Iosu Perales
ONGs de cooperación al desarrollo en busca de identidad(Hika, 164 zka. 2005ko martxoa)
Tras más de cuatro décadas de existencia, el muy variado mundo de las Organizaciones No Gubernamentales de Cooperación al Desarrollo (ONGD) vive hoy profundas contradicciones. ¿Ayudar a la mera sobrevivencia de las mayorías sociales del Sur o apoyarles decididamente en la transformación de su forma de vivir? Esta interrogante debería ser el núcleo de toda reflexión y debate acerca del presente y futuro de la llamada Cooperación al Desarrollo, en un momento en el que se extiende el pensamiento crítico sobre el papel de las ONGD.
Las ONGD de los países del Norte desempeñan un papel importante en el sistema internacional. Manejan más del 10% de la ayuda al desarrollo que circula por el mundo.1 Con el término de ONGD nos referimos aquí a instituciones con un grado de profesionalización y que al menos cuentan con una oficina y una o más personas en nómina. En los países europeos, la OCDE tiene referencia de unas 4000 ONGD. Estos miles de ONGD cuentan con recursos financieros provenientes de los gobiernos, municipios y recolectados entre la población.
Sobre este universo de ONGD, desde redes, movimientos sociales y publicaciones alternativas, se vierten críticas al lugar que ocupan y a la función que ejercen de manera global. Estas observaciones son generalmente razonables en la medida en que expresan una preocupación respecto a la posible subordinación al papel que las instituciones económicas y políticas más poderosas adjudican a las ONGD como bomberos de la pobreza y ejército humanitario destinado a sellar un hipócrita consenso moral en las sociedades del Norte. No es banal preguntarse por qué, en estos tiempos de fiebre neoliberal que ataca directamente el papel social del Estado, en el marco de una globalización que somete a los pueblos del Sur a políticas económicas antisociales, las ONGD como conjunto gozan de un clima institucional favorable.
Entre las críticas, las siguientes son las más recurrentes: las ONGD se mueven en un terreno que se aleja cada vez más de las posiciones solidarias; dependen de las donaciones de las gobiernos y agencias que subvencionan los proyectos; crean estructuras burocráticas y clientelares en los países del Sur donde intervienen; contribuyen a vaciar y desnaturalizar los movimientos sociales tradicionales; sustituyen al Estado en aquellas funciones sociales que le deben ser propias. La presunción general de que las ONGD son un instrumento político, económico y mediático de los gobiernos que tratan de incluirlas en sus ámbitos de dominio no es una exageración.
Coincidimos en la crítica al fenómeno del papel de las ONGD en la actual globalización neoliberal. Sin embargo entendemos que no puede interpretarse el trabajo de las ONGD de forma unívoca, y que es preciso distinguir entre la variedad de las mismas para localizar un buen número de organizaciones que sí están comprometidas con procesos sociales y luchas por el cambio político en clave popular. Ciertamente, un grupo de ONGD del Sur y del Norte trabaja en el impulso de procesos organizativos que articulan a bases campesinas y urbanas, a mujeres, indígenas, jóvenes, con un enfoque democrático, autogestionario y antineoliberal. Precisamente, es en este punto donde las críticas generalistas al fenómeno de las ONGD tienen su punto más débil: al no localizar en la variedad de ONGD la existencia de experiencias netamente positivas, cometen el error de emitir sentencias sumamente ideologizadas, poco inteligentes y poco justas. Ocurre igual que con las críticas generales a los partidos políticos y a los sindicatos, cuyo papel es ambivalente como representación de intereses ciudadanos y, a la vez, como amortiguadores de las contradicciones sociales y conductores de las reivindicaciones por vías sistémicas. También aquí la crítica general debe distinguir entre partidos y entre sindicatos.
