Ignasi Álvarez
La financiación autonómica.
Cataluña: reforma estatutaria y financiación
(Página Abierta, 161, julio de 2005)
La propuesta de una nueva fórmula de financiación de la Generalitat presentada por el Gobierno catalán, en el marco de la discusión interna del proyecto de nuevo Estatuto, suscitó un acalorado debate que implicaba al Gobierno central y a diversas comunidades autónomas. A la par, se han ido produciendo algunos acuerdos de reformas estatutarias autonómicas. Pero en el aire queda el nudo gordiano de una nueva fórmula de fiscalidad en el Estado de las autonomías español.
Cataluña quiere más dinero. Pero no es sólo una cuestión de dinero. Sin duda, la actual realidad política ofrece unas oportunidades para la reforma del Estatuto y del modelo de financiación que antes no existían. Pero la conveniencia de una reforma del Estatuto y la necesidad de reformular un modelo de financiación que resulta crecientemente insatisfactorio estaba presente antes de las elecciones catalanas y de la constitución del tripartito.
La reforma del Estatuto responde a un modelo de articulación territorial que fue ya objeto de discusión en el Parlamento durante la II República. El problema, como lo definió Azaña, de las diferentes aspiraciones de lo que llamaba “las regiones españolas”, y en especial lo que llamaba el descontento y la impaciencia de Cataluña y «su deseo de vivir de otra manera dentro del Estado español» (1). Azaña se preguntaba también: «¿La solución que encontremos va a ser para siempre?¡Pues quién sabe! Siempre es una palabra que no tiene valor en la Historia y, por consiguiente, no tiene valor en la política». Sabias palabras.
El diseño nacido de la Constitución de 1978 y de los estatutos de autonomía fue conformando un Estado compuesto de piezas asimétricas. Las pulsiones internas de cada uno de esos componentes no responden ni a los mismos ritmos ni a las mismas querencias. La política es poder. Y la conciencia nacional es un instrumento de poder. A nadie debe sorprender que las élites políticas catalanas utilicen este factor para conseguir más poder, que es lo que todo gobernante quiere.
En contraste con ese entusiasmo de las élites políticas, la reforma del Estatuto de Cataluña no es algo que figure, según las encuestas, entre las prioridades y preocupaciones de la mayoría de la ciudadanía de Cataluña. La discusión sobre la financiación ha aumentado el interés, pero no demasiado, dada su dificultad. Tal vez por ello Maragall, en el discurso conmemorativo de los primeros 500 días de su Gobierno, insistió en los compromisos de su programa social y afirmó que la propuesta de un nuevo sistema de financiación no obedece a “manías ideológicas” sino a la obligación de dar respuesta a las necesidades cotidianas e inmediatas de la población de Cataluña, en crecimiento, por efecto de la inmigración, en materia de educación, sanidad, atención a la dependencia, vivienda e infraestructuras.
La lógica de este sistema asimétrico hace que cíclicamente los catalanes fuercen el paso, para que después, legítimamente, los demás busquen la manera de ponerse al mismo nivel tanto en competencias como en financiación. Es la dinámica del Estado de las autonomías. Maragall, que alguna vez acierta, respondió así al exabrupto de Ibarra: «Yo creía que sólo los catalanes se preocupaban por los cuartos y ahora veo que esa preocupación es muy compartida, de lo cual me alegro».
«Lo que los catalanes –sostiene Ramoneda (2)– proponen ahora es un cambio de modelo: de autonómico a federal (algunos dicen confederal). Y lo proponen como una revisión del sistema 25 años después de su estreno. [...] Lo que se trataría ahora es de cuadrar un sistema para 25 años más. Un plazo de confianza para desdramatizar los recelos de los que detrás del Estado federal ven inexorablemente los Estados independientes. [...]
»Dentro de Cataluña, el nacionalismo y sus aledaños –donde se han instalado los socialistas catalanes– tienden a razonar en términos de nación amputada –falta de Estado– y a ver al Estado español como el casero que no tiene ningunas ganas de ayudarte a arreglar la escalera o a pintar la fachada. La debilidad simbólica del Estado español acaba de completar el problema: algunos se preguntan si realmente podrá ejercer un papel integrador y cohesionador si su cuota de participación en el gasto público se sigue adelgazando. [...]
