Francisco Torres La regularización extraordinaria. Luces y sombras

Francisco Torres

La regularización extraordinaria.
Luces y sombras

(Página Abierta, 160, junio 2005)

El pasado 7 de mayo, después de tres meses, se cerró el proceso de regularización de inmigrantes de 2005. En ese periodo se han contabilizado casi 700.000 solicitudes, aunque está por ver cuántas serán finalmente aprobadas, aspecto éste que impide hacer una valoración más objetiva. Para el Gobierno y los sindicatos el proceso ha sido un éxito. Y qué duda cabe que es un hecho muy satisfactorio sacar de esa situación tan excluyente y precaria a un volumen tan importante de personas. Sin embargo, además de los problemas derivados de los objetivos y filosofía de esta regularización, surgen algunas interrogantes de futuro.

El proceso de regularización de 2005, como otros anteriores, estaba vinculado a la entrada en vigor de una nueva norma legal, el Reglamento que desarrolla la Ley de Extranjería, la Ley 14/2003, aprobada por el último Ejecutivo de Aznar. Además, como toda regularización, la necesidad de “poner a cero el contador” constata un problema y un fracaso. El primero se refiere al creciente número de indocumentados, 1.387.315 en enero de 2004, y la inseguridad y precariedad de muchos centenares de miles de personas que esta situación genera. Las cifras muestran el fracaso de la política del PP en sus dos objetivos proclamados: ordenar los flujos y disminuir el número de indocumentados (1). Como indica la experiencia española, una ley más dura no tiene un efecto “disuasorio” respecto a la inmigración indocumentada. En todo caso, aumenta el negocio de las mafias y la hace más costosa para quien la padece, en términos monetarios, de sufrimiento e inseguridad.
Tras su acceso al Gobierno, el cambio socialista en materia de inmigración se ha centrado en el nuevo Reglamento, cuyo texto ha sido pactado con empresarios, sindicatos, las ONG más importantes y los partidos parlamentarios, con la oposición frontal del PP. El proceso de regularización, después del cual entraría en vigor el nuevo Reglamento, era el primer paso de lo que se anunciaba como la “nueva” etapa también en materia de inmigración.

