Francisco Castejón

La entrada en vigor del Protocolo de Kioto
(Página Abierta, 158, abril 2005)

En el ecologismo organizado se esperaba un acontecimiento como éste desde la cumbre de Río de Janeiro, allá por 1992, cuando por primera vez los Gobiernos de todo el mundo se reunieron para discutir sobre el estado del medio ambiente planetario y, en particular, sobre el cambio climático. Uno de los resultados de aquella cumbre fue que se introdujo en las agendas políticas la necesidad de llegar a acuerdos a nivel mundial que conduzcan a una reducción de las emisiones de los gases que causan el efecto invernadero. Por fin parecía que las elites políticas recogían una de las principales preocupaciones ecologistas y la hacían suya. El Protocolo de Kioto es el primer tratado internacional a gran escala encaminado a la protección ambiental. El cuidado del medio ambiente ha entrado como un eje que ha de tenerse en cuenta en la preocupación general por la seguridad mundial. Las amenazas ambientales, que a veces se concretan en catástrofes naturales, merecen ser consideradas.
El camino no fue fácil, e hicieron falta varias Conferencias de las Partes tras el acuerdo de 1992, todas ellas infructuosas, antes de que se firmara un nuevo acuerdo con compromisos concretos en la ciudad de Kioto (Japón) en el año 1997: el Protocolo de Kioto, que ha entrado en vigor tras múltiples avatares. Allí se acordó que las emisiones de gases de invernadero se reduzcan en todo el mundo en un 5,2% con respecto a los niveles de 1990, lo cual implica una reducción del 8% en la Unión Europea (UE), un 6% en EE UU y un 7% en Japón, entre 2008 y 2012.
La principal dificultad para alcanzar un acuerdo concreto estriba en que las principales emisiones de gases invernadero proceden de la quema de combustibles fósiles: petróleo y sus derivados, carbón y gas natural. Y éstos son clave en la actualidad para el mantenimiento de las actividades industriales, especialmente la siderurgia y la metalurgia, la industria del cemento y la cerámica; para el transporte, actividad en creciente aumento en el mundo de hoy, que depende casi en su totalidad de los combustibles fósiles; y, por último, aproximadamente la mitad de la generación de electricidad se basa también en los combustibles fósiles. Estas actividades son básicas para mantener un alto nivel económico y un alto nivel de vida. No en vano los países industrializados son los principales emisores de gases invernadero. La reducción de emisiones pasaría, hoy por hoy, por modificar fuertemente la base energética de nuestra civilización y, de forma ineludible, por una disminución del consumo en los países ricos.
Los objetivos del protocolo son considerados demasiado magros por los ecologistas, y sin duda lo son. A pesar de lo cual se han tardado 8 años en conseguir su entrada en vigor. En el propio protocolo se decía que como mínimo un 55% de los países firmantes que emitieran al menos un 55% de los gases de invernadero deberían ratificar el acuerdo para que entrara en vigor dos meses después. La ratificación de Rusia hace algo más de tres meses ha supuesto que 141 países con el 61% de las emisiones ratifiquen el protocolo, con lo que se cumplen los mínimos fijados por el propio acuerdo para su entrada en vigor.
Fuera del Protocolo de Kioto quedan cuatro países muy importantes: EE UU, Australia, China e India, que no lo han ratificado. Este hecho es grave, porque EE UU es el principal emisor de gases de invernadero del mundo, con el 36% de todas las emisiones. China está experimentando un rápido crecimiento económico para el que necesita todos sus recursos energéticos, y no tiene en cuenta los impactos ambientales y sociales que este hecho pudiera acarrear. Este país ha construido, por ejemplo, la presa de las Tres Gargantas, proyecto que ha obligado a desplazarse a cientos de miles de personas, o se plantea la construcción de varias centrales nucleares y térmicas (se habla de 25 centrales en total). China tiene muchas reservas de carbón de las que espera tirar en el futuro para obtener la energía necesaria para su crecimiento, y la ratificación del protocolo sería un obstáculo para estos planes. Lo mismo le ocurre a Australia, que cuenta con poder usar sus reservas de carbón en el futuro para satisfacer sus necesidades energéticas, sobre todo teniendo en cuenta que se vislumbra el fin de las reservas de petróleo para dentro de unas cuatro décadas. India es el segundo país más poblado de la tierra y, al igual que China, necesitará un fuerte incremento de su consumo energético para alcanzar un nivel de vida similar al que tenemos en Occidente.