Nuestra propia crítica a la llamada cooperación al desarrollo parte de la certeza de que, como práctica general y teoría, ha fracasado. Tras la segunda guerra mundial, la teoría que afirmaba que un crecimiento importante de los países centrales arrastraría tras de sí el crecimiento de los demás países, ha resultado ser lo opuesto a la realidad. Era una teoría evolucionista que subordinaba la cooperación al desarrollo económico de los países ricos, mientras asignaba ayudas-limosna a los países del Sur. Tras el fin de la guerra fría, sin la competencia de la Unión Soviética, incluso esas ayudas al Sur han bajado en interés. En realidad, aunque las palabras cooperación al desarrollo sigan encabezando los programas de ayuda institucionales (AOD), en lo que se piensa fundamentalmente es en amortiguar situaciones extremas y evitar males peores, cuando no simplemente en utilizarla como instrumento para intereses comerciales, como es el caso de la creciente ayuda ligada.2
Las instituciones económicas mundiales, los gobiernos y los organismos internacionales, hace mucho tiempo que han renunciado al desarrollo real de los pueblos del Sur. En realidad, el Norte tiene la convicción de que su propio modelo de vida, su bienestar, siendo impracticable a escala planetaria, se sostiene gracias a la desigualdad creciente entre regiones del mundo. Es por eso que la apoteosis de las ONGD en la época actual esté poblada de trampas: se llama solidaridad a lo que es en realidad una modalidad de mercantilismo en forma de créditos o de penetración empresarial o, como mucho, un asistencialismo incapaz de afrontar el problema estructural de la pobreza.
Parece pertinente decir que la actual globalización se nos presenta cada vez más como un sistema político basado en la desaparición de lo político. Presentándose como apolítica, la globalización neoliberal ejerce una alta política cuyo principio es que el mercado dicta y los gobiernos deben administrar lo que dicta ese mercado totalitario. Lo característico es el creciente poder de las corporaciones transnacionales y de los centros financieros que, articulados con los grandes poderes políticos como el G-7, han creado centros de gravedad que gobiernan la acumulación, atravesando las fronteras de los estados-nación, minando decisivamente sus soberanías y negándoles cualquier capacidad reguladora.
Las fuerzas globalizadoras hacen de los países del Sur escenarios globalizados para la acción darwinista de las multinacionales. Este mundo mercantilista, con ser poderoso, expresa al mismo tiempo la soledad del neoliberalismo que hace un enorme esfuerzo por cooptar a la llamada sociedad civil del Norte y del Sur –vía ONGD-, a fin de amortiguar las protestas a sus planes de ajuste y encontrar respaldo para sus proyectos, tal y como vienen criticando Bernard Cassen, Sami Nair, Francois Houtart y otros pensadores.3 Desde el Banco Mundial al Fondo Monetario Internacional, pasando por otras instituciones financieras y organismos ínter-gubernamentales, se viene reclamando a las ONGD una participación que asegure mayor gobernabilidad, estabilidad social y legitimidad política de los gobiernos, a cambio de abrir concertaciones que destinen montos a combatir la extrema pobreza.
LA AYUDA HUMANITARIA. El caso de la llamada ayuda humanitaria es paradigmático. Este tipo de cooperación es creciente en las acciones de las ONGD, desplazando a los proyectos y programas productivos y sociales. Una mirada hacia las tendencias que apuntan los grandes donantes indica su intención de adjudicar a las ONGD mayor participación en acciones humanitarias y de emergencia, al tiempo que las acciones llamadas de desarrollo darán más oportunidades a empresas y agencias locales con alguna relación con los gobiernos. Existen de hecho ONGD especializadas en actuar en los casos de daños colaterales, bajo la protección de contingentes militares.
La estrategia de los grandes donantes tiene bastante lógica si consideramos que la cooperación para la producción, desarrollo de infraestructuras y transporte, comercialización, etc., es proclive a ser utilizada por distintos ministerios de los gobiernos del Norte en la búsqueda de ventajas, para lo que es más propio ir dando protagonismo a empresas y otros entes privados que a las ONGD. Por otro lado, colocar a las ONGD en acciones televisadas tiene una triple ventaja: las ONGD tienen mayor credibilidad que los gobiernos locales en la distribución de la ayuda; son representativas de una sociedad que ve en su actuación un bálsamo moral; se sitúa a las ONGD en un plano de acción en el que difícilmente pueden incidir sobre procesos sociales y políticos, e impulsar movimientos sociales locales allí donde intervienen.