Un proceso de regularización laboral

Este proceso presenta novedades notables respecto a otros realizados en España. No se contemplaba el arraigo social como criterio de regularización, y por tanto, a diferencia de los procesos de 2000 y 2001, no se establecía ninguna vía de este tipo (como la existencia de vínculos familiares con residentes documentados o haber sido titular de un permiso anterior). Se trata, por tanto, de un proceso exclusivamente laboral. En el de 2001, la presentación de una oferta de empleo constituía una de las formas de acreditar el arraigo. En el proceso de 2005, la vía laboral era la única para acceder a la “normalización”. Además, para evitar las ofertas falsas, el expediente lo debía presentar el empresario y el permiso se vincula al alta efectiva en la Seguridad Social.
Después de no pocos debates, el Gobierno, los sindicatos mayoritarios y la patronal acordaron las condiciones concretas del proceso, con el apoyo más o menos distanciado del resto de fuerzas políticas y las grandes ONG, y la crítica del PP. Para acogerse al proceso, el inmigrante debía acreditar que residía en España antes del 7 de agosto de 2004, mediante un certificado de padrón. Así mismo, requisito central, debía contar con un contrato de trabajo por un mínimo de seis meses, o de tres en el sector agrario. En la hostelería y la construcción, estos seis meses se pueden realizar en el periodo de un año. En tercer lugar, el inmigrante debía justificar que no tenía antecedentes penales, ni en España ni en su país de origen. A pesar del proclamado carácter laboral del proceso, éste dejaba fuera a los trabajadores por cuenta propia (los vendedores ambulantes y otros). Además, como ya se ha dicho, el expediente lo presentaba el empresario. Sólo en el caso del servicio doméstico discontinuo, la limpieza por horas, la persona inmigrante podía presentar su solicitud.
Los objetivos proclamados del proceso los podemos sintetizar en tres. El primero, al menos el más destacado frente a las críticas del PP, era hacer aflorar una parte de la economía sumergida existente. Además de la contribución a las arcas públicas, esta “normalización” de la actividad económica de los indocumentados permitiría a éstos –segundo objetivo– regularizar su residencia y trabajo en España. Por otro lado –tercer objetivo–, esta regularización debía proporcionar una buena inserción: quienes legalicen su situación dispondrán de trabajo durante un mínimo de seis meses y, así, podrán renovar sus permisos (2).
En última instancia, la novedad de este proceso de regularización se sintetiza en actuar sobre la inmigración indocumentada en función de la lucha respecto a la economía sumergida. Esta orientación, que puede ser efectiva en unos casos, suscita no pocas dudas, unas de tipo funcional y pragmático, otras de tipo normativo y moral. Inmigración indocumentada y economía sumergida son dos fenómenos profundamente interrelacionados en nuestro país. Sin embargo, los objetivos de la política pública respecto a uno y otro no siempre son coincidentes, ni las consecuencias de sus actuaciones tampoco. Además, la inmigración indocumentada plantea una serie de dimensiones humanas que exceden a la inserción laboral y que, por tanto, no deberían abordarse desde esta única perspectiva. Por decirlo de otra forma, los inmigrantes indocumentados no deberían ser considerados, sólo, como mano de obra. Son personas.
Al mismo tiempo, la orientación laboral del proceso expresa algunas de las ideas que conforman el consenso social respecto de la inmigración y se legitima en ellas. Como han reflejado diversas encuestas, la inmigración legítima para la opinión pública española es la que tiene un contrato, cotiza a la Seguridad Social y contribuye con sus impuestos a las arcas públicas. Sin embargo, tanto a nivel colectivo como a nivel individual no siempre somos coherentes con los valores proclamados. Junto al amplísimo consenso social que identifica la inmigración deseable con aquella que cuenta con empleo, nuestra sociedad se caracteriza por una economía sumergida que supone entre un 25% y un 30% del total, y un funcionamiento social ampliamente permisivo a este respecto.
Dado el carácter exclusivamente laboral del proceso, su éxito o fracaso dependían, en última instancia, de la respuesta de los empresarios y, en particular, de los miles de pequeños patronos que tienen a inmigrantes trabajando. Por un lado, se ha apelado a su “responsabilidad”, responsabilidad incentivada con la amnistía fiscal y laboral que el proceso representaba (ya que al regularizar al trabajador indocumentado, se obvia cualquier investigación sobre la relación anterior). Por otro, se amenazaba con redoblar las inspecciones de trabajo una vez finalizada la regularización y aplicar severas multas.