»Y si el compromiso de las reformas que ahora se proponen es por un ciclo generacional, lo que ocurra dentro de 25 años dependerá de cómo haya evolucionado Europa. [...] La proximidad tiene sus ventajas para resolver determinados problemas, pero genera un tipo de vínculos y complicidades que degeneran rápidamente en clientelismo. ¿Pero es posible hacer un debate sereno sobre estas cosas? Me temo que no. [...]
»Pero Cataluña es también rehén de la cultura de la queja. El hábito de buscar siempre culpables exteriores tiene algo que ver en cierta atonía de la sociedad».
La financiación: una breve historia
El apasionamiento en el debate sobre el reparto del dinero de las autonomías se ha visto estimulado en buena parte por el crecimiento de la conciencia fiscal en España. Despliegue autonómico y conciencia tributaria han transcurrido en paralelo, pero con frecuentes y tensas interferencias, a lo largo de los últimos 25 años. En una primera etapa, durante los ochenta, las autonomías obtenían mayoritariamente sus recursos de las transferencias que recibían del Estado, según el criterio del llamado coste efectivo. Las comunidades recibían las competencias junto con el dinero que le costaban al Gobierno central los servicios transferidos.
El sistema fue muy útil parra arrancar y poner en marcha el nuevo modelo de Estado, pero llevaba implícita una perversión. El Estado se llevaba la parte ingrata de recaudador, sin ningún coste político para las autonomías, que aparecían con todas las ventajas de quien realiza el gasto (3). La idea de la participación de las autonomías en la recaudación de los impuestos para dotarlas de responsabilidad fiscal venía siendo promovida desde principios de la década de 1980 por destacados hacendistas y políticos catalanes y fue defendida por el entonces catedrático de Hacienda Pública Antoni Castells, ahora consejero de Economía y Finanzas del Gobierno catalán.
La primera formulación por parte del Gobierno central de la corresponsabilidad fiscal de las autonomías, el primer contencioso serio en esta materia, se explicitó en el Libro Blanco del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) en 1990. El entonces ministro de Economía y Hacienda, Carlos Solchaga, y el secretario de Estado de Hacienda, Josep Borrell, diseñaron un modelo que dejaba una puerta abierta a la participación de las comunidades autónomas en este impuesto. A partir de este documento, los expertos cifraron en el 20% la posible participación de las comunidades autónomas en el IRPF.
La idea de participar en la recaudación del IRPF o del IVA, asumiendo así una parte de la responsabilidad fiscal, fue ganando terreno, pero el Gobierno socialista no se atrevía a ponerla en práctica por temor a las reacciones de ciertos dirigentes territoriales y a que apareciera como una cesión a las reivindicaciones nacionalistas del presidente de la Generalitat, Jordi Pujol. El rechazo a la cesión del 15% a las autonomías estaba encabezado por el presidente de Extremadura, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, y contaba con los sólidos apoyos del presidente andaluz, Manuel Chaves, y sobre todo del presidente del Gobierno, Felipe González, que aseguraban que la medida aumentaría las desigualdades. Para el Partido Popular, la cesión significaba un agravio inaceptable. El actual presidente del PP, Mariano Rajoy, entonces vicesecretario de ese partido, advirtió de que su formación se opondría a «cualquier cambalache».
Pero en 1993 las reivindicaciones de los nacionalistas catalanes se convirtieron, al perder el PSOE la mayoría absoluta, en condición ineludible para apoyar al Gobierno. González tuvo que ceder el 15% del IRPF a las comunidades para poder contar con los votos de Pujol. De ese modo, lo que era una iniciativa sensata de desarrollo de la autonomía financiera y de corresponsabilidad fiscal de las comunidades autónomas se percibió como un chantaje. Después se hizo evidente que el temor de algunas comunidades hacia esas medidas era infundado. Un estudio de la Fundación Pi i Sunyer reveló en 1997 que el impacto del 15% del IRPF era muy limitado y que las beneficiarias no eran las comunidades más ricas, sino las que más crecían, como Canarias, Andalucía y Galicia.