Recientemente hemos visto la llegada a Afganistán e Irak de toneladas de alimentos embutidos en grandes sacos con la palabra USA y los colores norteamericanos. Como en otras ocasiones en Ruanda, en Somalia, en los Balcanes y otros lugares, es algo cínico que responde al efecto CNN. Hay ya estudios del efecto CNN que señalan muy bien cómo ante pueblos antes olvidados y medio muertos, Estados Unidos y sus aliados actúan humanitariamente de forma televisada para dar cobertura a sus planes de destrucción. Es así que quien se prepara para el ataque aparece como benefactor. Los sacos USA televisados, invitan a reflexionar sobre la dimensión casi siempre política de la ayuda de emergencia. Dimensión también económica, como se pudo comprobar tras el huracán Mitch que asoló Centroamérica: marginada la Declaración de Estocolmo llena de buenas intenciones de gobiernos donantes, se impuso una política de liberalización económica de la región y de desembarco de nuevas empresas como medicina a la tragedia.
Del mismo modo, como la ayuda al desarrollo no podrá nunca alterar o suplir las medidas estructurales que actúan sobre la pobreza y la marginación, la ayuda humanitaria no puede alterar el rumbo de los conflictos. Antes bien, la ayuda humanitaria no es nada sin acción política y una idea de justicia. Al menos las ONGD, al actuar en este campo, pueden aprovechar la presencia en el terreno para hacer una ayuda humanitaria que denuncie la violación de los derechos humanos y contribuir a crear un opinión pública sobre las causas estructurales de la pobreza y los motivos que provocan las crisis humanitarias.
Sin duda, la acción humanitaria que interviene como ejército piadoso por detrás de las guerras y violencias calculadas, tiene muchas sombras y pocas luces. Básicamente es una ayuda manipulada por los políticos y por los militares. Hay estrategias militares que desplazan población para actuar más libremente, y dejan a hombres y mujeres al cuidado y bajo la logística de ONGD. Otras veces se usa la ayuda para atraer a poblaciones vulnerables hacia la causa de los donantes. Hay casos en los que la ayuda humanitaria disfraza un afán recolonizador –escenarios africanos-, que trata de instalar una verdad alimentaria, sanitaria, política, militar, democrática.
Parto de la idea de que hay colectivos a los que se les debe auxiliar desde la razón moral del mal menor. No todas las acciones solidarias están destinadas a transformar realidades; también es necesario aliviar el sufrimiento de millones de personas que tienen derecho a vivir sin ser por el momento sujetos de cambio social y político. Sin embargo hay dos modos de situarse ante el dilema de la ayuda humanitaria: con comodidad, con una actitud poco o nada crítica, o desde la incomodidad y el malestar, desde el ejercicio de la crítica.
En realidad la ayuda humanitaria no es ni buena ni mala en abstracto, aun cuando en todo caso se da el escándalo de la desigualdad entre el donante y el beneficiario. Hay ayudas masivas de alimentos que pueden ser perjudiciales en algunas circunstancias: por ejemplo si desicentivan la producción local; cuando prolongan la existencia de bolsas humanas clientelares; cuando originan un estado permanente de no resolución de conflictos. El asistencialismo innecesario y prolongado puede llegar a ser peligroso. En Ruanda y Somalia, el desembarco de cientos de ONGD y decenas de organismos especializados produjo una auténtica adicción al dólar y fragmentación social en la disputa de los bienes que se ofrecían, en un contexto en el que no había administración ni gobierno. En otros casos, la ayuda humanitaria es el paragüas de la prolongación de conflictos que la ONU no es capaz de resolver –caso Sahara- políticamente: la ayuda se utiliza para amortiguar la crisis y dejar que el tiempo pase y desgaste a una de las fuerzas en conflicto. Pero, por otro lado, la ayuda permite a los saharauis resistir sin rendirse. Como vemos un mismo hecho encierra contradicciones.
En sentido positivo, mucha gente ha salvado la vida por la presencia de ONG extranjeras. Una ayuda humanitaria combinada con una vigilancia de los derechos humanos puede ser cuando menos interesante.
Llegado a este punto apuntamos algunas ideas a modo de conclusión:
* Parece importante vincular las acciones humanitarias a una estrategia de posteriores acciones de desarrollo de economías populares y autoorganización.
