Informe Landau
(Resumen)
(Página Abierta, 170, mayo de 2006)
El informe comienza con un apartado titulado “Resumen y conclusiones”. De él recogemos aquí la parte dedicada al resumen, al que hemos hecho algunos pequeños cortes y cambios de redacción para hacerlo más legible (*).
La globalización genera muchas riquezas. El hecho de asignar una fracción de éstas a la lucha contra la pobreza y las desigualdades así como para apoyar el desarrollo, responde a una exigencia ética social, económica y política, tomando en cuenta la inestabilidad que provocan las diferencias de desarrollo en un mundo abierto.
Sin embargo, la materialización de esta exigencia en nuevas contribuciones financieras tropieza con varios obstáculos. De hecho, la idea misma es muy controvertida, al menos en su forma más avanzada: la de un verdadero régimen tributario internacional.
Ante todo se trata de un problema de legitimidad. No hay un Parlamento mundial que apruebe el impuesto. La creación de nuevas contribuciones debe entonces radicar, desde un punto de vista democrático y jurídico, en el consentimiento de los Estados y, más aún, de sus ciudadanos. Este consentimiento, hoy día, no existe. La oposición al principio mismo de una contribución obligatoria es muy fuerte en numerosos países y se fundamenta en la defensa de una soberanía nacional, que se percibe, en especial en materia tributaria, como inalienable.
Un segundo obstáculo se debe al escepticismo imperante, en algunos países o sectores de la opinión mundial, con respecto a la ayuda para el desarrollo. El informe no comparte este escepticismo. Por supuesto, el objetivo final, incluso para los países más pobres, consiste en lograr su integración en la economía mundial mediante el crecimiento económico. Pero no hay crecimiento sin un mínimo de infraestructuras, de ingresos, de acceso a la salud y a la educación. A falta de ello, cualquier acumulación de capital resulta imposible, y los hogares, así como los productores pobres, no pueden resistir los golpes que acompañan, naturalmente, cualquier tipo de actividad económica. Es cierto que el crecimiento reduce la pobreza. Pero la pobreza extrema es también un obstáculo al crecimiento. Para romper esta doble causalidad, la ayuda es indispensable.
Finalmente, incluso entre los actores más sinceros y más comprometidos con la ayuda al desarrollo, las dudas se manifiestan: ¿acaso no hay que centrar los esfuerzos en el aumento de los presupuestos de ayuda pública, los cuales deberían tender, sin excepción alguna, hacia el objetivo del 0,7% del PNB (que, por lo que a ella respecta, Francia ha adoptado)?
La búsqueda de mecanismos innovadores se percibe como una evasión, un recurso empleado por los países desarrollados para eludir sus compromisos y sus obligaciones. Esta última preocupación es legítima, y la primera parte de este informe se ha dedicado a darle respuesta: muestra el porqué y el cómo de la necesidad de nuevas contribuciones, más allá y al lado de las formas actuales de ayuda al desarrollo. La segunda parte examina en torno a qué enfoques –económicos, jurídicos, financieros– podría crear un régimen tributario internacional para el desarrollo. En una tercera parte, diversas opciones de contribuciones, voluntarias u obligatorias, se examinan desde un punto de vista técnico.
Financiar, más y mejor, el desarrollo
Para alcanzar los Objetivos del Milenio para el Desarrollo (OMD), se sabe que por lo menos sería necesario duplicar la ayuda (50.000 millones de dólares adicionales por año). Pero no todos saben que: con 2.000 millones de dólares anuales, garantizados durante un periodo de diez años, se asegura la escolaridad primaria de todos los niños de África subsahariana; con 2.000 millones de dólares anuales se financia en condiciones satisfactorias la investigación médica de las grandes pandemias (paludismo, sida) que afectan a los países en desarrollo; con 1.000 millones de dólares anuales se pone a disposición de toda la población mundial las diez intervenciones quirúrgicas básicas necesarias para la preservación de la vida y la salud.
Se trata, a escala planetaria, de cantidades mínimas para acciones cuya urgencia e imperiosa necesidad nadie pone en entredicho. Sin embargo, no se materializan en la actualidad en los flujos de ayuda pública.
