacional) y está también por encima de la media europea y por delante de las regiones francesas limítrofes. En 2016 Cataluña fue el origen del 25,6% del total de exportaciones españolas y el destino del 20,7% del total de la inversión extranjera bruta.

• En contra de una percepción extendida, el castellano se usa más que el catalán como lengua habitual. En Barcelona y otras áreas grandes urbanas casi el 75% de la población tiene como primera lengua el castellano, mientras que el catalán se usa mucho más en el interior. El 99% de los catalanes pueden entender el castellano y el 95% el catalán.

• Cataluña disfruta de un elevado nivel de autogobierno contenido en el Estatuto de Autonomía de 2006. A pesar de que una sentencia del Tribunal Constitucional declaró en 2010 que algunos artículos eran inconstitucionales (los relativos a la organización de un poder judicial autónomo y a una interpretación política del reconocimiento como “nación”), la comunidad autónoma tiene más competencias que casi ninguna otra región en la UE, incluyendo ámbitos como:
  • Protección de la lengua y cultura catalanas, derecho civil, policía, educación, asistencia sanitaria, agricultura, pesca, agua, industria, comercio interior, protección de consumidores, deporte, patrimonio histórico, medioambiente, ciencia, gobierno local, turismo, transporte, medios de comunicación y un amplio catálogo de otros poderes.

  Cataluña tiene también su propia Hacienda, aunque la mayor parte de los ingresos tributarios –y las pensiones de la seguridad social– están controlados por el Gobierno del Estado. Aunque la política exterior es una competencia exclusiva del nivel central, el Gobierno autónomo catalán tiene su propia acción internacional y una red de delegaciones exteriores.

• El porcentaje de apoyo electoral a los partidos nacionalistas catalanes ha permanecido muy estable:

(2) Factores que explican la apuesta por la independencia

• Hasta hace aproximadamente 10 años la sociedad catalana estaba más o menos dividida en tres tercios:
  • Un primer segmento que incluye a la población en el medio rural y a clases medias y altas en espacios urbanos, cuya única o principal identidad nacional es la catalana, sobre la base de su hecho diferencial lingüístico-cultural y de su relativa mayor prosperidad dentro de España.
  • Un grupo sociológico menos consistente y movilizado compuesto por descendientes de inmigrantes llegados de otras regiones españolas que tienen una identidad predominantemente española y el castellano como lengua materna.
  • Aquellos que tienen una doble identidad catalana-española y tienden a ser bilingües en su vida diaria.
• Esta estructura sociológica tan plural y compleja se plasmó en el dominio de dos grandes partidos políticos moderados: (a) el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC), de centro-izquierda y que es también la rama catalana del PSOE, y (b) Convergencia i Unió (CiU), fuerza nacionalista de centro-derecha, que estuvo en el poder durante la mayor parte del período 1980-2010.
• Antes de 2010, el apoyo a la independencia no había superado el 20% de los catalanes.
• El statu quo político cambió a partir de 2010 por una serie de razones, algunas de ellas consecuencia de desarrollos de largo plazo y otras debido a factores más de corto plazo.

• Factores externos y de largo plazo:
  • La globalización y la integración europea pueden resultar incentivadoras de la secesión: el libre comercio y la gobernanza internacional suponen que los Estados ya no necesitan ser grandes para explotar economías de escala. Los riesgos políticos y económicos de la independencia son menores en un área supranacional como la de la UE.
• Factores internos y de largo plazo:
  • La implementación a partir de los años 80 por parte de las autoridades catalanas de un auténtico proceso de construcción de una identidad nacional distinta de la española (con ayuda de la educación y televisión regional).
  • Tensiones continuas con el proyecto nacional surgido con la Constitución de 1978, a pesar de que el nacionalismo catalán moderado contribuyó intensamente a la gobernabilidad española entre 1977 y 2012: desconfianza mutua.
• Factores externos y de corto plazo:
  • En 2012 el Partido Nacional Escocés (SNP) negoció con Londres un referéndum vinculante para la independencia de Escocia, marcando un precedente verosímil y respetable de proceso independentista dentro de Europa.
  • Los ajustes vinculados a la crisis de la Eurozona –con la UE impulsando tanto la austeridad como más control central del gasto público– estimularon en Cataluña mensajes populistas de rebelión fiscal (como los de UKIP y la Lega Nord).

