Francisco Castejón
El recibo de la luz y el abuso en el sistema eléctrico
(Página Abierta, 230, enero-febrero de 2014).

El pasado mes de diciembre asistimos a un espectáculo lamentable. La última subasta para determinar el precio de la electricidad en los meses de enero a marzo de 2014 fijaba un aumento de nada más y nada menos que el 11%. Algo tremendo para las maltrechas economías de los ciudadanos y para la competitividad de las pymes. El ministro de Industria se apresuró a anular la subasta aduciendo que se había producido una manipulación y a fijar el aumento en un 2,5%, también oneroso dado que está por encima de la inflación, pero menos duro que aquel escandaloso 11%. A continuación se le pidió a la CNMC (1) que investigara, pero este organismo dictaminó que no había habido nada ilegal en la subasta y que esta había transcurrido como las anteriores.

¿Qué había ocurrido? Sencillamente que, tras un año de idas y venidas del Gobierno, las empresas eléctricas decidieron cubrirse las espaldas y aproximar el precio de la electricidad a sus costes reconocidos legalmente. Hay que insistir aquí en el término “costes reconocidos legalmente”, que no son los costes reales del sistema eléctrico. El Gobierno se había fijado como principal objetivo para este año acabar con el denominado déficit de tarifa, cuya suma año tras año ha alcanzado ya unos 30.000 millones de euros. El ministro de Industria, José Manuel Soria, propuso una reforma del sistema eléctrico compuesta por un paquete de medidas cuyo único fin era, como se ha dicho, acabar con el déficit de tarifa, manteniendo lo demás tal cual está.

Pero hay que decir que es muy difícil, por no decir imposible, acabar con ese déficit con el actual sistema eléctrico, que tiene una parte liberalizada y otra regulada. Además, la parte liberalizada, que comprende dos subastas, está manejada por cinco grandes compañías que dominan el 80% del negocio en ambas subastas. Se trata de Iberdrola, Endesa, Gas Natural-Fenosa, EDP y EON, integradas en UNESA.

En las medidas que el Gobierno debía adoptar aparecía como fundamental la aportación de Hacienda de 3.600 millones de euros en 2013. Sin embargo, Montoro vino a desmentir en diciembre que el Gobierno fuera a aportar esa cantidad procedente de los Presupuestos Generales del Estado. Si se producía esa aportación, el famoso déficit del Estado aumentaría, con el consiguiente riesgo de tirón de orejas de la troika.

Dado que se asumía que no se iba a acabar con el déficit, las comercializadoras de electricidad decidieron intentar reducirlo por su cuenta y apostar en la subasta del 19 de diciembre por esa subida del 11%. Y entonces sí, el Gobierno respondió con dureza acusándolas de manipular la subasta y echándoles la culpa. Pero lo cierto es que, cuando menos, hay que hablar de culpa compartida. Son cinco empresas pujando al alza para no correr riesgos en la comercialización en un marco legal que les permite hacerlo. La situación sería cómica si no tuviera tan tremendas consecuencias sobre los consumidores.

La liberalización del sistema eléctrico

Esta historia empieza en 1996, con una directiva de la Unión Europea. En ella se intentaba organizar un sistema eléctrico único europeo. Para ello, dentro de la ortodoxia económica, se pretendía crear un mercado eléctrico único, donde todas las empresas eléctricas europeas pudieran actuar por igual y sin fronteras en la generación y en la comercialización de la electricidad. En España se produce la liberalización del sistema mediante una ley que se aprueba en 1998, siendo ministro de Industria Josep Piqué y José María Aznar presidente del Gobierno. Este entusiasmo por la liberalización no fue compartido, ni mucho menos, por todos los países europeos. Así, nada menos que países como Francia, Italia, Alemania o Bélgica conservaron y mantienen sus respectivas empresas eléctricas estatales que gestionan todo el sistema eléctrico.