El desarrollo del proceso

Transcurrido un mes, sólo se habían presentado 100.000 solicitudes. Los sindicatos señalaron la escasa voluntad de los empresarios que emplean a indocumentados como la causa principal de tan bajo número. En algunos casos, se constataron despidos. Además, desde las organizaciones de inmigrantes y de acogida, se critica la “rigidez” del procedimiento, en particular respecto a la forma de acreditar la residencia. Al limitar ésta al certificado de padrón, dejaba fuera a los inmigrantes con residencia superior a la exigida pero no empadronados, bien por temor –recuérdese que la última reforma de la Ley permite a la policía acceder a los datos patronales–, o bien por otras causas. Otras peticiones de flexibilización tenían un significado muy distinto, como por ejemplo, la demanda de las ETT (empresas de trabajo temporal) para poder presentar expedientes (3).
A los dos meses del proceso, y con 300.000 solicitudes presentadas, se extiende la convicción de que la regularización no funciona. Aunque la Administración evita toda referencia a cifras, los resultados provisionales están muy por debajo de las expectativas (que se cifraron, en octubre de 2004, en 800.000 solicitudes). Diversas organizaciones promueven acciones de protesta, y en Barcelona se realizan encierros que se prolongarán durante casi un mes, aunque con muy escasa repercusión social. Por otro lado, la Iglesia, las organizaciones sociales e IU-IC exigían una mayor flexibilización del procedimiento y una ampliación del proceso.
La respuesta de la Administración a estas demandas fue doble. Por un lado, se ratificó el plazo de tres meses, en nombre del orden y del principio de autoridad. Por otro, dado el escaso número de solicitudes, se flexibilizaron algunos requisitos. Se hizo primero respecto al trabajo agrícola, atendiendo a las heladas. Más tarde, se autorizó a las ETT para que regularicen inmigrantes. Por último, dos semanas antes del cierre del proceso, se autoriza la figura del empadronamiento por omisión, previa presentación de una serie de documentos, como fórmula para acreditar la residencia. Esta última medida es quizás la que tiene repercusiones positivas más importantes y al mismo tiempo muestra cómo se ha actuado. Se rectifica tarde, con poca claridad en las instrucciones y sin apenas margen de maniobra.
Cuando el 7 de mayo se cierra el proceso, a los tres meses de iniciado, se contabilizan 690.679 solicitudes. Es decir, en un mes se han presentado casi 400.000, un aumento del ritmo muy notable. ¿Cuáles son sus causas? Aunque no disponemos todavía de datos, podemos señalar algunas. En unos casos, el retraso en la recepción del certificado de penales desde los países de origen ha motivado que la presentación de la solicitud se hiciera en el último mes, cuando no en los últimos días. El aumento en los últimos días se debe, también, a la aplicación del empadronamiento por omisión y, más en general, a una actitud más flexible en la mayoría de oficinas. Otro factor que se debe considerar, aunque de muy difícil cuantificación, sería el efecto de los reiterados anuncios de una amplia campaña de inspección de trabajo para animar a contratar a los patrones más reticentes.

Los resultados y sus lecturas

De las 690.679 solicitudes presentadas todavía no sabemos cuántas serán finalmente aprobadas, lo que condiciona toda valoración de los resultados. Con todo, se pueden avanzar algunos elementos. Por sectores de actividad, el servicio doméstico supone la mayoría de solicitudes (31,6%), seguido de la construcción (20,7%), la agricultura (14,6%) y la hostelería (10,3%). A expensas de un análisis más en detalle, esta distribución responde al tipo de inserción económica de los inmigrantes y a los sectores más desregularizados. A nivel territorial, como cabía esperar, el mayor número de solicitudes se da en las comunidades autónomas que habían concentrado un mayor aumento de residentes extranjeros en los últimos años. En Cataluña, Madrid y Comunidad Valenciana se han presentado el 60,4% del total de solicitudes. Por lo que hace al sexo, el 58,7% de las solicitudes corresponde a trabajadores y el 41,2% a trabajadoras, lo que supone una sex-ratio más desequilibrada a favor de los varones que la existente entre la población residente en general (46,6% de mujeres). 
El resultado del proceso de regularización tiene una doble lectura según se incida en el volumen de economía sumergida legalizada, es decir, los inmigrantes activos regularizados, o bien se destaque los inmigrantes residentes que continúen indocumentados.
Así, el PSOE y los sindicatos han calificado de éxito el proceso, destacando el número de empleos que han emergido. Si podemos calcular en 1.175.577 los inmigrantes indocumentados en edad de trabajar y les aplicamos una tasa de actividad del 70%, obtenemos 822.911 indocumentados extracomunitarios activos (véase cuadro). Las solicitudes suponen, como afirma Caldera, que más de un 80% de los extracomunitarios activos puedan legalizar su situación, «ayuden a mantener el Estado de bienestar y el sistema de pensiones». Se trata, concluye no sin cierto triunfalismo, del mayor proceso de regularización de economía sumergida realizado no sólo en España, sino en Europa Occidental. Con los datos de que disponemos, estas afirmaciones son básicamente ciertas. Además, habría que añadir los efectos de “normalización” social y de facilitar la inserción que la regularización supone para todos los que han podido acceder y para sus familias.
Si embargo, la otra lectura posible desautoriza todo triunfalismo y plantea no pocos interrogantes de futuro. Después del proceso de regularización, ¿cuántos inmigrantes continúan indocumentados? Si hacemos referencia al total de extranjeros residentes en España, nacionales de la UE y extracomunitarios, algo más de un millón de personas continúan residiendo de forma irregular (véase cuadro). Si nos ceñimos a los residentes extracomunitarios, el número de indocumentados se “reduce” a unos 745.000, un heterogéneo conjunto que agrupa a los indocumentados menores de 16 años, a los mayores de esta edad que están trabajando y no han podido conseguir un contrato, no se encuentran en activo o bien entraron en el Estado español después del 7 de agosto de 2004.
Esta doble lectura del resultado remite a la propia concepción del proceso y es consecuencia de él. En cuanto a la regularización de la economía sumergida, el proceso se dirigía a los inmigrantes indocumentados en activo, excluyendo de entrada a quienes por su edad, situación personal y social no desarrollan una activad económica por cuenta ajena. Sin embargo, todos éstos también son personas, viven aquí y necesitan sus “papeles” por razones elementales de justicia, cohesión social y adecuada inserción. Dado el diseño del proceso y sus objetivos, no cabe extrañarse de que todas estas situaciones queden fuera; sin embargo, no por ello son menos reales.