Factores internos y de corto plazo

• A partir de 2008, España (incluyendo Cataluña) sufre una profunda crisis económica (gran aumento del desempleo e impacto sobre el bienestar de la clase media, base tradicional del nacionalismo) y se deteriora rápidamente la legitimidad del sistema político español.
• El Tribunal Constitucional español, siguiendo un recurso impulsado por el PP (entonces en la oposición), anuló en 2010 algunos artículos del nuevo Estatuto de Autonomía catalán que había sido aprobado por referéndum en 2006.
• El PP reemplazó en el poder al PSOE a finales de 2011, configurando un adversario en Madrid más conservador y centralista. El independentismo pudo asumir, como en Escocia, un ropaje progresista y aumentar su atractivo hacia determinados actores de la izquierda anteriormente alejados del nacionalismo.
• Las movilizaciones de la sociedad civil se retroalimentan con la polarización de la elite nacionalista, sumida en una espiral competitiva de radicalización y consiguiente aumento del independentismo en 2012.

• El apoyo al secesionismo alcanzó su cénit en 2013 (49%) y a partir de ahí comenzó a declinar. La encuesta más reciente realizada por el Centro de Estudios de Opinión de la Generalitat de Catalunya (CEO), realizada en verano de 2017, muestra que el apoyo a la independencia es hoy minoritario entre los catalanes (35%) (véase el siguiente gráfico).
• En sondeos recientes, hasta un 76% de los catalanes declaran mantener, en mayor o menor medida, identificación política con España. El apoyo a la secesión está muy lejos de ser categórico.

(3) Secesión y pertenencia a la UE

• La mera existencia de la UE podría animar la secesión: Independence in Europe es un eslogan muy usado por el SNP escocés mientras que Catalunya, nou estat d’Europa fue el lema de la masiva manifestación en Barcelona el 11 de septiembre de 2012 que supuso el arranque del actual proceso independentista.
• No obstante, dado que catalanes y escoceses desean permanecer en la UE, la integración europea acaba convirtiéndose en un obstáculo pues la independencia de un territorio supone que éste abandone la organización:
  • “Si una parte del territorio de un Estado miembro dejase de ser parte de ese Estado para convertirse en un Estado independiente, los Tratados ya no serían aplicables en dicho territorio” (presidente de la Comisión Europea Romano Prodi, 2004).
  • “Un nuevo Estado independiente pasaría a ser, por el hecho de su independencia, un país tercero con respecto a la UE y los Tratados ya no serían aplicables en dicho territorio” (presidente de la Comisión Europea José Manuel Durão Barroso, 2012).
• Como solución, y para evitar las rígidas reglas de ampliación, el independentismo ha propuesto soluciones:
• Las negociaciones para la pertenencia podrían realizarse en el período que va entre la victoria de la secesión en un referéndum y la fecha efectiva de independencia (no habría necesidad de salir y solicitar re-admisión).
• Si no se aceptase esa posible adhesión simultánea, al menos que la UE adopte un procedimiento simplificado para negociar la adhesión en vez de la vía tradicional.
• Sin embargo, un acuerdo para facilitar esa re-adhesión dependería de la voluntad política y la ratificación unánime de todos los Estados miembros. El consenso necesario resulta improbable para el caso de Escocia e imposible para Cataluña (dadas las características unilaterales del proceso de independencia que incluso impedirían el reconocimiento del nuevo Estado por parte de la comunidad internacional y, desde luego, los países miembros de la UE).
• Los motivos para dificultar la adhesión a la UE de territorios secesionados no provienen sólo de motivos jurídicos o del rechazo político de países como España sino de las propias instituciones y el resto de Estados miembros.
• Las razones concretas son varias:
  • La posibilidad de un efecto dominó en otras regiones (Flandes, norte de Italia, Córcega, minorías húngaras, etc.) que debilitase a los Estados miembros o, en su caso, los multiplicase hasta hacer inviable el actual modelo.
  • La legitimación de situaciones de facto en el Este de Europa (Transnistria, Osetia del Sur, Abjasia, Crimea, etc.) o incluso dentro de la propia UE (la llamada República Turca de Chipre del Norte). También podría desestabilizar Bosnia-Herzegovina o Kosovo.
• Pero también existen razones más políticas y generales. La integración europea es un proyecto antinacionalista y sólo en circunstancias excepcionales podría verse con simpatía un proceso de este tipo. Tal vez pudiera haberse dado en el caso de Escocia, pero no en el de Cataluña.