Dos aspectos criticables

El Protocolo de Kioto contiene dos aspectos claramente criticables. El primero de ellos es que sus objetivos son muy escasos. Los porcentajes de reducción de los gases de invernadero son muy magros para atajar el cambio climático que, según el IPCC (Panel Intergubernamental para el Cambio climático, una comunidad de varios miles de científicos de todo el mundo), ya ha comenzado. Es difícil decir de forma exacta cuáles son los porcentajes de reducción suficientes, pero algunas fuentes hablan de reducciones de en torno al 20% para que se noten los efectos, y en más del 40% para neutralizar el cambio climático. En todo caso, habría que proceder a una reducción muy por encima del 5% acordado en Kioto.
El segundo aspecto criticable son los llamados Mecanismos de Flexibilidad. El protocolo permite compensar las emisiones que superan los compromisos adquiridos usando tres mecanismos: la compra-venta de derechos de emisión, los mecanismos de desarrollo limpio y la plantación de árboles que actúen como sumidero.
El primero de ellos consiste en la apertura de mercados internacionales de compra-venta de derechos de emisión. Serían una especie de bolsas en las cuales los países que hayan reducido sus emisiones más allá de sus compromisos podrán vender estos derechos de emisión a aquellos otros que contaminen más de lo acordado. El mercado europeo ya ha entrado en vigor legalmente el 1 de enero de 2005, aunque todavía no ha comenzado a operar. Hay que reconocer que el mercado de emisiones incentivará la búsqueda de tecnologías menos contaminantes y tendrá efectos positivos, porque los productos más limpios serán los más competitivos desde el punto de vista económico. Pero lo ideal sería que si un país consiguiese reducir emisiones más allá de sus compromisos, éstas no sirvieran para que otros aumentaran las suyas, sino para que pudiéramos disfrutar, en conjunto, de ese avance. Además, esta posibilidad otorga una coartada al país que no haya sido capaz de cumplir sus compromisos. Las empresas ricas podrán afrontar la violación de sus compromisos haciendo uso de la consigna “el que contamina paga”.
Tras el mercado europeo se abrirán otros mercados internacionales. Y esto explica en cierta medida por qué el Gobierno de Rusia ha firmado el protocolo: sus emisiones están un 38% por debajo de las asignadas, por lo que podrá vender derechos de emisión en un mercado internacional. Es lo que se conoce como la venta del aire caliente.
Los mecanismos de desarrollo limpio, el segundo de los mecanismos de flexibilidad, consisten en que un país puede contabilizar como reducción de emisiones propias aquellas que consiga mediante la implantación de tecnologías limpias en otros países. Un país rico podría aumentar sus emisiones si consigue que otro las reduzca en el mundo. Sin duda, esto beneficiará a estos terceros países, pero lo justo sería que también los países más contaminantes redujeran sus emisiones. Como se verá más adelante, la reducción de emisiones no sólo se logra introduciendo tecnologías más limpias, sino que exige, en cierta medida, apretarse el cinturón y reducir el consumo. Lo justo es adecuar nuestros consumos a lo que el planeta puede, de forma razonable, soportar.
La plantación de árboles como sumidero, el tercer mecanismo de flexibilidad, tiene el problema de que son las especies de crecimiento rápido las mayores candidatas para la plantación, lo cual está lejos de ser lo más conveniente desde el punto de vista ecológico. Además, existen grandes incertidumbres científicas sobre la capacidad de fijación del carbono de las especies, con lo que no se puede calcular bien cuantos árboles es preciso plantar para absorber las emisiones sobrantes.
Estos tres mecanismos citados tienen el inconveniente común de que permiten a los países más contaminantes no bajar sus emisiones, no disminuir sensiblemente su consumo energético y no invertir en tecnologías energéticas más limpias, lo que, de producirse, abriría la posibilidad de reducciones futuras de emisiones. La existencia de los mecanismos de flexibilidad reduce un tanto la eficacia de las medidas y retrasa la necesaria reducción de emisiones a nivel mundial.