¿Qué pasará ahora?

De momento, estamos hablando de solicitudes presentadas. Cualquier valoración del proceso y sus consecuencias va a depender del número de solicitudes que se aprueben y, de éstas, cuántas se conviertan en firmes (mediante el alta en la Seguridad Social en el plazo establecido). Estos inmigrantes pasarán a disponer de un permiso y, como mínimo, de seis meses de actividad productiva declarada, lo que debe permitirles conseguir dentro de un año su primera renovación. Si todo va bien, no se deniegan muchas solicitudes y se produce el alta efectiva en la Seguridad Social, la legalización de este volumen de personas va a tener indudables efectos positivos.
¿Qué ocurrirá con los que han quedado fuera? Dada la heterogeneidad de situaciones, también las perspectivas son distintas. Se supone que una parte importante de los menores de 16 años indocumentados podrá ver regularizada su situación por reagrupamiento familiar con los ahora legalizados. Puede ser, también, la situación de no pocos cónyuges. En cualquier caso, la vía del reagrupamiento familiar sólo se podrá iniciar dentro de un año, una vez obtenida la primera renovación del permiso por los ahora legalizados.
Para el resto de situaciones, las únicas vías existentes para regularizarse son las que establece el Reglamento. En un caso, por el llamado arraigo laboral, podrá obtenerse un permiso cuando se resida un mínimo de dos años y se demuestre una relación laboral no inferior al año (mediante acta de la inspección de trabajo o sentencia). No hace falta argumentar las dificultades y obstáculos que tiene para el inmigrante la vía de la denuncia laboral. Por la otra modalidad habrá que justificar una residencia mínima de tres años, presentar un contrato de trabajo y acreditar vínculos familiares con españoles o extranjeros residentes, o bien un informe que acredite su inserción social. Los obstáculos de esta segunda modalidad, además de la espera de tres años, se centran fundamentalmente en la dificultad para conseguir un contrato, dado el peso de la economía sumergida en el mercado de trabajo accesible a los inmigrantes.
Ésta es una realidad que no parece que se vaya a modificar a corto plazo. Cabe esperar a la prometida campaña de inspección de trabajo, pero la experiencia en este campo aconseja más bien el escepticismo. No parece que a corto plazo vayan a darse grandes cambio. Estamos hablando de rasgos estructurales de la economía española que, por otro lado, resultan muy funcionales para objetivos proclamados por todos, como el mantenimiento del dinamismo económico, de la competitividad de no pocos sectores y de la calidad de vida, a buen precio, de las capas medias. 
Decíamos al principio que el proceso de regularización se presentaba vinculado al nuevo Reglamento. Una vez finalizado el proceso, el Reglamento deberá entrar en pleno funcionamiento y mostrar que el conjunto de mecanismos diseñados (cupos, contratación en origen, visado para búsqueda de empleo) hace posible un flujo más ordenado y vinculado al mercado formal de trabajo. Es decir, que disminuye el flujo de indocumentados y aumenta el de documentados. De lo contrario, y al ritmo actual, necesitaremos otra regularización extraordinaria dentro de dos o tres años. La experiencia acumulada, las dificultades para regular los flujos en un mundo globalizado y los límites del Reglamento, encorsetado por el marco de una mala ley, no pueden sino abonar el escepticismo.