(4) ¿Por qué Cataluña y Escocia son diferentes?

• Las principales diferencias que se utilizan habitualmente en el debate político español son cuatro:
  • El proceso que llevó al referéndum de 2014 en Escocia fue acordado, en contraste con el unilateralismo dominante en Cataluña. El proceso catalán ha ignorado la oposición muy mayoritaria del parlamento español.
  • Mientras el caso de Escocia se presenta como respetuoso con el Estado de derecho, el proceso catalán lo contraviene abiertamente tanto en términos españoles (con abundantes decisiones del Tribunal Constitucional que han sido ignoradas) como europeos (“La Unión respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial…”, artículo 4.2 del Tratado).
  • La Constitución española define al pueblo español como titular de la soberanía, frente al carácter expresamente compuesto del Reino Unido.
  • Sin Cataluña, el proyecto nacional español fracasaría. Es algo parecido a lo que ocurre con Canadá (en relación con Quebec), mientras que Escocia es percibida en última instancia como menos indispensable para el resto del Reino Unido.
• Pero hay además otras cuatro importantes diferencias menos conocidas:
  • El fuerte europeísmo de España frente al euroescepticismo británico. Mientras Escocia es uno de los territorios más pro-europeos del Reino Unido, Cataluña es una de las comunidades autónomas menos entusiastas.

• • La escasamente conflictiva identidad nacional escocesa contrasta con el elevado potencial de conflicto entre grupos sociales que hay en Cataluña, donde los proyectos nacionales catalán y español compiten sobre la base de adscripciones férreas de lengua e identidad. El desarrollo del proceso, cada vez más radical, ha ido movilizando lenta pero progresivamente al sector anti-independentista de la sociedad catalana.

• • ¿Una rebelión de ricos?: A diferencia de Escocia, que es menos próspera que la media británica y donde el independentismo tiene una fuerte base en la clase trabajadora, Cataluña no es sólo una de las regiones más ricas de España sino que el nacionalismo catalán tiene más apoyo entre rentas altas. Puede percibirse como egoísta y contrario a la solidaridad.

• • Mientras que el independentismo escocés es un fenómeno con más éxito en las grandes ciudades, en Cataluña la división territorial es inversa: en el medio rural hay una mayoría a favor de la secesión y en el medio urbano una mayoría en contra:

(5) Los intentos de “internacionalizar el conflicto”

• Internacionalizar el proceso de secesión se ha convertido en un factor clave para la estrategia del Gobierno catalán. Dado que el parlamento español y el Tribunal Constitucional han dejado claro que Cataluña no tiene derecho a la autodeterminación, la única alternativa es intentar que actores externos presionen a Madrid para un referéndum.
• La lógica que subyace es a veces idealista: a pesar del paradigma dominante en la comunidad internacional de defensa de la integridad territorial, los independentistas aducen que la UE y las grandes potencias deberían apoyar el supuesto “mandato democrático” catalán. Pero otras veces se acude también a argumentos realistas: los gobiernos extranjeros y los mercados financieros no podrían asumir una situación caótica y una posible quiebra española teniendo en cuenta la elevada deuda pública del país y la importancia de la economía catalana.
• El proceso independentista catalán no ha recibido hasta ahora ningún apoyo exterior: Merkel, Hollande, Obama, Cameron, May, Macron, Trump, Juncker, Tusk y todos los líderes internacionales, con la excepción del presidente de Venezuela Nicolás Maduro, apoyan expresamente la unidad de España y el respeto a la Constitución.
• Es extremadamente improbable un cambio de posición en los líderes internacionales dada su fuerte resistencia a apoyar o aceptar pragmáticamente una secesión basada en un proceso unilateral, sin que además exista mayoría clara de las fuerzas independentistas y teniendo en cuenta los recelos de la sociedad catalana.
• El apoyo exterior a la independencia de Cataluña es limitado y prácticamente nulo si se trata de un proceso unilateral. No obstante, algunos medios internacionales y sectores de la opinión pública española y europea están a favor de que la solución incluya un referéndum que pregunte por la secesión.
• Es cierto que, de acuerdo a los sondeos, la opinión pública catalana apoya mayoritariamente (en torno al 70%) un referéndum acordado con el Estado. Sin embargo, es más que debatible que ese apoyo signifique una fuerte intensidad de preferencias más allá de una tendencia a querer participar directamente en la decisión.
• Por otro lado, sondeos recientes muestran que el porcentaje de catalanes favorables a una solución que no pasara por un referéndum de independencia sino por una reforma constitucional y mejora del autogobierno ronda igualmente el 70% (siendo incluso mayoritario entre los independentistas esta posible solución).
• Es, además, discutible que un referéndum sea el instrumento más adecuado para resolver una controversia tan compleja y divisiva.
• Los referéndums para medir los apoyos en una situación problemática (y no para respaldar soluciones acordadas) resultan divisivos en sociedades altamente fracturadas. En otros ejemplos similares como Bélgica e Irlanda del Norte —donde las divisiones políticas se sustentan en fracturas muy arraigadas de identidad, lengua o religión— muy raramente se acude a ellos. Cuando se ha hecho (por ejemplo, el Northern Ireland border poll, de 1973), la experiencia ha sido traumática, poniendo de manifiesto e incluso aumentando las hostilidades sectarias.
• Dada la fuerte correlación existente entre identidad o usos lingüísticos y preferencias sobre la independencia, un referéndum se convertiría en un mecanismo de división suma cero, en el que una mayoría pequeña –y probablemente inestable– imponga sus preferencias de un modo difícilmente reversible. Las sociedades divididas requieren acuerdos consociacionales y estrategias de reparto de poder para gestionar los conflictos.