Un paso adelante

A pesar de todo esto, la entrada en vigor del Protocolo de Kioto es un paso adelante. Por primera vez, un grupo muy importante de países del mundo, entre los que hay que destacar a la UE, principal adalid del protocolo, se ponen de acuerdo con el fin de tomar medidas concretas para reducir sus emisiones contaminantes. Por un lado, se pueden incentivar tecnologías más limpias que abran el camino hacia reducciones futuras; y por otro, sería importante poner en marcha acciones que conduzcan a formas de vida menos consumidoras de energía y, por tanto, más respetuosas con el medio ambiente. Se trataría de reducir nuestros consumos de materias primas y de productos, detrás de los cuales siempre hay energía. Y sería necesario reducir nuestras necesidades de transporte por carretera, para lo que habría que abandonar las tendencias de urbanización dispersa del territorio, habría que potenciar el transporte público y, sobre todo, el ferrocarril. Hay que tener en cuenta que el transporte genera por sí mismo más de la cuarta parte de los gases de invernadero.
Nos encontramos frente al serio interrogante de si el entramado político y económico realmente existente es capaz de reaccionar en su conjunto ante los grandes desafíos a los que se enfrenta. Esto no es fácil en una economía capitalista en la que las decisiones las toma el mercado, con la dificultad añadida de que los costes que ocasiona el cambo climático no están en la actualidad incluidos en el precio de la energía y es muy dudoso que puedan llegar a estarlo de forma exacta, dadas las enormes incertidumbres que existen sobre esta cuestión. El poder político debería demostrar su capacidad para actuar y modificar aspectos importantes del entramado económico. En este marco, los instrumentos y regulaciones que actúen sobre los precios son clave, lo cual no implica que el único camino posible sea la instauración de mercados de emisiones.
Pero, además, la sociedad en su conjunto debería ser protagonista de la reducción de emisiones. Hay que pensar que muchas de las medidas necesarias para ello implican cambios en las formas de vida. Debería producirse una fuerte reducción en el uso del automóvil privado, la limitación del consumo en general y un mayor gusto por la austeridad. En una sociedad como la nuestra, en la que el consumo es sobre todo de carácter compulsivo y es en sí mismo un mecanismo de inserción social, se han de producir cambios culturales de gran calado para afrontar los desafíos futuros.

Más allá de Kioto

El 10 de marzo de 2005, menos de un mes después de la entrada en vigor del protocolo, los 25 ministros de Medio Ambiente de la UE mostraron que sus intenciones no se limitan al cumplimiento de aquél, sino que planean ir más allá. Han firmado un compromiso, que ha de ser ratificado por sus diferentes Estados, para reducir las emisiones de gases invernadero entre un 15% y un 30% en 2020, y entre un 60% y un 80% en 2050, respecto a los niveles de 1990. Las conclusiones finales son todavía demasiado vagas y en ellas no se fijan las medidas concretas para proceder a estas fuertes reducciones de gases de invernadero. Por ejemplo, se dice que estas cifras deben servir como base de negociación para convencer a los cuatro Estados más reticentes, citados anteriormente: EE UU, China, Australia e India. Además, se añade que estos objetivos se establecen «sin prejuzgar nuevos enfoques para diferenciar entre las partes en un marco futuro flexible y justo». Esta flexibilidad es la que ha permitido que el compromiso sea firmado por ministros de los países más reticentes dentro de la UE, frente a los más comprometidos, que querían fijar ya objetivos concretos: Luxemburgo, Alemania, Países Bajos, Austria y Dinamarca.
Las cifras barajadas en el párrafo anterior lanzan un claro mensaje a los agentes sociales y económicos: hay que cambiar el modelo energético a medio plazo para luchar contra el cambio climático. El cumplimiento del Protocolo de Kioto es solamente un primer paso, pero la lucha contra el cambio climático no sólo nos va a exigir medidas de asignación de emisiones a los sectores industriales y de generación eléctrica, sino que implica un cambio en las tendencias urbanísticas y de transporte. ¡Y un cambio en los comportamientos y formas de vida!

