Resumen del informe de Intermón –Oxfam

Goliat contra David.
Quién gana y quién pierde con la PAC
en España y en los países pobres


La Política Agraria Común concentra las ayudas en las compañías y terratenientes más ricos de Europa. Entre los perdedores están las explotaciones familiares que sostienen el medio rural, y millones de campesinos en los países pobres que padecen la competencia desleal de la UE. Para España, esta injusticia no sólo impide al Gobierno cumplir sus compromisos en materia de desarrollo, sino que amenaza el futuro del campo a largo plazo. No se trata de reducir las ayudas, sino de orientarlas al verdadero interés público. El año 2005 ofrece la oportunidad de cambiar esta situación.

La comunidad internacional asumió en 2000 el compromiso histórico de alcanzar en quince años los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se trata, entre otras cosas, de reducir a la mitad el hambre y la pobreza, garantizar educación para todos y frenar la proliferación del VIH/SIDA. Para lograrlo se estableció una hoja de ruta basada en presupuestos realistas y calendarios razonables, pero cinco años después los avances son inaceptablemente escasos, en gran medida debido a la inacción de los países más ricos.

Los próximos meses ofrecen la posibilidad de cambiar esta situación. A lo largo de 2005 una serie de cumbres internacionales permitirán impulsar políticas determinantes para la lucha global contra el hambre y la miseria. Posiblemente, la más relevante será la que reúna a los líderes económicos de todo el mundo en la VI Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que se celebrará en Hong Kong el próximo mes de diciembre.

Este proceso es especialmente importante en el ámbito de la agricultura. Dos de cada tres personas que padecen pobreza extrema viven en el medio rural. Aunque la mayor parte de estos 900 millones de campesinos nunca ha oído hablar de la OMC, sus medios de vida están en juego en estas negociaciones comerciales. En Mozambique, por ejemplo, siete de cada diez empleos dependen de la agricultura. En un país donde el 40 por ciento de los niños menores de cinco años pasa hambre, un fracaso a la hora de garantizar reglas justas para el comercio agrario puede acabar con cualquier esperanza de alcanzar los Objetivos del Milenio.

La solución al problema de la pobreza rural depende en parte de la reforma de las políticas agrarias de los países ricos, cuyos subsidios incrementan artificialmente la producción, saturan el mercado y generan excedentes que luego son vendidos en los países en desarrollo por debajo de coste con la ayuda de subsidios directos e indirectos a la exportación. Las recientes victorias de Brasil en los paneles de la OMC sobre el algodón y del azúcar suponen una constatación legal de estas prácticas.
En el caso de Europa, la discusión gira alrededor del futuro de la Política Agraria Común (PAC). Los fondos procedentes de la UE son esenciales para incrementar la prosperidad y seguridad de los agricultores y garantizar la supervivencia de muchas comunidades rurales y de su entorno. Sin embargo, la política agraria europea se enfrenta desde hace años a una seria crisis de legitimidad.

Parte del descrédito de las ayudas a la agricultura procede de las insolidarias presiones para reducir el gasto público y el presupuesto comunitario. Pero sólo parte. Pese a la retórica oficial sobre el modelo social de la agricultura europea, la realidad muestra un sistema multidisfuncional. La millonarias ayudas de la PAC sostienen un modelo de producción intensiva que premia al que más tiene y provoca importantes distorsiones en mercados internacionales, a menudo a costa de los países en desarrollo.

Las razones de este ‘desajuste’ no son casuales. El desigual reparto de los subsidios otorga a un puñado de grandes empresas y productores un poder desproporcionado a la hora de definir la política agraria de Europa y su posición en las negociaciones comerciales. De hecho, los intereses del grupo de los grandes exportadores agrarios europeos han sido durante años el lastre principal de la UE en las negociaciones de la Ronda de Doha, lo que ha puesto en riesgo otras ayudas esenciales para el medio rural y perjudica a algunas de las regiones más pobres del mundo.

La solución no está en reducir el presupuesto de la PAC, sino en reformar sus políticas para que sean compatibles con el interés público y los compromisos europeos en materia de desarrollo. España –que no es un exportador agrario importante y cuya agricultura está basada en las explotaciones familiares- corre el riesgo de pagar las consecuencias del ajuste, sin haber sido el causante de los problemas que lo provocaron.

