Iosu Perales

Elecciones Municipales: Democracia
y presupuesto participativo
(Hika, 142zka. 2003ko martxoa)

La proximidad de las elecciones municipales ofrece una nueva oportunidad para la reflexión y debate acerca de la democracia y la participación ciudadana en el ámbito local. No está de más señalar que la democracia se encuentra sumida en una cierta crisis de calidad. Es precisamente frente a su languidez que la democracia participativa surge como espacio para una nueva vida republicana. La participación activa, sin duda, es un reto asequible en el ámbito más cercano: el municipio. En este sentido el presupuesto participativo, una de las expresiones más completas de participación ciudadana, tuvo su comienzo en la ciudad brasileña de Porto Alegre y pronto se extendió como una buena nueva por América Latina. Hoy día, esta experiencia está llegando a Europa y hay ya pueblos y ciudades que en el Estado español y en Italia han iniciado la andadura. Sería de mucho interés que en Euskadi algunos ayuntamientos decidieran próximamente seguir el mismo camino.

El universo político institucional actual actúa como desorganizador del tejido social y como exaltador de lo individual frente a lo colectivo. La acción y las organizaciones sociales son desconsideradas en beneficio de la delegación de poderes en los representantes políticos, los cuales tienden a observar a la sociedad como el espejo en que se refleja pasivamente la política estatal. La política se identifica con la política institucional. Los partidos políticos y las instituciones defienden su monopolio de la política y como consecuencia la democracia languidece. Hay una gran distancia entre los ideales democráticos que se proclaman y las realidades prácticas.

En América Latina, cuna del presupuesto participativo, el impulso de la democracia participativa surge como respuesta a regímenes políticos en los que la democracia representativa basada en los parlamentos ha sido siempre frágil, frecuentemente interrumpida por golpes militares. En los regímenes latinoamericanos, la división de poderes ha sido solamente una asignatura en las universidades, nada más. El Estado social es el gran ausente. El Estado ha sido y en bastantes países latinoamericanos sigue siendo un botín en manos de élites que siempre buscaron alianzas económicas, en una posición subordinada, con fuerzas externas. La ciudadanía ha sido y todavía es la gran desconocida.

En nuestras sociedades europeas el punto de partida es una democracia que languidece. La participación popular se ha reducido a la expresión de votar cada equis años. El control ciudadano sobre los representantes, simplemente no existe. Los partidos políticos son dirigidos por élites que controlan sus mecanismos y tomas de decisión. Los grupos de interés, principalmente económicos, influyen eficazmente en las decisiones gubernamentales y aún de los partidos políticos. Se educa a la ciudadanía para que sea pasiva, timorata y disciplinada.1

La democracia se encuentra sumida en una cierta crisis de calidad. Es precisamente frente a su languidez que la democracia participativa surge como oportunidad para una nueva vida republicana. De hecho se ha extendido la conciencia acerca de sus virtudes y casi todos los partidos políticos de izquierda se refieren a ella, aun cuando las interpretaciones acerca de cómo debe ser son de lo más variopintas. Esto quiere decir que deberíamos hablar de democracias participativas según características y vías diversas.

En mi opinión, una de las formas más completas de democracia participativa responde al formato del presupuesto participativo.

El sistema de presupuesto participativo es una fórmula de participación ciudadana en el ámbito municipal, en apariencia, sencilla: la alcaldía convoca a los barrios o distritos y les pregunta cuáles son sus prioridades, y la alcaldía cumple la voluntad de la gente. A través del presupuesto participativo, los recursos limitados pasan a ser gestionados en forma transparente y en las áreas que son prioritarias para los ciudadanos. La participación comunitaria no se agota en la definición de prioridades, sino que incluye la fiscalización social de la ejecución de los recursos.