¿Acaso la generosidad de los países desarrollados es insuficiente? Resulta difícil hacer una conclusión tan tajante de esta naturaleza. Después de años de regresión, la ayuda pública al desarrollo se encuentra nuevamente al alza. La intervención de fundaciones privadas, durante mucho tiempo reservada a acciones exclusivamente nacionales, se diversifica rápidamente en pro de grandes causas internacionales. Finalmente las encuestas y estudios de opinión muestran interés y cierta sensibilidad por la causa del desarrollo. Observamos la emergencia de una “conciencia ciudadana mundial”, incluso si se expresa principalmente en las cuestiones ambientales, y si el altruismo de los ciudadanos se inhibe a veces por falta de información y dudas sobre la eficacia de la ayuda.
Se trata, por tanto, fundamentalmente de un problema de sistema. Los flujos de ayuda son el resultado de un proceso de negociación permanente entre Estados, cuyas estrategias varían con sus prioridades y sus objetivos (legítimos) de política de desarrollo y de acción exterior, que están generalmente sometidos a las limitaciones de presupuestos anuales.
Un proceso de esta naturaleza produce necesariamente resultados poco satisfactorios, a saber:
– Recursos insuficientes. Cada donante privilegia sus propias prioridades, esperando que los demás contribuirán a los objetivos comunes, que se ven finalmente abandonados.
– Costos elevados de transacciones y negociaciones. Para los donantes se gastan mucho tiempo y muchos recursos en la búsqueda de acuerdos. Para los países beneficiarios resulta cada vez más difícil hacer frente a la complejidad y al funcionamiento aleatorio del sistema.
– La ayuda no se produce bajo formas adecuadas. Una tercera parte solamente es provechosa para la lucha contra la pobreza; la parte relativa a donaciones sigue siendo insuficiente; menos del 50% de la ayuda se traduce en transferencias financieras efectivas a los países en desarrollo.
– La ayuda es imprevisible y volátil (cuatro veces más volátil que el PNB de los países beneficiarios). Además es con frecuencia una fuente adicional de inestabilidad para los países beneficiarios, cuando debería, por el contrario, ayudar a mitigar los choques económicos.
El resultado es contrario a lo que se necesita para luchar contra la pobreza y propiciar el desarrollo humano. Financiar éste radica, en efecto, en un compromiso continuo de los Estados donantes durante un largo periodo: para ayudar a cubrir, a largo plazo, los gastos recurrentes de funcionamiento en los sectores sociales fundamentales; para garantizar, además, la financiación de ciertos “bienes públicos” indispensables para los países pobres, en especial la investigación médica sobre las pandemias que afectan a los países en desarrollo.
Falta, por consiguiente, en el sistema de financiación del desarrollo un recurso financiero que sea a la vez totalmente blando y previsible. Y para encontrar un recurso de esta naturaleza, son necesarios nuevos mecanismos multilaterales y más automáticos.
Nuevas contribuciones financieras internacionales
Un primer mecanismo es la Internacional Finance Facility (IFF) propuesta por el Gobierno británico y apoyada fuertemente por Francia. El objetivo consiste en adelantarse al aumento futuro de la ayuda gracias a la emisión de empréstitos obligatorios garantizados con contribuciones futuras –e irrevocables– de los países miembros.
Este mecanismo produce unos recursos estables, y su entrega no está vinculada en el tiempo con las contribuciones presupuestarias de los donantes. Este mecanismo ofrece cierta flexibilidad y puede, llegado el caso, ponerse en marcha a escala regional o limitarse a ciertos países. Pero, al igual que cualquier empréstito, la IFF transmite la carga correspondiente a las generaciones futuras, sin garantizar por ello el rendimiento de la inversión considerada.
El problema central consiste, por tanto, en el futuro a largo plazo, es decir, después de 2015. Para estas fechas, una fracción substancial de los gastos presupuestarios de la AOD (Ayuda Oficial al Desarrollo) será cubierta, en los países desarrollados, por los reembolsos de la IFF, y ya no transferida a los países en desarrollo. No obstante, numerosos países, en especial en África subsahariana, todavía necesitarán ayuda. Para estos países, la anticipación de los flujos de ayuda representa un riesgo importante si, en el intervalo, otras fuentes de financiación estable no se han puesto en marcha.