¿Quién gana con la PAC en España?

A diferencia de la mayor parte de los sistemas de ayudas públicas, las reglas de la PAC concentran los subsidios en quienes menos los necesitan. Tras la maraña legal y técnica que acompaña el funcionamiento del sistema se esconde un principio muy simple: cuanto más produces y más tierra posees –es decir, cuanto más rico eres-, más apoyo público recibes.

Los contribuyentes europeos destinaron en 2003 a la financiación de la PAC un total de 44.379 millones de euros, lo que supone prácticamente un 50 por ciento del presupuesto comunitario total. De los 15.842 millones de euros que recibió España de la UE en 2003, la agricultura se llevó, sólo en forma de pagos directos, cerca de 6.500 millones (el cuarto perceptor en términos netos).

A esta cifra habría que sumar los recursos que el Gobierno español destina directamente al sector agrario y las transferencias realizadas por los consumidores europeos a través del sobreprecio que pagan por los alimentos que consumen (y que en muchos casos no llegan al agricultor, sino a las empresas intermediarias y distribuidoras). En conjunto, el apoyo que recibe el sector agroalimentario en España rondaría los 10.100 millones de euros.

¿Cómo se reparten esos fondos entre los agricultores españoles? La Comisión Europea (CE) publicó hace dos años un análisis agregado de los datos que, si bien son indicativos (ya que no todos los perceptores de ayudas son agricultores a tiempo completo), permiten hacerse una idea de las prioridades que rigen en el reparto de las ayudas de la PAC. Según la CE, el 18 por ciento de los perceptores –los más grandes- concentra el 76 por ciento de las ayudas.

El detalle de estas cifras es difícil de conocer. Como en otros países europeos, las listas de beneficiarios de la PAC en España están sujetas a una opacidad considerable. De hecho, sólo tres comunidades autónomas (Castilla La Mancha, Extremadura y, recientemente, Andalucía) publican cada año los datos de manera ordenada y pormenorizada. Eso no quiere decir que exista arbitrariedad en la gestión de los fondos –que están sujetos a criterios transparentes de concesión-, pero sí plantea inquietudes legítimas acerca de la idoneidad y progresividad de las ayudas, además de impedir un debate público informado sobre las prioridades del gasto público.

Un análisis de los listados completos de perceptores hechos públicos en las tres CCAA mencionadas (además de la información que publican la Junta de Castilla y León y el Ministerio de Agricultura), sugiere que los datos estimados por la CE en 2002 se quedan cortos. Aunque las ayudas son esenciales para mantener la renta de pequeños y grandes, éstos últimos reciben un apoyo desproporcionado a la contribución social que realizan. La ‘élite’ de la agricultura europea está representada en España por 303 grandes beneficiarios (empresas o individuos que reciben más de 300.000 euros anuales) que acumulan considerables niveles de ayudas.

En conjunto, los 303 nombres de oro de la agricultura española se llevan cada año un mínimo de 398 millones de euros, lo que supone una ayuda por perceptor de 1.309.000 euros anuales. El contraste entre el apoyo que recibe este grupo y la situación de los pequeños agricultores dentro y fuera de España resulta llamativo:

  • Los subsidios totales a estas empresas e individuos multiplican por diez el presupuesto público destinado a la agricultura en Mozambique, un país donde 6 de cada 10 personas viven en el sector rural.

  • Durante cada uno de los años estudiados, en España desapareció una media de 37.000 explotaciones familiares.


De todos ellos, hemos identificado algunos nombres que muestran por qué el dinero que los contribuyentes españoles y europeos podría defender los intereses del medio rural español de forma más eficaz. Los datos a los que nos referimos en esta lista corresponden a ayudas destinadas en 2003 a sociedades de las que estas personas son propietarias, socias mayoritarias o administradoras directas:

  • Hermanos Mora Figueroa Domecq: 3.608.000 euros.
  • Hermanos Hernández Barrera: 2.464.000 euros. Son además los principales accionistas de la compañía Ebro Puleva, que se beneficia a su vez de otras ayudas.
  • Nicolás Osuna García: 2.291.000 euros.
  • Cayetana Fitz James Stuart e hijos: 1.885.000 euros.
  • Íñigo Arteaga Martín: 1.752.000 euros.
  • Hermanos López de la Puerta: 1.457.000 euros.
  • Samuel Flores: 1.110.000 euros.