(6) ¿Qué puede ocurrir ahora?

• De acuerdo a los sondeos más recientes, si a los catalanes se les formula una pregunta binaria (“sí” o “no” a la independencia) la mayoría se opone, pero la sociedad está dividida casi por la mitad:

• El proceso independentista no cuenta con mayoría social y no tiene capacidad para un control efectivo del territorio. Por tanto, la integridad de España no corre peligro, pero la crisis constitucional territorial es profunda y será duradera.
• Desde el punto de vista internacional, el independentismo carece de apoyo. Los demás Estados no desafiarán la interpretación que haga de su constitución el Estado afectado (considerándolo un asunto interno), sobre todo en caso de una DUI (pues no hay justificación para una remedial secession).
• Aunque los argumentos y factibilidad de la secesión de Cataluña sean muy débiles, el Gobierno de Cataluña busca apoyos internacionales, justificándose en parte en lo sucedido durante el pseudo referéndum (declarado ilegal por el Tribunal Constitucional) que tuvo lugar el 1 de octubre, con una participación declarada de sólo el 40% pero en el que se produjeron episodios violentos por la actuación de la Policía Nacional y Guardia Civil.
• Lejos ya del referente escocés, el independentismo ha acudido a otros modelos nada comparables como Kosovo y Ucrania. En este último caso, el independentismo ha pretendido legitimar la posibilidad de fuertes movilizaciones en las calles sobre la etiqueta del “Maidan” pese a lo inquietante de la comparación (violencia) y las obvias diferencias:
  • En Ucrania fueron protestas realmente callejeras y aquí se trataría de desobediencia institucional (el Gobierno de Cataluña apoyado en su caso desde la calle por entidades civiles (vinculadas a ese gobierno).
  • El carácter no precisamente antieuropeo, autoritario ni opresivo del Gobierno español, al que es imposible de comparar con el régimen de Kiev bajo el entonces presidente Víktor Yanúkovich.
• En estos momentos, Cataluña se enfrenta a una elevada fractura social y a una delicada situación económica (por la salida de más de 1.500 empresas catalanas, incluyendo las más importantes), lo que genera dudas en la frágil coalición nacionalista.
• La amenaza de una declaración unilateral de independencia en el parlamento autonómico ha provocado la activación por parte del Gobierno español del artículo 155 de la Constitución, lo que implica la intervención del autogobierno tras su aprobación por el Senado (coerción federal).
• En cualquier caso, todos estos acontecimientos también proporcionan una importante ventana de oportunidad tras el anuncio por parte de PP y PSOE de la apertura de un proceso de reforma constitucional, que podría ayudar a acomodar mejor a esa parte de la población catalana desafecta del proyecto español.