España, a la cola del cumplimiento del protocolo

España está a la cola de los países de la UE en el cumplimiento del Protocolo de Kioto. Éste le permite aumentar sus emisiones en un 15% respecto a 1990 y, en el día de hoy, las emisiones ya han aumentado el 45% con respecto a aquella fecha. El Gobierno español ha planteado un plan de reducción de gases de invernadero, asignando derechos de emisión a los sectores industrial y de generación eléctrica que permitirán situarnos en torno al 24% por encima de las emisiones de 1990. El resto de la reducción, hasta llegar a ese 15%, se acometerá mediante los mecanismos de flexibilidad. Es el conocido como Plan Nacional de Asignación de Emisiones. Se trata de un plan pobre, criticable por insuficiente, pero hay que reconocer que es la primera actuación concreta que se produce en este sentido desde la firma del protocolo en 1997. El anterior Gobierno actuaba como si jamás fuera a entrar en vigor el acuerdo, y nunca tomó medida alguna de forma institucional que condujera a su cumplimiento.
La reducción de emisiones en nuestro territorio está dificultada por unas tendencias económicas y sociales que, más bien, tienden a aumentar el consumo energético y que se han asentado durante los últimos 15 años. Por un lado, el consumo de electricidad está aumentando fuerte y sistemáticamente por encima del aumento del PIB, sobre todo debido al tirón del consumo doméstico. Este consumo se favoreció mediante la bajada de tarifas que siguió a la liberalización del sector eléctrico que se produjo tras la promulgación de la Ley del Sector Eléctrico en 1997. Al calor de unas tarifas de la electricidad relativamente baratas y de una época de mayor progreso económico, aparecen en los hogares aparatos de aire acondicionado y calefacciones eléctricas muy consumidores de electricidad, con lo que la potencia eléctrica demandada no deja de crecer, y lo hace a mayor ritmo que el crecimiento demográfico y, como ya he dicho, que el PIB.
Por otro lado, se está produciendo un aumento muy fuerte de las llamadas “emisiones difusas”, originadas sobre todo por el transporte en carretera, y para las que el Plan de Asignación de Emisiones del Gobierno no contempla ninguna medida. Al contrario, las medidas políticas que se toman hasta ahora, como el plan Renove, favorecen la compra de nuevos vehículos. El número de vehículos matriculados en España en 2004 superó los 1,6 millones. Las infraestructuras que se construyen en las ciudades y las nuevas autovías no hacen sino incentivar el uso del coche.
En el territorio español, la proporción de suelo urbanizado ha aumentado un 25% de media en diez años, sin que, por supuesto, la población lo haya hecho en esa medida. En algunas zonas como la Comunidad de Madrid, el porcentaje asciende al 50%. Muchos municipios españoles han entrado en una dinámica de incrementar su zona urbanizada, bien para construir casas que sirvan como segundas viviendas, bien para construir viviendas-dormitorio lejos de los centros urbanos, cuyo precio las hace prohibitivas. La necesidad de transporte aumenta considerablemente en un territorio con urbanizaciones dispersas, donde las personas se ven obligadas a desplazarse muchos kilómetros para llegar a su lugar de trabajo o para resolver sus asuntos. El desarrollo económico español se basa, en buena medida, en la construcción, un sector fuertemente consumidor de energía.