Tomados conjuntamente, estos siete perceptores reciben cada año algo más de 14 millones de euros, lo que supone un subsidio diario de 5.500 euros por persona. En el otro extremo de la escala se encuentran las explotaciones familiares y comunidades campesinas pobres, no tan beneficiadas por la política agraria europea:

  • Los 14,5 millones de euros que reciben estos siete perceptores son los mismos que se deben repartir 12.700 de las explotaciones españolas más pequeñas.
  • La misma cantidad es equivalente a la renta anual de 90.000 mozambiqueños.
  • Las ayudas que reciben los hermanos Mora Figueroa cada año son equivalentes al ingreso anual de 15.000 campesinos en Guatemala, donde la pobreza rural alcanza a tres de cuatro personas.


Nada de todo esto es ilegal. En realidad, ése es parte del problema. Al carecer de un sistema eficaz de redistribución de las ayudas, y como explicamos más abajo, la reforma de 2003 ha consolidado los privilegios adquiridos en el pasado por este grupo y por otros grandes peceptores en el resto de la UE.

No son los únicos. A la sombra de la política agraria europea está creciendo un nuevo grupo de beneficiarios en el sector de las grandes transnacionales agroalimentarias, mucho más relevante a la hora influir las decisiones de los líderes europeos en este ámbito.

En España, este grupo está representado por la compañía Ebro Puleva SA, sexta europea en volumen de ventas y principal proveedora nacional de azúcar (donde disfruta de una situación casi monopólica), arroz y leche líquida. Ebro Puleva ha protagonizado en los últimos años una impresionante expansión exterior, que le ha permitido colocarse en el sexto puesto de las empresas europeas del sector por volumen de ventas.

Su cartera de productos convierte a Ebro Puleva en una compañía ‘multisubsidiada’ a ambos lados del Atlántico. Sólo en España, la empresa recibió en 2003 la astronómica cantidad de 20.400.000 euros por sus actividades, incluyendo las explotaciones de arroz y la transformación, comercialización y exportación de azúcar. En EEUU, la compra de Riviana abre rentables perspectivas en un mercado en el que el subsidio medio por explotación se acerca a los 200.000 dólares.

La bonanza de Ebro Puleva tiene ganadores claros. El primero de ellos es la familia Hernández Barrera, principal accionista de la compañía con un 11,5 por ciento de las acciones. En el lado de los perdedores la lista es algo más amplia. Los tres sectores en los que Ebro Puleva destaca se han convertido en tres símbolos del impacto negativo de las políticas agrarias de los países ricos sobre los campesinos pobres. Sólo en el caso del azúcar, las restricciones impuestas por Europa a las exportaciones de los países africanos costaron 32 millones de euros a Malawi en 2003. Esta cantidad corresponde al presupuesto total de salud de este país, donde un 15 por ciento de la población padece el VIH/SIDA .

Aunque la mayor parte de los europeos apoyan los programas orientados al sostenimiento del medio rural, los problemas que la PAC genera están en el origen de la crisis de legitimidad que padece la política agraria europea desde hace años. Millones de campesinos en los países pobres pierden por el efecto de las exportaciones subvencionadas y la restricción del acceso a mercados que impone la PAC. Estas prácticas hunden los precios internacionales y arruinan las oportunidades de desarrollo de algunas de las regiones más deprimidas del mundo. Del mismo modo, la concentración de los recursos en los productores y empresas más grandes ha puesto en serias dificultades a la agricultura familiar europea. En España, esta creciente precariedad está detrás de la desaparición de 147.000 explotaciones familiares entre 1999 y 2003.

La PAC también podría mejorar el impacto de la agricultura sobre el medioambiente. Aunque las ayudas han resultado esenciales para preservar los espacios naturales en muchas zonas de España, el uso intensivo de recursos como el agua o los fertilizantes amenaza el hábitat y la biodiversidad en varias regiones.

La reforma de 2003 y el camino hacia una PAC en beneficio de todos


Lejos de atajar estos problemas, las sucesivas reformas de los últimos años han alimentado las frustraciones de los pequeños agricultores de dentro y fuera de la UE. En la última de ellas –julio de 2003- los líderes europeos perdieron una oportunidad de oro para cambiar la PAC en la orientación necesaria. Una parte importante de este fracaso tiene que ver con los poderosos intereses económicos de los grandes agricultores y compañías europeas. Apoyados en una intensa campaña de lobby, sus representantes han logrado conservar sus privilegios a costa de la mayor parte de los agricultores del mundo, empezando por los pequeños productores europeos.