En el proceso de liberalización, en primer lugar, se separan las actividades de las empresas en diferentes ámbitos de negocio. Por un lado está la generación de electricidad, que consiste, como su nombre indica, en producir electricidad mediante alguna de las tecnologías disponibles (centrales térmicas de carbón, de gas o fuel, nucleares, hidroeléctricas o renovables). A continuación está la actividad del transporte de la electricidad desde las centrales hasta las redes de distribución, mediante las redes de alta tensión por encima de 100.000 voltios. Y en tercer lugar estaban las actividades de distribución, mediante redes de media y baja tensión, desde las subestaciones conectadas a la red de alta tensión hasta los hogares o las empresas. En 2009 aparecieron las comercializadoras, que actúan de intermediarias entre la red de distribución y los usuarios.

Antes de esta liberalización funcionaba en España el llamado Marco Legal Estable. Según este, el Gobierno fijaba la tarifa de la electricidad que cobraban a los consumidores las grandes empresas eléctricas, las que, a su vez, negociaban con el Gobierno el precio de la electricidad. Así que la tarifa que se fijaba cubría exactamente los costes reconocidos, con lo que no se generaba déficit de tarifa. Eso sí, las empresas podían tener beneficios. Además, el Gobierno otorgaba o negaba el permiso para la construcción de nuevas centrales, con lo que la potencia instalada y el margen entre la potencia y la máxima demanda eran fijados por el Gobierno.

Por otro lado, el Gobierno disponía de un elemento de control muy importante, la empresa estatal Endesa, que le permitía actuar sobre los diferentes ámbitos del sector eléctrico y evitar maniobras especulativas. La red de distribución estaba organizada en el territorio según monopolios naturales ocupados por cada compañía, que vendía electricidad a los consumidores finales ubicados en las zonas del territorio que les correspondía. De esta forma, era el poder político el que tenía instrumentos claves para hacer su política energética. Otra cosa es que esta fuera siempre a favor de los ciudadanos y el medio ambiente y que el poder político se pudiera sustraer a las presiones de estas poderosas compañías.

Un ejemplo de esto último es el establecimiento de las compensaciones por la moratoria nuclear, que viene a reconocer un valor exagerado para las centrales que se declaran en moratoria (Valdecaballeros I y II, Lemóniz I y II y Trillo II) y que establece un sistema de cobro por parte de las eléctricas con cargo al recibo de la luz. Una media de unos 15.000 millones de pesetas de 1998 se pagaban a las eléctricas por este concepto cada año, sin que disminuyera la deuda por las centrales paradas. Hasta el año 2004, en que se decreta el fin de la moratoria, no se empieza a pagar el principal de la deuda.

Otro ejemplo no menos escandaloso es el caso de los costes de transición a la competencia (CTC). El Gobierno de Aznar reconocía en 1998 que el Estado debía pagar a las eléctricas la friolera de 1,2 billones de pesetas en concepto de los cambios necesarios para pasar del modelo regulado del Marco Legal Estable al sistema liberalizado. Este acuerdo se inscribe en el llamado Protocolo Eléctrico, que establece la transición entre el marco regulado y el liberalizado.

Así se fija hoy el coste de la electricidad

La fijación de los costes reconocidos es hoy un elemento muy complejo. Tal como se establece en el Protocolo Eléctrico de 1998, se separan las actividades de negocio entre la generación, el transporte, la distribución, y posteriormente se introduce la comercialización. La generación de electricidad tiene una parte sometida al mercado y otra parte regulada. La parte regulada es la conocida como Régimen Especial y en ella se incluyen la generación por renovables (eólica, solar, geotérmica, minihidráulica) y la cogeneración, en que el precio de la electricidad está pactado con los productores y, además, siempre que hay producción entran en el sistema.

La producción en régimen especial llega al 30% de toda la electricidad. Si se añade la gran hidráulica, la producción renovable supera el 40% del total. El resto de la generación está sometida a un mercado “marginalista”: cada hora se evalúa la demanda que se produjo el día anterior y se reciben ofertas de los productores hasta cubrir esta demanda. Las ofertas se ordenan de menor a mayor hasta que se cubre la potencia demandada y se pagan todas al precio de la oferta más cara. De esta forma nos encontramos, por ejemplo, con que electricidad procedente de la gran hidráulica, que es prácticamente gratis para sus productores, se paga al precio de gas en los tramos más caros. O que la energía nuclear, fuertemente subvencionada hasta 2005, se paga también al precio de esa potencia más cara, no importa que las centrales estén amortizadas, en cuyo caso la energía se está pagando a un factor 6 lo que cuesta producirla. Esto es lo que se conoce como “beneficios caídos del cielo”.