El segundo salto en el desarrollo del modelo también vino marcado por los resultados electorales. En 1996 ganó las elecciones el PP, y para formar Gobierno también precisó el apoyo de los nacionalistas catalanes. José María Aznar recicló rápidamente su pensamiento, y de su radical oposición a ceder el 15% del IRPF pasó a dar el 30% para todas las comunidades que lo quisieran. Cualquier ayuda era buena para mantenerse en el poder con el apoyo de Pujol. De nuevo, las iniciativas y propuestas de construir un modelo basado en la eficiencia, la transparencia y las necesidades objetivas de las comunidades quedaron eclipsadas por la coyuntura política.
Pero el nuevo sistema acordado en este célebre pacto del Majestic entre Aznar y Pujol, que estuvo vigente entre 1997 y 2001, tampoco dio los resultados esperados. La dependencia de un solo impuesto como el IRPF, al que además el nuevo Gobierno tenía previsto quitar relevancia, desvirtuó los resultados esperados. Además, las comunidades socialistas que no firmaron el pacto (Castilla-La Mancha, Extremadura y Andalucía) resultaron perjudicadas al ser penalizadas por asignarles una población inferior a la real, que en el caso de Andalucía suponía 1.200 millones de euros, derivados de la no contabilización en el censo de 400.000 personas.
Fue en Cataluña donde volvió a tomar cuerpo el debate sobre la financiación autonómica. En 1997, cuando aún no se habían cumplido seis meses del pacto del Majestic, Pujol lanzó un nuevo órdago. Anunció que para el periodo que empezaría en 2002 exigiría un modelo propio y bilateral como el del concierto del País Vasco.
La propuesta de pacto fiscal fue perfilada después por su delfín, Artur Mas, líder de CiU, con el objetivo central de reducir en 400.000 millones de pesetas la aportación de Cataluña al Estado. Las negociaciones condujeron a un nuevo acuerdo en julio de 2001, por el que se cedía a las comunidades una cesta de impuestos (33% del IRPF, 35% del IVA y el 40% o 100%, según los casos, de los impuestos especiales). Fue una iniciativa inspirada por la entonces consejera de Economía andaluza, Magdalena Álvarez, hoy ministra de Fomento.
Tras la constitución del Gobierno tripartito catalán a finales de 2003, la financiación autonómica volvió a ocupar el primer plano del debate político. La propuesta presentada por el consejero Antoni Castells –cuyo elemento sustancial es que Cataluña recaudará, además de los propios, todos los impuestos estatales pagados en Cataluña, sobre los que tendrá capacidad normativa, y entregaría al Estado como máximo el 50%– ha vuelto a suscitar un apasionado debate en toda España, probablemente no más tenso que en ocasiones anteriores.
El desencuentro sobre la financiación
La respuesta ha llegado en forma de público y tenso desacuerdo entre el Gobierno de Cataluña y el Gobierno central. El 4 de mayo, La Vanguardia titulaba en portada: “El Gobierno excluye la financiación del compromiso con el Estatut”. “De la Vega sostiene que la promesa de Zapatero no incluía la propuesta de financiación, que rechaza tajantemente”, y ha expresado: «El Gobierno es refractario al modelo propuesto y que no habrá acuerdo con el texto aprobado por el Ejecutivo de Maragall si no es a partir de correcciones importantes».
PSOE y PSC no se ponen de acuerdo en este tema. En opinión del PSOE y del Gobierno central, el texto del nuevo Estatuto debería incluir sólo los principios generales de la financiación que formarían parte de la negociación bilateral del Estatuto entre el Gobierno de España y la Generalitat. El detalle de la financiación sería discutido en el Consejo de política fiscal y financiera en el que están presentes todas las comunidades. En principio, el PSC considera que esa opción no es descartable. Los otros miembros del tripartito se muestran más reacios a que no se incluya en la reforma del Estatuto la propuesta detallada de financiación consensuada por los partidos del Gobierno de la Generalitat.
ERC, por su parte, ha seguido una trayectoria con complicados equilibrios entre la defensa del federalismo y sus objetivos independentistas. En diciembre del año pasado, Huguet esbozó ante los empresarios catalanes una propuesta que pasaba por un concierto económico similar al del País Vasco y Navarra, con una contribución a los servicios comunes del Estado más una cuota de solidaridad. Antoni Castells, consejero de Economía de la Generalitat y miembro de la dirección del PSC, le respondió: «Algunos aún no saben que están en el Gobierno». Desde ese desencuentro, la necesidad de presentar una propuesta conjunta para tener más fuerza en “Madrid” ha ido limando el sesgo foral del modelo de ERC para dotarlo de un corte más federal. Huguet define de manera barroca la propuesta del tripartito como un «acuerdo fiscal federal» con dosis de bilateralidad, frente al anterior «concierto económico cooperativo».