Un segundo enfoque es el del régimen tributario internacional. Este es necesariamente el resultado de un acto de cooperación entre Estados, los únicos capacitados para crear gravámenes. Dicho régimen requiere que esta capacidad, la cual es una expresión fundamental de la soberanía, se ponga al servicio de un objetivo internacional, y supone, por consiguiente, un grado elevado de coincidencia en los objetivos perseguidos. Puede ser difícil de negociar y de poner en marcha. Pero produce precisamente el recurso adaptado a la financiación del desarrollo humano, es decir, a la vez totalmente previsible y blando.
La financiación sienta la lucha contra la pobreza en bases sólidas y la protege contra los vaivenes de la política y de la cooperación internacional. Asegura, incluso en el muy largo plazo, la permanencia y la previsibilidad de los flujos de ayuda. Soluciona el problema de la distribución del esfuerzo de la financiación entre países contribuyentes. Permite evitar cada año procedimientos difíciles de negociaciones. Finalmente, no es una carga para las generaciones futuras.
Contrariamente a una opinión que se ha extendido comúnmente, la creación de gravámenes internacionales no necesita profundos cambios institucionales. No implica la creación de nuevas organizaciones internacionales. Puede ponerse en marcha por un periodo limitado. Podría centrarse en un “núcleo” de necesidades fundamentales que requieran forzosamente una financiación estable y gratuita. Al principio, incluso una contribución limitada aumentaría el rendimiento de otros tipos de financiación, al crear un ambiente favorable a su eficacia.
Los dos mecanismos (IFF y régimen tributario internacional) son potencialmente muy complementarios: cada uno se adecua a un horizonte y a categorías de gastos específicos. Ambos pueden, llegado el caso, complementarse en un enfoque integrado –a mediano y a largo plazo– de la financiación del desarrollo humano.
La existencia de un recurso previsible y de tipo blando plantearía tres preguntas:
– ¿Cómo garantizar que es adicional? Los nuevos recursos deben complementar, y no sustituir, la ayuda existente. Será probablemente necesario establecer un vínculo más directo y más visible entre los fondos recaudados, por una parte, y su utilización, por otra. Esto puede conducir a reflexiones sobre la organización y la administración de los circuitos de financiación del desarrollo, para conciliar esta exigencia de un vínculo directo con los objetivos de un buen manejo del presupuesto.
– ¿Qué condiciones deben imponerse? Esta es una necesidad para garantizar la eficacia de la ayuda, pero también es una fuente de volatilidad, no siempre justificada cuanto refleja –y, al mismo tiempo, es su resultado– una variación de las prioridades y objetivos de los donantes. Será preciso redefinir e inventar ese criterio condicionante para esta ayuda, adaptado a una financiación estable del desarrollo humano.
– ¿Qué gobernabilidad? La posible existencia de nuevos recursos estables y previsibles planteará el problema de los organismos administradores. Será necesario articular la acción de las grandes instituciones financieras multilaterales, de los fondos especializados y de los actores de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales, sector privado).
¿Qué régimen tributario internacional?
Todo régimen tributario tiene como objetivo un equilibrio entre eficacia económica y equidad social. En el marco internacional se pueden contemplar, de esta manera, varios objetivos: corregir los efectos externos negativos generados por ciertas actividades económicas (este es el objetivo de los impuestos ambientales); moralizar la vida internacional (en ello se inspiran las propuestas de impuestos sobre la venta de armamento); redistribuir los ingresos y luchar contra las desigualdades (lo que hacen, en distintos grados, los sistemas tributarios nacionales); finalmente, financiar gastos públicos definidos en común. El informe se basa, al respecto, en cierta jerarquía. El objetivo principal, hoy, consiste en proporcionar los recursos financieros necesarios para la realización de los OMD [Objetivos del Milenio para el Desarrollo].