* Es interesante tratar que en el marco de las acciones humanitarias y de emergencia sea la propia población la protagonista con capacidad de decisión.
* Considerar a las personas beneficiarias como a alguien a quien hay que dar cuenta de las acciones, no sólo a las agencias e instituciones donantes.
* Emplear el potencial de los medios de una campaña de emergencia para conocer mejor la realidad y reflexionar sobre ella; dar a conocer las causas de la crisis humanitaria; crear opinión pública sobre las causas de la pobreza; identificar acciones de cooperación alternativa.
* No actuar como instrumentos de una política exterior gubernamental.
* No actuar como herramienta acrítica para paliar efectos colaterales tras una intervención armada de USA, OTAN...
* Fomentar las aptitudes locales para hacer frente a crisis alimentarias, catástrofes naturales, creando organización social.
* Difundir la idea de las personas beneficiarias como gentes con derechos económicos, sociales y culturales, no como sujetos de compasión.
* No caer en un automatismo o mecanización de la ayuda de emergencia y humanitaria; sopesar primero distintas variables que se producen en el escenario de la actuación prevista.
¿UNA COOPERACIÓN ALTERNATIVA? En el caso de las ONGD con vocación de cambio social, su independencia tiene que confrontarse continuamente con los programas y esfuerzos de cooptación neoliberales, lo que significa inicialmente un ejercicio de crítica a conceptos que, al ser manejados por organismos neoliberales, han cambiado por completo su sentido original. En segundo lugar, su oposición ha de pasar por construir estrategias alternativas que les permitan ser fieles a los movimientos populares, en tanto que acompañantes de procesos sociales de resistencia y de lucha por el cambio.
¿Existen realmente espacios reales para una acción positiva que acompañe eficazmente a los movimientos y las luchas populares en los países del Sur? La encrucijada es permanente y obliga a un referéndum diario, incluso de las ONGD más volcadas a lo social, en el ámbito de la llamada cooperación al desarrollo.
Hasta el momento, múltiples experiencias con organizaciones y movimientos sociales indican que sí es posible una cooperación alternativa desde la consciencia de las grandes limitaciones de este tipo de solidaridad y de internacionalismo; pero también desde la certeza de que las ONGD de vocación alternativa pueden impulsar con sus medios una matriz que articule, entre otros muchos, esfuerzos de economía popular con otros de poder local y democracia participativa; esfuerzos de lucha por el acceso a la tierra con otros de desarrollo de agricultura sostenible y cuidado de la biodiversidad; esfuerzos de organización social en la medida en que los proyectos no deben ser vistos como espacios separados y ajenos a las luchas generales.
Ejemplos de este esfuerzo por construirse como ONGD con compromiso por el cambio social global y local los encontramos en Euskal Herria. El caso de PTM-Mundubat es una referencia. Merece la pena reproducir sus Principios de Cooperación, por otra parte siempre abiertos a la reflexión, debate y mejora:
1. La población pobre y el principio de empoderamiento. PTM-Mundubat hace cooperación al desarrollo teniendo como principio el protagonismo de las poblaciones destinatarias y de las organizaciones locales que las representan. La apropiación de los proyectos y programas por parte de las comunidades, sectores y organizaciones implicadas, constituye una condición elemental y a la vez decisiva, desde el primer instante de su identificación hasta el final de su ejecución. Este criterio esencial coloca a las ONGD internacionales en un lugar subordinado. Pero es importante hacer algunas precisiones:
Empoderamiento no significa trasladar a los pobres la responsabilidad de salir de su pobreza. La idea del protagonismo de los pobres no debe entenderse, de ningún modo, como un eximente de las responsabilidades del Estado. Empoderamiento, en nuestro enfoque, tampoco significa cargar sobre las comunidades pobres la sostenibilidad de servicios básicos que son responsabilidad de las instituciones públicas. Es por ello que concebimos la cooperación al desarrollo en paralelo al fortalecimiento de organizaciones sociales que exijan de las autoridades políticas la implementación de medidas sociales.
