Gonzalo Escribano
Gas ruso para Ucrania: ¿natural o lacrimógeno?
(Comentario Elcano 13/2014, 24 de febrero de 2014).
La tensión que se vive en Ucrania es el último episodio de un pulso entre Rusia y la UE que se remonta a los cortes de suministro de 2006 y 2009, que supusieron sendas interrupciones del abastecimiento a varios Estados miembros del Este. Desde entonces, la UE ha intensificado sus esfuerzos por diversificar sus suministros y reducir la posición dominante de Gazprom en los mercados europeos, previniendo que Rusia siguiese instrumentalizando políticamente su gas para extender su influencia en Europa y su vecindad. Esta estrategia parece haber fallado en lo relativo a Ucrania, donde el gas ha jugado de nuevo un papel fundamental en la crisis desatada. Antes de centrar el análisis en Ucrania, debe reconocerse que a nivel geográfico más amplio los resultados de la estrategia europea no son tan negativos.
En el campo de la apertura de corredores energéticos, el mega-proyecto de gasoducto Nabucco ha dejado su lugar al más modesto TAP. Las perspectivas de recibir gas de Turkmenistán a través del Caspio plantean toda una colección de obstáculos geopolíticos, legales y de falta de viabilidad económica que no justifican el empeño de la Comisión por ejercer precisamente en ese escenario sus recién adquiridas competencias en materia de corredores extra-UE. Los resultados quedan, por tanto, muy lejanos del doble objetivo de diversificar los suministros y reducir la influencia rusa en el Cáucaso y Asia Central, poniendo de manifiesto la falta de músculo de la UE frente a Rusia en lo que ésta considera su espacio natural de influencia.
La aplicación a Gazprom del nuevo acervo comunitario energético, cuyo principal objetivo exterior consiste precisamente en limitar el control ruso tanto del gas como de los gasoductos que abastecen a los Estados miembros de la ampliación, ha tenido en cambio más éxito. Algunos de ellos han iniciado una estrategia de diversificación basada en el Gas Natural Licuado y la explotación de sus recursos no convencionales (por ejemplo Polonia y, antes de la crisis actual, Ucrania), otros aplicando rigurosamente las normas comunitarias para fragmentar la posición de Gazprom (como Lituania, que sufrió las represalias en forma de aumento de los precios del gas importado), otros recurriendo al desarrollo de interconexiones con otros Estados miembros centroeuropeos.
La UE propuso también realizar las infraestructuras necesarias para abastecer a los Estados miembros y socios del Este en caso de interrupción por parte rusa, y poder ejercer la solidaridad entre ellos, eso sí, en la práctica casi siempre con gas ruso. En el caso de Ucrania, su adhesión al Tratado de la Comunidad de la Energía pretendía consolidar el anclaje del país a las normas energéticas comunitarias y ofrecer mecanismos para limitar el dominio ruso del sector energético.
La situación actual en Ucrania muestra los límites de esta estrategia. Entre las presiones rusas de todo tipo para que Ucrania optase por la Unión Euroasiática patrocinada por el Kremlin a expensas del Acuerdo de Asociación con la UE, el gas ha jugado un papel crítico. La UE había abierto un corredor de gas desde Polonia y Hungría hacia Ucrania para reducir el dominio de Gazprom: aunque de nuevo se trataba de gas ruso, el precio era sustancialmente más bajo al ofrecido por Rusia a Ucrania. Sin embargo, a principios de 2014 Rusia redujo el precio del gas exportado a Ucrania a la tercera parte, y ésta ha vuelto a importar todo su gas de Rusia bajo precios que deben ser revisados cada tres meses, lo que permite a Rusia mantener la supervisión política del país.
Para frustración de la UE, al final el anclaje de los precios ha resultado muy superior al anclaje normativo, y esta experiencia le debería hacer reflexionar sobre el margen de maniobra de que dispone en sus relaciones energéticas con Rusia. Es cierto que la UE ha ayudado a sus Estados miembros del Este a reducir la influencia de Gazprom gracias, esta vez sí y literalmente, a su poder normativo. Pero sólo dentro de la propia UE (faltaría más, podría pensarse) y gracias a la política de competencia comunitaria, no a la política exterior. En cambio, Rusia ha conseguido hasta ahora minimizar los esfuerzos europeos de diversificación en el Cáucaso y el Caspio, y no parece que la UE esté en disposición de disputarle la preeminencia regional en Asia Central.
El verdadero pulso geopolítico se juega por tanto ahora en la vecindad europea inmediata, como ejemplifica el caso de Ucrania: un país que cuenta con importantes reservas no convencionales, que ha firmado la Carta de la Energía cuyos protocolos de tránsito no respetó en 2006 ni 2009, es miembro de un Tratado de la Comunidad de la Energía que podría abandonar, y ha rechazado de manera inaudita (para la UE) el Acuerdo de Asociación ofrecido. Pese a todo, el país permanece anclado a Rusia, el más convencional de los poderes energéticos, mediante su recurso más común: jugar con los precios del gas para alcanzar sus objetivos políticos.
Pese a lo que parece una victoria de sus posiciones, en el campo energético el espacio de política con que cuenta la UE fuera de la regulación de su propio mercado se revela cada vez más reducido. Los intentos de compensar la influencia que suponen los recursos de gas rusos con incentivos económicos pueden no ser suficientes, pese a los renovados anuncios de apoyo económico realizados desde algunas capitales europeas tras la destitución de Yanúkovich.
La oferta europea de abastecer de gas al país tampoco parece creíble: no hay capacidad suficiente para revertir los flujos de gas desde los Estados miembros, y en todo caso se haría con gas ruso importado por otras rutas. Un escenario de fragmentación del país tampoco resulta especialmente favorable: los grandes gasoductos entran en Ucrania por el Este y el Noreste, donde también se encuentran los principales hubs gasistas del país, y también tienen conexión con el Mar Negro entrando de nuevo en Rusia por el sureste.
Así, un país de tránsito clave tanto para la UE como para Rusia se convertiría en otro país a abastecer para la primera y en uno menos a través del cual exportar para la segunda. Sería deseable que la interdependencia cooperativa primara frente a la competencia estratégica, pero no puede descartarse que Rusia recurra de nuevo al gas en su pulso ucraniano. En el corto plazo podrían reproducirse perturbaciones de suministro, variaciones en los precios y modificaciones de contratos. Buena parte de los ciudadanos ucranianos han rechazado el empleo de botes de gas lacrimógeno y demás material anti-disturbios que todos los europeos han visto utilizar en sus pantallas en los últimos días. Parece que la estrategia de represión ha fallado, pero en el campo del gas natural la UE cuenta con pocos activos para contrapesar ni prevenir el abuso por parte de Rusia de su poder de mercado.
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Gonzalo Escribano es director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano | @g_escribano