En cualquier caso, se está hablando de una propuesta de financiación que todavía no ha sido consensuada con CiU, cuyo voto favorable resulta imprescindible para la aprobación del proyecto en la Cámara catalana. Todavía no ha terminado el juego de acuerdos y desacuerdos, de exigencias imposibles, y de aceptación a última hora de lo que se tildaba de inaceptable. A este tipo de cosas pertenece la posición de CiU de mantener hasta el último día la reivindicación de un sistema de financiación similar al concierto económico de Euskadi y Navarra.
La cumbre de los partidos catalanes celebrada el sábado 11 de junio ha dejado pendientes muchas cosas. No resolvió ninguna de las grandes discrepancias en torno al nuevo Estatuto de autonomía catalán, pero todos los líderes se esforzaron en transmitir una sensación de optimismo. Sin embargo, subsisten diferencias en torno a la reforma de la financiación, a la redacción que se dé a la definición de Cataluña como nación, o a cuestiones como consagrar en el Estatuto el igual valor del voto en todas las provincias, sin primar, como hasta ahora, el voto de las otras provincias en detrimento del de Barcelona. El sistema actual afecta negativamente a PSC, ICV y PP, que exigen ese cambio, y favorece a ERC y CiU, que se niegan a que esa reforma figure en el Estatuto. Así están las cosas, y ahora esas diferencias pueden empantanarse o solventarse con relativa rapidez. Todo depende de los cálculos que se hagan los distintos partidos, y en particular CiU, sobre las ventajas de mantener propuestas inviables que saben que están fuera de la Constitución y que no responden al equilibrio de fuerzas.
Mientras tanto, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero ha tomado la iniciativa y ha decidido elaborar su propio modelo de financiación, cuyas bases explicará el jefe del Gobierno en la próxima Conferencia de Presidentes Autonómicos, en julio, con la que arrancará la negociación con las comunidades autónomas. El modelo de financiación autonómica, en el que trabajan el ministro de Economía, Pedro Solbes, y el de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, se basa en que cada Administración –central, autonómica y local– recaude y gestione sus propios impuestos, con lo que «aumenta la autonomía fiscal» de las comunidades para afrontar sus necesidades financieras (4).
Lo más relevante de ese modelo es que el Gobierno central se reserva la competencia del principio de igualdad de los derechos de los ciudadanos y la solidaridad interterritorial. El sistema actual, como sugiere Xavier Vidal-Folch (5), es al mismo tiempo unilateral, bilateral y multilateral. Unilateral, porque atribuye en exclusiva al Gobierno central el papel de guardián de un vector clave de la financiación, la solidaridad interterritorial: el artículo 138 de la Constitución no deja resquicio a la duda. Es también multilateral porque en el Consejo de Política Fiscal y Financiero instituido por la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, de 22 de septiembre de 1980), las 17 comunidades y el Gobierno discuten y fraguan las modificaciones del sistema. Y es bilateral, porque cada comisión mixta aprueba o no el cambio: la negativa andaluza, extremeña y manchega al de 1996 evidenció la posibilidad de la asimetría, de la cohabitación de distintos modelos. También fue bilateral el finiquito a la “deuda histórica” andaluza. Como señala Vidal-Folch, ha hecho falta que José Luis Rodríguez Zapatero llegara a La Moncloa para que Andalucía cobrara efectivamente los 2.500 millones de euros pendientes por el desfase en el reparto financiero y los 1.200 millones de euros derivados de la contabilización en el censo de una población de 400.000 personas. La otra “deuda histórica”, la que se prepara ya para Cataluña, viene derivada, también, del diferencial de población registrada a unos y otros efectos. Y es que la Consejería de Sanidad cuenta con 7,1 millones de tarjetas sanitarias, cuando la población catalana censada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) es de 6,7 millones (6).