Cuadro I: Inmigrantes extracomunitarios indocumentados

No existe, lógicamente, un registro de inmigrantes indocumentados. Nos podemos aproximar a ese número por el contraste entre el número de inmigrantes residentes, que nos proporciona el padrón continuo, y el número de permisos según la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.

Inmigrantes extracomunitarios indocumentados en edad laboral

1.175.587

Si aplicamos una tasa de actividad del 70%, muy elevada, podemos suponer que están trabajando

822.911

Solicitudes presentadas

690.679

Diferencia. Extracomunitarios indocumentados activos no regularizados

132.232

Cuadro II: Extranjeros residentes en España. Enero 2005.

 

Total

Menores de 16 años

De 16 a 64 años

65 años y más

Residentes

3.691.547

552.300

2.961.547

177.700

Permisos

1.977.291

266.880

1.601.615

106.606

Indocumentados

1.714.256

285.420

1.359.932

71.094

Residentes no UE (25)

2.914.869

468.559

2.390.105

56.205

Permisos

1.478.416

235.121

1.214.518

26.591

Indocumentados

1.436.453

233.438

1.175.587

29.614

Fuente : INE. Datos provisionales, padrón de 1 de enero de 2005. Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración. Permisos a 31 de

diciembre de 2004. Elaboración propia.

 _______________

(1) El número de indocumentados, obtenido por contraste entre el total de residentes extranjeros y el total de permisos, era de 868.884 en enero de 2002, 1.340.167 en 2003, 1.387.315 en 2004 y 1.714.256 en 2005. Si bien se ha dado un aumento en números absolutos, la proporción de indocumentados respecto al total de residentes ha sido muy similar, oscilando entre el 43,9% de 2002 y el 50,3% de 2003, nivel máximo que posteriormente disminuyó. La permanencia de esta alta proporción de indocumentados tiene que ver con el “efecto llamada” y la demanda de mano de obra que genera el dinamismo económico de los últimos años y el peso de la economía sumergida, así como el rotundo fracaso de la fórmula de contratación en origen.
(2) Se pretende así evitar la caída en la irregularidad que, en número variable, se dio en anteriores procesos de regularización, cuando al finalizar el permiso obtenido no se podía acreditar un nuevo contrato o una cotización mínima de seis meses a la Seguridad Social. En este proceso, se afirma, dado que el permiso se vincula al alta efectiva en la Seguridad Social y el control de inspección de trabajo que se realizará, los inmigrantes regularizados podrán renovar sus permisos sin mayor dificultad, ya que cumplirán, al menos, el requisito de los seis meses cotizados. 
 (3) Este tipo de empresas no estaban autorizadas para regularizar inmigrantes, ya que dado su carácter de intermediarias y su funcionamiento, no hacía posible conocer las empresas en las que efectivamente trabajarían los inmigrantes. La opacidad de los clientes de las ETT, base de su éxito, entraba en contradicción con la orientación de hacer aflorar la economía sumergida del proceso.