No existe, a escala mundial, un proceso democrático que permita decidir el nivel y las modalidades de una posible redistribución de ingresos. Por el contrario, existe un objetivo reconocido y universalmente admitido de reducción de la pobreza: la comunidad internacional ha decidido centrar sus esfuerzos en la situación y suerte de los más desfavorecidos de sus miembros, no en la diferencia que los separa de los más favorecidos. Este enfoque, cuyos fundamentos filosóficos y morales están bien asentados, es el que puede dar mayor legitimidad a la instauración de un régimen tributario internacional.
Se busca entonces, en primer lugar y ante todo, un régimen tributario de financiación. Pero, en el marco de esta prioridad de financiación, otros objetivos pueden –y deben– perseguirse también.
Objetivos de eficacia económica, en primer lugar. El régimen tributario internacional puede permitir financiar más eficazmente el desarrollo, es decir, con menos distorsiones económicas. Los impuestos correctivos –por ejemplo, los impuestos ambientales– no crean nuevas distorsiones económicas, sino por el contrario, eliminan parte de ellas. Asimismo, los impuestos con reducido porcentaje aplicado a bases imponibles internacionalmente móviles, como las transacciones financieras, crean menos distorsiones que un aumento de los impuestos nacionales, cuyo porcentaje resulta ya más elevado. En ambos casos, es con frecuencia imposible instaurar estos impuestos sin una fuerte cooperación internacional.
Objetivos de solidaridad, en segundo lugar. La creación de nuevas contribuciones internacionales es inseparable de la búsqueda de una mayor estabilidad, una mayor seguridad y una mayor justicia en el desarrollo del mundo. No debe dar como resultado, para los países pobres, cargas o desventajas adicionales; y de una manera más general, una contribución socialmente neutra o progresiva es preferible a un impuesto cuyo impacto sería regresivo en función de los ingresos.
Impuesto mundial o regional
La cuestión de un impuesto de aplicación regional se plantea habida cuenta de la dificultad de realizar, en una primera etapa, un consenso universal. Adquiere una importancia particular para aquellos que desean un fortalecimiento del papel de la Unión Europea en el sistema de ayuda al desarrollo. Hay grandes riesgos de evasión y los inconvenientes para la competitividad son evidentes. En sentido inverso, puede ser útil crear, en un marco restringido, las condiciones de una dinámica que lleve ulteriormente a una participación más amplia.
Cada una de estas dos tesis puede ser defendida con la misma intensidad. Sin embargo, es necesario hacer notar que ciertos impuestos se prestan más que otros a una aplicación regional. Además, los países que llegasen a establecer un impuesto de esta naturaleza deberían velar por que la administración y la asignación de recursos creen, en los no-participantes, una incitación efectiva para que se unan al dispositivo.
Diversas fórmulas de contribuciones han sido examinadas y discutidas. Han sido seleccionadas en función de criterios comunes: todas son técnicamente posibles; todas proporcionan ingresos significativos frente a las necesidades de financiación estable y permanente para los objetivos del milenio; todas son económicamente racionales, pues están construidas para minimizar las distorsiones económicas relacionadas con su retención, incluso para corregir las distorsiones existentes; todas han sido concebidas para no afectar a los países en desarrollo (a excepción de las armas); ninguna puede ser recaudada sin una cooperación internacional más profunda (lo cual justifica su asignación posible a la financiación para el desarrollo).
Entre las principales categorías figuran:
Los impuestos con vocación ambiental. La problemática a largo plazo de un impuesto mundial sobre las emisiones de gas carbónico se ha examinado y discutido. Se sugiere, en un horizonte más cercano, centrar la reflexión y el debate internacional en las actividades que escapan hoy día ampliamente a la imposición y a las obligaciones en materia ambiental (Protocolo de Kyoto): en especial transportes aéreos y marítimos.
Los impuestos sobre las transacciones financieras(entre los cuales, el impuesto sobre las transacciones de cambio constituye un caso particular). No se han estudiado con el objetivo de una lucha contra la especulación, sino con el objetivo de la financiación. Se trata, por tanto, de impuestos con porcentajes bastante bajos como para no perturbar el funcionamiento de los mercados. El informe concluye lo siguiente: 1) estos impuestos son técnicamente realizables; 2) su “costo económico” es limitado; 3) para evitar la evasión a gran escala, la participación de todas las grandes plazas financieras (pero no necesariamente de todos los países del mundo) es necesaria; y 4) es deseable exonerar ciertas actividades (comportamiento del mercado, transacciones a muy corto plazo), cuyos márgenes mínimos no soportarían el peso del impuesto; lo cual 5) conduce a estimaciones de rendimiento muy inferiores a las cifras que se mencionan generalmente –pero, sin embargo, significativas.