Bien entendido el empoderamiento es una herramienta básica; condición necesaria para el despliegue de estrategias económicas, sociales y políticas populares, construidas desde abajo. En la práctica ello nos lleva a asumir un criterio que consideramos importante: procuramos trabajar con aquellos sectores pobres conscientes de la necesidad de organizarse y de situar los esfuerzos por su propia sobrevivencia en el marco de un esfuerzo general de los pobres de un país por transformar la sociedad.
2. Principio de asociación con los socios locales. Las llamadas comúnmente contrapartes o socios locales son los aliados con los cuales planeamos estrategias sectoriales, territoriales y nacionales. Con ellos establecemos una relación entre iguales, no jerárquicas, compartiendo diagnósticos y actuando de manera concertada, respetando siempre la iniciativa de las organizaciones locales.
De manera preferente, trabajamos por construir espacios estables y fuertes con socios locales que manifiestan un interés recíproco. Con estos socios locales procuramos avanzar en el diseño y consolidación de estrategias de largo alcance, de modo que los instrumentos de la cooperación sirvan de manera coherente al impulso de procesos sociales. Este procedimiento representa el deseo de las partes de ir más allá de una sumatoria de proyectos, estableciendo parámetros multidimensionales (dimensión social, económica, política, cultural, transversalidades) para el desarrollo de estrategias integrales.
Desde este enfoque la solidaridad alcanza una concreción de organización-relación de alianzas que nos hace cómplices en el marco de un proyecto, superando la clásica visión-relación basada en la asimetría del que da sobre el que recibe. Este enfoque se inscribe en una nueva internacional de la solidaridad y de la responsabilidad global, más allá de las fronteras.
3. El impulso de procesos sociales. Nuestra cooperación pretende animar y fortalecer procesos sociales, bien de carácter local-territorial, bien sectorial, bien de movimientos como los de mujeres. El concepto proceso social tiene en este caso un carácter multidimensional que abarca todas las facetas de la vida.
Los proyectos y programas aislados entre sí y del entorno, por muy buena lógica interna que tengan, son insuficientes para el logro de impactos verdaderamente transformadores. Se hace necesario que cada acción forme parte de una visión y de una dinámica práctica amplia liderada por las poblaciones y organizaciones locales. Es en la unión de sinergias, en la complementariedad de actuaciones y de actores donde encontramos los efectos multiplicadores que la cooperación necesita para alcanzar cuotas de desarrollo humano sostenible. De este modo la dinámica de proyectos que responde a una visión limitada y chata, debe ser superada por la dinámica de procesos que permite situar cada acción en el marco de una estrategia de largo alcance.
La participación en procesos sociales nos invita a comprender mejor la pertinencia de la cooperación al desarrollo que practicamos, la necesidad de formular nuevos proyectos y programas que respondan de manera adecuada a los desafíos territoriales y sectoriales, y la conveniencia de consolidar alianzas que nos permitan ser más eficientes y lograr mejores impactos. Nos plantea asimismo un esfuerzo diligente para motivar la reunión de poblaciones locales y trabajar con ellas de forma estructurada.
4. El Desarrollo como construcción interna. Los principios de cooperación descritos nos conducen al principio de que el desarrollo humanos sostenible es básicamente una construcción interna, no el resultado de la ayuda internacional ni de la intervención de las multinacionales y mercados globales. Un proceso que requiere una auténtica colaboración entre el Estado y las comunidades locales que toman responsabilidades en el marco de una reciprocidad. Esto es lo que llamamos Desarrollo Endógeno Participativo que sitúa la economía popular, social y solidaria, en el centro de nuestra intervención, lo que constituye no una técnica sino una política.
Este enfoque de desarrollo como construcción interna contiene varias dimensiones que combinadas son un pilar central en la lucha contra la pobreza: una dimensión social particularmente expresada en la revitalización de la sociedad civil; una dimensión humana representada en la mejora de los sistemas de educación, salud, empleo, rol de la mujer; una dimensión ambiental que se concreta en la valorización del medio ambiente como activo del desarrollo; una dimensión económica como impulso de la economía popular, social y solidaria; una dimensión democrática de fortalecimiento del poder local y de la participación activa de la población en los ámbitos de decisión; una dimensión de género que debe desplegarse en todas las demás.