En teoría, la nueva PAC acerca los objetivos de la política agraria al deseo de la mayor parte de los ciudadanos, incrementa la transparencia de los programas de apoyo y mejora la progresividad de su financiación. Sin embargo, ninguno de estos elementos compensa el fracaso de la reforma a la hora de responder a los graves problemas que genera el actual sistema:

  • No garantiza la disminución de los volúmenes totales de producción y, por tanto, el daño que se realiza a los países en desarrollo con las exportaciones subvencionadas.
  • Perpetúa las injusticias sociales en el reparto de las ayudas.
  • Se mantiene la marginación financiera de las políticas de desarrollo rural.

No hay futuro para la política agraria europea si no se produce una reforma radical de este sistema, que haga las ayudas compatibles con el interés público y los compromisos de Europa en la lucha contra la pobreza. El riesgo es que una combinación de inercia política por parte de los gobiernos, por un lado, y de privilegios económicos de grandes compañías y terratenientes, por otro, impidan un cambio de orientación que es necesario. La clave está en abandonar un modelo de apoyo basado en la producción o la extensión de la tierra y centrar las ayudas en el sostenimiento de las explotaciones familiares y la promoción de un modelo de producción sostenible para el medioambiente y los consumidores.

Como muestra el ejemplo de la reforma del régimen del azúcar, España ofrece uno de esos raros casos en los que la exigencia ética coincide con la oportunidad política. Mantener este sistema amenaza el futuro del campo español (donde un 65 por ciento de las explotaciones se encuentran en zonas desfavorecidas o de montaña) y daña la credibilidad del compromiso del Gobierno contra el hambre y la pobreza.
Intermón Oxfam propone reformas en cinco ámbitos que ayudarían a alinear la PAC con los intereses de los pequeños agricultores dentro y fuera de España:

1. Una ronda de negociaciones comerciales al servicio del desarrollo, poniendo fin a la competencia desleal que suponen las exportaciones subvencionadas, reconociendo el derecho de los países pobres a proteger su sector agrario y garantizando un mayor acceso de los países de ingreso bajo al mercado europeo.

2. Apoyar una reforma del régimen del azúcar que favorezca a los países más pobres y a las pequeñas explotaciones europeas. España debe incorporar con claridad a su posición negociadora los intereses de los países más pobres. Además de exigir el mantenimiento del sistema de cuotas y una reducción mínima de los precios garantizados, el Gobierno debe apoyar un mayor recorte de la cuota para facilitar el acceso de los países menos adelantados, la eliminación de todos los subsidios directos e indirectos a la exportación y mecanismos compensatorios para los países ACP y las explotaciones familiares europeas que resulten afectadas.

3. Asegurar la protección de la agricultura familiar europea en las perspectivas financieras de la UE para 2007-2013. España debe defender la consolidación  de los presupuestos de la PAC, siempre que vayan condicionados a la introducción de medidas más justas para el reparto de las ayudas y a la eliminación de cualquier forma de exportación subsidiada.

4. Un reparto justo de las ayudas. El Gobierno español debe velar por los intereses de la mayor parte de sus agricultores y ciudadanos buscando oportunidades para nuevos ajustes de la PAC que incluyan techos a las ayudas que pueden recibir cada una de las explotaciones y la introducción de mecanismos progresivos de redistribución. Asimismo, el Gobierno español debe hacer uso de todo el margen que le otorgue el actual reglamento europeo en la aplicación de medidas de redistribución del gasto que orienten las ayudas a programas de desarrollo rural, protección del medio ambiente y sostenimiento de la agricultura familiar.

5. Transparencia en el destino de los programas de apoyo y en los mecanismos de conformación de precios. El Parlamento español debe promover una reforma de la Ley General de Subvenciones que garantice la transparencia en el destino de las ayudas, que deben ser publicadas por el Ministerio de Agricultura y las consejerías pertinentes de las CCAA.  Por otro lado, el Gobierno debe promover la legislación necesaria para garantizar la transparencia en los mecanismos de conformación de precios agroalimentarios.