La bilateralidad se manifiesta, asimismo, en el hecho de que cada Estatuto, con lo que pueda contener sobre la financiación, plasma un pacto entre cada comunidad y el conjunto del Estado, pues pasa el doble cedazo del Parlamento autónomo y de las Cortes. Lo que se traduce en que el Ejecutivo mantiene la competencia de recaudación e inspección en las autonomías. En este sentido, las líneas generales del modelo recortan las exigencias del Gobierno tripartito catalán, que pretendía recaudar todos los impuestos y ceder al Estado un máximo del 50% de los ingresos obtenidos por IRPF, IVA, sociedades e impuestos especiales. El ministro de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, advierte también de que en el modelo que propone, el único impuesto no participado por las comunidades, el de sociedades, no va a descentralizarse. El Gobierno pretende aplicar ese modelo de financiación en todas las autonomías excepto en el País Vasco y Navarra, que tienen un régimen fiscal propio (7).
Zapatero presentará las líneas generales del modelo de financiación autonómica en la Conferencia de Presidentes prevista para el mes de julio. Posteriormente deberá ser aprobado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera –que reúne a las consejerías de Hacienda de las comunidades autónomas y a los ministerios de Economía y Administraciones Públicas– en diciembre de 2005, y deberá ser convertido en ley posteriormente en el Congreso con la pretensión de que entre en vigor para 2007. Este calendario supone colocar la aprobación de la reforma estatutaria en la fase final de la legislatura.
Por su parte, Antoni Castells sigue afirmando (8) que no defienden un modelo de privilegio. «Proponemos un modelo de concepción federal. Nada de lo que contiene la propuesta del Govern va más allá de lo que se puede encontrar en países como Alemania o Canadá, donde el federalismo funciona razonablemente bien. Ésta es la cuestión clave, avanzar consecuentemente hacia un Estado de inspiración federal. Y eso significa un Estado donde se acepta que el poder político está compartido por el Gobierno central y por los Gobiernos autónomos, y que unos y otros deben responder, también fiscalmente, ante sus ciudadanos. Éste es el paso que hay que dar en materia de financiación. Por eso, un buen modelo de financiación debe garantizar un equilibrio adecuado entre los principios de autonomía y de igualdad. Ninguno de ellos debe imponerse al otro. Cuando ello ocurre, nos desplazamos del modelo federal, o bien hacia un modelo unitario, o hacia un modelo confederal» [...]
«Insisto en que un buen sistema de financiación debe sustentarse en los principios de autonomía y de igualdad. Este principio de igualdad debe garantizar, a mi juicio, que las distintas comunidades autónomas puedan prestar niveles similares de servicios si realizan un esfuerzo fiscal similar» [...]
«Desde Cataluña apostamos por una España de concepción federal. Cataluña quiere comprometerse con una España federal y, a su vez, pide que ésta se comprometa con la autonomía de Cataluña. Éste es el doble compromiso que proponemos. Por esto, ni España ni Cataluña pueden permitirse que el Estatuto y su financiación fracasen. Porque en definitiva, la España que surge de la Constitución de 1978 persigue el propósito, al definir su modelo territorial, de encontrar un acomodo definitivo al problema histórico de la articulación de Cataluña y el País Vasco dentro de la realidad española». [...]
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(1) Manuel Azaña, “Defensa de la Autonomía de Catalunya”.
(2) Josep Ramoneda (El País, 8 de mayo de 2005).
(3) Andreu Missé, “El polémico camino del reparto del dinero” (El País, 2 de mayo de 2005). 
(4) Luis R. Aizpeolea, “El Gobierno prepara un modelo de financiación que recorta la propuesta del tripartito catalán”. “Solbes y Sevilla defienden la competencia de recaudación e inspección para el Ejecutivo central” (El País, 23 de mayo de 2005).
(5) Xavier Vidal- Folch, “La propuesta catalana” (El País, 16 de mayo de 2005).
(6) José Luis Barbería, “El Estado menguante” (El País, 3 de mayo de 2005).
(7) Luis R. Aizpeolea en El País (23 de mayo de 2005).
(8) Ariadna Trillas y Francesc Valls, entrevista a Antoni Castells: “Ni España ni Cataluña pueden permitirse el fracaso del Estatuto y su financiación” (El País, domingo 8 de mayo de 2005).