La segunda actividad, el transporte de la electricidad, la lleva a cabo Red Eléctrica Española (REE) [2], con mayoría de capital estatal. Se fija cada año un coste previsto fijo por parte del Gobierno que ha de ser suficiente para cubrir los gastos de REE. Esta empresa, por cierto, ha sido modélica en la integración de la potencia renovable, de carácter intermitente, lo que requiere una avanzada tecnología de control. El transporte mediante la alta tensión desemboca en las redes de distribución que casi en su totalidad siguen en posesión de las mismas compañías eléctricas. Los costes se retribuyen también de forma regulada.

De esta forma, aproximadamente la mitad de los costes del sistema eléctrico son regulados y la otra  mitad dependen del mercado.

Finalmente, aparecen en escena las comercializadoras, que hacen de intermediarias entre los consumidores y las actividades anteriormente citadas. Las comercializadoras son empresas eléctricas, financieras y también algunas cooperativas de consumidores (3). El precio se regula mediante las llamadas subastas CESUR, en las cuales se compra electricidad y se fija un precio para los tres meses posteriores. Según el Gobierno, este ámbito competitivo debería disminuir y estabilizar el precio final, pero la última subasta del pasado 19 de diciembre viene a desmentirlo. Así pues, el precio del kilovatio/hora a pagar por el usuario viene fijado por las subastas CESUR, en que las comercializadoras han de tener en cuenta los componentes regulados del sistema eléctrico (régimen especial, transporte y distribución) y el componente liberalizado del mercado marginalista de generación. Por tanto, la electricidad tiene, antes de su comercialización, una parte que se fija en un mercado y otras partes reguladas, conocidas como peajes.

Las subastas CESUR empezaron a funcionar en 2009 y, desde entonces, han fijado precios por encima de la suma de costes antes citada en 42 meses (catorce ocasiones), llegando a un aumento de los precios en 2013 de hasta un 149%. En promedio, las subastas CESUR han originado un sobrecoste del 17% desde su vigencia (4). Y el precio de la electricidad en España ha aumentado un 60% desde 2004.

Para complicar más la cosa, la tarifa final que pagan los usuarios no es la que resulta de las subastas CESUR, sino que también tiene una parte regulada. La mayoría de los consumidores tiene la llamada Tarifa de Último Recurso (TUR), que fija el Gobierno. Así pues, la tarifa final no tiene por qué cubrir, y de hecho no lo hace, los costes reconocidos de la electricidad, que son los que se derivan de las subastas CESUR. A su vez, estos costes deberían reflejar la parte liberalizada y los peajes. A la diferencia se la conoce como déficit de tarifa, que aumenta entre 2.000 y 5.000 millones de euros al año. Lo que no es óbice para que las compañías obtengan entre 3.000 y 5.000 millones de beneficios.

Como se ve, se trata de un sistema alambicado con muchos problemas, lo que, al final, hace que la tarifa que pagan los consumidores no cubra los costes reconocidos legalmente y que estos estén, a su vez, desconectados de los costes reales. Este desajuste se debe, por un lado, a la estructura de las dos subastas marginales, que pagan todas las ofertas al precio más caro, ocultando así a los consumidores las ventajas de las mejoras tecnológicas. Por otro lado, la asignación de peajes fijos está también desconectada de los costes reales.

El resultado de esta forma de crear el precio es catastrófico. Por un lado, el precio de la electricidad española es el tercero más alto de la UE. Por otro lado, y a pesar de lo anterior, se sigue generando déficit de tarifa. De hecho, el pago de las anualidades del déficit de tarifa supone hoy el 7,1% de la tarifa eléctrica. Este sistema produce paradojas tales como que nunca ha habido más potencia instalada y, por tanto, más oferta de electricidad que en la actualidad y, sin embargo, el precio no deja de subir.