Todo ello se traduce en el esfuerzo por dar apoyo a colectivos y comunidades que trabajan por alternativa económicas y de vida; el apoyo a organizaciones de autogestión y comunitarias; el respaldo a instituciones locales que promocionan una democracia participativa; el apoyo a proyectos y acciones de gestión cuidadosa del medio ambiente; el impulso de programas que favorezcan la promoción individual y colectiva de las mujeres. Sobre este último punto, en la línea de lo ya expresado en nuestros principios filosófico-morales sobre la igualdad de hombres y mujeres, asumimos plenamente el enfoque de Género en Desarrollo como un pilar básico y decisivo de nuestra visión del desarrollo.
El desarrollo como construcción interna nos induce a definir el Territorio (local, comarcal, de micro-región) como el espacio por excelencia; actor decisivo que se erige en sujeto principal y en el que se reúnen las capacidades endógenas.
5. La Democracia en todas las dimensiones de la vida. En los últimos años venimos prestando gran atención a los procesos de democracia política como garantes del Estado de derecho, de los derechos políticos y civiles individuales y colectivos. Nos preocupa, precisamente, el que en la mayor parte de países en los que intervenimos las democracias son frágiles, minimalistas e inciertas. Su fragilidad es paralela a la altísima concentración del poder y a una enorme polarización social que nos permite hablar de sociedades desvertebradas con gran vulnerabilidad y realidades masivas de exclusión y marginación.
Constatamos que hay una gran distancia entre los ideales democráticos que se proclaman y las realidades prácticas. En este contexto es la propia cooperación al desarrollo la que se resiente al no encontrar el habitat sociopolítico idóneo para su sostenibilidad y para la acción coordinada entre sociedad civil y Estado. Es por ello que concebimos nuestras acciones, no sólo como económicas, sino como un enfoque en la construcción social de nuevas modalidades democráticas que abran amplios espacios de participación de la sociedad. El desarrollo humano sostenible encuentra en la democracia participativa mejores posibilidades endógenas y mayo fuerza social concertada. Se trata por consiguiente de ir más allá de la democracia formal para, en palabras de Xavier Gorostiaga, dar lugar a un nuevo contrato social en el que las políticas públicas se orienten al mejor reparto de la riqueza y a la socialización de la política.
De acuerdo con lo anterior entendemos la gobernanza como el buen gobierno, no como mero orden público o paz social impuesta para el despliegue de planes neoliberales. Precisamente la lógica neoliberal trabaja por debilitar la dimensión social del Estado, deslegitimando lo público, y es un hecho real que tratar de hacer de las ONGD, mediante transferencia de recursos, los nuevos gestores de servicios que históricamente han sido definidos como propios del Estado. No compartimos en absoluto este enfoque. Consideramos que la cooperación al desarrollo debe luchar por el rescate del Estado con políticas públicas sociales y progresistas, con calidad democrática. En este sentido establecemos el principio de unir sinergias entre Estado, comunidades, organizaciones locales y ONGD internacionales, en torno a estrategias desarrollo humano sostenible en lucha contra la pobreza estructural, desde la premisa de responsabilidades complementarias y distintas, nunca bajo la lógica de las privatizaciones.
La democracia es inseparable de los Derechos Humanos indivisibles. Ellos forman parte de nuestros principios vinculados también a la cooperación. En este sentido, como explicitación más clara y simultánea ampliación de los DDHH, asumimos los Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC) como una agenda permanente de nuestra acción. Trabajamos desde el criterio innegociable de que los pueblos del Sur como los del Norte son sujetos de derechos y por consiguiente son de obligado cumplimiento por los gobiernos y organismos inter-gubernamentales.
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1. Bajo la denominación de ONG se agrupan hoy instituciones muy diversas que van desde una pequeña asociación de barrio, formada por gente voluntaria, en una ciudad del Norte, hasta una gran empresa como Plan International, que administra unos 300 millones de dólares anuales y emplea miles de personas.
2. Se trata de una ayuda en forma de créditos que obligan al receptor a comprar determinados productos al país prestador.
3. El Banco Mundial dispone de secciones destinadas a cooptar a la llamada sociedad civil, proponiendo a sus organizaciones modalidades de participación en sus programas sociales.
Iosu Perales es miembro de la sección de Estudios y Estrategias de PTM-Mundubat.