Un impuesto adicional al impuesto sobre las empresas pagado por las empresas multinacionales, que puede interpretarse como una contrapartida de las ventajas que les proporciona la globalización. [...]
Un impuesto sobre la venta de armamentoque, por ser moralmente significativo y equitativo en términos de competitividad, debería aplicarse a todas las ventas de equipo (interno y de exportación) y abarcar a todos los productores de armamento del mundo.
Esquemas de contribuciones voluntarias, solicitadas o promovidas con motivo de ciertos actos de la vida común (pago de facturas, compras con tarjeta de crédito) o con motivo de la declaración tributaria de ingresos. Estos esquemas parecen estar mejor adaptados que los impuestos a las contribuciones que serían directamente solicitadas a los hogares. No procuran, en cambio, la misma estabilidad en los flujos de ingresos.
Finalmente han sido examinadas la utilización de derechos especiales de giro (“DTS”), con fines de financiación del desarrollo, así como la creación, para el mismo objetivo, de una lotería mundial.
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(*) «Este informe –así comienza su primer apartado– resume las reflexiones y conclusiones del grupo de trabajo, cuya creación decidió el Presidente de la República. Es el fruto de debates y reflexiones comunes entre personalidades de horizontes diversos y sensibilidades diferentes. Ninguna de ellas se encuentra en desacuerdo con el enfoque general y la filosofía del informe, lo cual no significa que todas comparten en detalle cada una de las orientaciones o recomendaciones. Los miembros del grupo han participado en él a título personal y no involucran la responsabilidad de los organismos, las instituciones o las empresas a las que pertenecen».
Arquitectura de un régimen tributario internacional
Si los Estados decidieran un día financiar el desarrollo por medio de mecanismos más automáticos, varias opciones se ofrecerían a ellos, las cuales se discuten en el informe, y cuya combinación abre el camino a una multitud de fórmulas posibles:
Desde un punto de vista jurídico, el mecanismo puede ser más o menos compulsivo con –por orden creciente de compromiso– una sencilla declaración de intención de aportar una contribución basada en criterios objetivos y precisos; con un sistema de cuotas, parecido al que aplican las organizaciones internacionales, en el cual los Estados se “impongan contribuciones a sí mismos”, es decir, procediendo a una retención de fondos sacados de sus presupuestos nacionales (cabe recalcar que, a pesar de su nombre, el impuesto sobre la venta de armamento se asemeja a una cuota de esta naturaleza, proporcional a las compras de equipos militares); y finalmente, con un tratado internacional que defina las reglas de la base imponible, de los porcentajes y de los modos de retención y de asignación.
Desde un punto de vista financiero, la contribución puede transitar o no por los presupuestos nacionales. Si no transita por estos últimos, se entrega directamente a la institución beneficiaria [...]. Si transita por los presupuestos nacionales, puede ser tratada ya sea como un gasto, ya sea como una retención sobre ingresos. [...]
Finalmente, y sobre todo, la decisión esencial se refiere a la filosofía tributaria y política subyacente. El informe identifica varios enfoques posibles: animar las contribuciones voluntarias para el desarrollo por medio de estímulos tributarios coordinados en los diferentes países donantes; crear, en cada país, contribuciones que se sumen a impuestos existentes (que se asemejarían en la práctica a retenciones sobre el PNB de los donantes, corregidas, no obstante, por las diferencias en la definición de las bases imponibles); finalmente, crear impuestos internacionales nuevos, ya sea sobre bases móviles entre los países –por lo tanto, no recaudables individualmente por cada uno de ellos–, ya sea sobre “bienes comunes de la humanidad” y que, en el régimen actual de territorialidad del impuesto, no son recaudados por nadie (los impuestos ambientales se asemejan a esta última categoría).