Otro elemento a tener en cuenta es que aproximadamente la mitad de la factura es fija, lo que supone que el ahorro eléctrico está desincentivado.

La liberalización impide al Gobierno, por otra parte, mantener los elementos necesarios para realizar una política energética definida.

La reforma fracasada de Soria

Esta situación no solo resulta insostenible para los consumidores, sino también para el Gobierno: no puede permitir una subida arbitraria de la electricidad porque resulta muy impopular y es una rémora para la competitividad de las empresas. Así que hay que hacer algo, se diría el ministro. La anulación por las bravas de la subasta resulta extravagante. La CNMC dictaminó que todo fue legal. El problema es, por tanto, de fondo y el resultado de esa subasta puede ser explicado mediante la combinación de dos factores: por un lado, el sistema eléctrico permite ese resultado; por otro, la anunciada reforma del sector eléctrico ha resultado un fracaso.

La pretensión era solo acabar con el déficit mediante una reforma en la recaudación y en la parte regulada, más una aportación de Hacienda, es decir, de todos los españoles. En esto consistía, pues, la cacareada reforma del sistema eléctrico. Se trataba, por un lado, de reducir los llamados peajes (5). Para ello se suprimen las primas a las renovables, a las que se culpa por parte del Gobierno y las grandes empresas eléctricas de ser las principales causantes del déficit. Esta reducción de primas se realiza incluso de forma retroactiva, incumpliendo así compromisos adquiridos por el Gobierno. Se introduce, por otro, un peaje para la autoproducción con balance neto que consiste en que se ha de pagar un impuesto por la energía de carácter renovable que se vierta a la red.

También se introduce un nuevo impuesto del 7% sobre el consumo de la electricidad, que no tiene el efecto deseado sobre el déficit porque, por un lado, se repercute en el precio final y, por otro, lo recaudado aún no ha llegado a enjugar el déficit. Este impuesto grava especialmente a las renovables que, al ir a tarifa fija, no pueden repercutir el aumento de precio.

Se introduce asimismo otro impuesto sobre la generación de los residuos radiactivos que puede ascender a 1,2 céntimos por kilovatio/hora. La aparición de este último impuesto agravó la situación de los costes de la central nuclear de Garoña (Burgos), que Nuclenor (empresa propiedad de Endesa e Iberdrola al 50%) decidió paralizar, a pesar de las oportunidades que el Gobierno le ha dado para continuar. Precisamente, la actitud de Nuclenor con Garoña muestra la dureza de las conversaciones que Gobierno y UNESA debieron mantener para llegar a un acuerdo sobre esta reforma. Parece que al final no se ha producido tal acuerdo, como muestra el resultado de la última subasta. No por casualidad los precios de la electricidad en el mercado de generación casi duplicaban los de los meses anteriores (6).

En estas importantes conversaciones, los ciudadanos no hemos aparecido. Esto es, desde luego, muy antidemocrático porque sus resultados tienen efectos directos sobre nuestras vidas.

El Gobierno cedió en la reforma a la presión de las centrales de gas, las verdaderas perjudicadas por la aparición de las renovables. Algunos grupos solo han funcionado en 2012 el 10% del tiempo, dada la abundancia de energía eólica. Para estas centrales se anuncia la inyección de 900 millones en forma de garantía de potencia.

Además de estas medidas, y como ya se ha dicho, el Gobierno anunció la inyección de 3.600 millones de euros que finalmente no se produjo, manteniendo el déficit de tarifa en alto nivel.

Por otro sistema eléctrico

Como se ve, la reforma no toca nada del funcionamiento del sector eléctrico. Y eso que la situación actual no puede ser más negativa para el medio ambiente y los consumidores. Este sistema eléctrico nos proporciona una electricidad cara, permite la existencia del déficit de tarifa que da a las eléctricas un gran poder de presión sobre el Gobierno, y no permite desplegar políticas que nos posibiliten transitar hacia otro modelo energético. 

De entrada, parece insensato que el Gobierno ceda a las grandes empresas la soberanía de algo tan importante como su política energética. Dado que el suministro eléctrico es básico en una sociedad moderna, el Gobierno democráticamente elegido no debería delegar su gestión en las manos de empresas que solo velan por sus intereses. Se ve claro en este caso que el funcionamiento del mercado no ha conducido a un resultado óptimo ni en tecnologías ni en precios. La extensión de renovables ha sido frenada, pese al éxito alcanzado en nuestro país, por el interés de las empresas que poseen centrales de gas, y el precio ha subido, dándose la paradoja de que esta subida se agudiza pese al incremento de la oferta y el descenso de la demanda.

El alto precio de la electricidad hace aparecer la llamada “pobreza energética”: millones de hogares no pueden encender la calefacción en invierno porque no pueden pagarla. La mayoría del PP del Congreso rechazó una iniciativa de ICV para prohibir que se corte la electricidad en invierno, entre otras medidas. Hay que decir que esta medida está vigente, por ejemplo, en Francia.

Nuestro sistema eléctrico requiere de profundas reformas, pero en sentido contrario al que se están aprobando. De entrada, parece imprescindible una quita de la deuda del déficit de tarifa. Sin ella todos los problemas de costes son irresolubles. Pero también es necesario que el Gobierno recupere más y más competencias en este campo hasta llegar a una forma de gestión similar a la francesa, en que una única empresa de titularidad estatal y controlada por el Gobierno gestiona todas las actividades, desde la generación hasta la comercialización. El Marco Legal Estable puede ser un paso intermedio en este tránsito.

Con este control del sistema eléctrico el Estado tiene todas las herramientas necesarias para introducir las políticas energéticas deseadas. Se puede llevar a cabo una política de precios apropiada otorgando bonos sociales, instaurando un sistema de tarifa por bloques que grave más los altos consumos, o desincentivar el consumo en horas de máxima demanda.

Asimismo, se puede gobernar la transición hacia otro modelo energético con mayor aportación de las renovables y de tecnologías no contaminantes, con la introducción de generación distribuida, etc. En este sentido es interesante ver las propuestas de los grupos que trabajan este tema (7). La actual reforma del sector eléctrico supone un severo retroceso en lo hecho en materia de renovables, en que nuestro país había conseguido ser un líder mundial en producción de energía y en exportación de tecnologías blandas. Pero sobre todo siega las esperanzas de que nuestras formas de vida sean más sostenibles y respetuosas con el mundo en el que vivimos.

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(1) Comisión Nacional de los Mercados y la Competitividad. Se trata de un organismo regulador al que se subsumió la anterior Comisión Nacional de la Energía y que debe vigilar que este tipo de subastas se produzcan puramente según las reglas del mercado. La desaparición de la CNE es muy significativa porque el Ejecutivo demuestra su apuesta por que sea el mercado el que fije los precios y las tecnologías en nuestro sistema eléctrico, avanzando en la renuncia a regular o planificar.
(2) REE tiene una página web, www.ree.es, con amplia información sobre cobertura de la demanda por las diferentes fuentes. Se puede ver, por ejemplo, la aportación instantánea de la energía eólica.
(3) Un excelente ejemplo de cooperativa de consumidores es “Som Energía” (www.somenergia.com), que vende a sus cooperativistas electricidad renovable al precio de la Tarifa de Último Recurso.
(4) Este y otros interesantes datos se pueden ver en el artículo “Después de la subasta eléctrica… la propaganda”, de Jorge Fabra Utray (@JorgeFabraU), miembro de Economistas Frente a la Crisis (2 de enero de 2014).
(http://economistasfrentealacrisis.wordpress.com/2014/01/02/despues-de-la-subasta-electrica-la-propaganda-por-jorgefabrau-miembro-de-economistas-frente-a-la-crisis/).
(5) Se conoce como peajes a las cantidades fijas a satisfacer por el consumo de la electricidad. Son peajes lo que se paga por el uso de la red de alta tensión, de la red de infraestructuras de distribución.
(6) Véase “¿La electricidad solo va a subir un 2,3%?”, del Observatorio Crítico de la Energía. http://www.observatoriocriticodelaenergia.org/?p=1483.
(7) Véanse las propuestas de la Plataforma por un Nuevo Modelo Energético: http://www.nuevomodeloenergetico.org/pgs2/.