El caso de Porto Alegre, ciudad de Brasil de 1.300.000 habitantes, es paradigmático. Allí, la ciudad, dividida en 16 distritos –en base a criterios geográficos, sociales y de organización comunitaria–, muestra cómo el presupuesto participativo funciona desde 1990, con un impacto notable en los servicios sociales y las infraestructuras, particularmente en las áreas pobladas por sectores sociales que vivían al margen de los beneficios de la ciudad y de las mejoras públicas. El funcionamiento del presupuesto participativo en Porto Alegre se modifica, perfeccionándose cada año para dar mejor respuesta a los nuevos desafíos. El procedimiento comienza por definir las normas por las que se regula la participación, que tiene como sustancia el que las decisiones sobre el destino del presupuesto se tomarán mediante procesos asamblearios regulados bajo tres tipos de criterios:

* Criterios temáticos: se definen unos grandes temas, de entre los cuales cada distrito o barriada vota los que considera más importantes. De aquí surgen las prioridades temáticas globales. Actualmente la propuesta del presupuesto participativo incluye cinco temáticas: 1) planificación y desarrollo urbano; 2) circulación y transporte; 3) salud y bienestar social; 4) educación, cultura y recreación; y 5) desarrollo económico y tributario.

* Criterios de distrito o de barriada: se valoran las propuestas de cada uno de ellos en función del porcentaje de la carencia de ese servicio, de la población total que se beneficiaría, y de su coincidencia con la prioridad temática global.

* Criterios técnicos: se estima el grado de dificultad para la realización de la inversión.

Este procedimiento se realiza siguiendo un ciclo participativo:2

En la primera ronda –a primeros de año– se reúnen las asambleas distritales o de barriadas para que los concejales hagan la rendición de cuentas del ejercicio anterior, presenten el plan de inversiones ya decidido para el año en curso y hagan la propuesta de criterios del nuevo ciclo. Todo es discutido por los presentes, que también eligen delegados para los diferentes órganos del Consejo del Presupuesto Participativo, para un año pero revocables en todo momento.

En las rondas intermedias ya se inicia el trabajo para el presupuesto del año próximo. Las asambleas distritales establecen prioridades y rangos de importancia de sus propuestas de obras y servicios. Para este ejercicio, la Alcaldía facilita la presencia de técnicos consultores en las asambleas.

En la siguiente ronda se elabora ya el listado de obras y servicios, con sus prioridades, y el gobierno municipal informa del gasto corriente del presupuesto. El gobierno municipal recibe las propuestas, las compara con las prioridades y elabora el programa global que se remite para su discusión al Consejo del Presupuesto Participativo, que es el órgano representante de las asambleas. Finalmente, la cámara municipal aprueba el presupuesto. Este procedimiento combina la democracia participativa con la democracia representativa, por cuanto los representantes ciudadanos proponen, pero en definitiva quienes deben aprobar el presupuesto son los miembros de la Cámara Municipal.3

Debe señalarse que la capacidad real popular para decidir las inversiones de cada ejercicio afecta a un porcentaje de entre el 25 y 28% del presupuesto. El presupuesto de salarios y gastos corrientes y fijos queda fuera de ese marco.

Los participantes se inscriben en cada ocasión, mostrando que viven en el distrito o barrio donde se realiza la asamblea. Durante la espera para dar comienzo a las sesiones, la concejalía de cultura del ayuntamiento prevé piezas de teatro, pequeñas obras que representan problemas y situaciones de la vida cotidiana. También se ofrecen marionetas, música... A menudo se presentan vídeos sobre el estado de los trabajos iniciados por el presupuesto participativo del año anterior.

En lo que se refiere a la participación, en Porto Alegre, en 1994 fueron 11.000 personas; en 1995, 14.500; en 1998, la participación aumentó a 30.000 personas y en el 2000 algo más de 60.000 personas acudieron las asambleas.

En este sentido tiene una gran importancia distinguir entre lo cuantitativo y lo cualitativo: que los participantes sean una minoría del 1% o del 3%, o del 5% como en Porto Alegre, no es lo decisivo. Y no lo es por cuanto el punto de partida es una democracia formal, minimalista, que nos ha educado para delegar responsabilidades. En realidad la mayoría de la gente no desea participar, a no ser puntualmente en algo que le afecte de manera importante. Se trata entonces de educar para la participación y, en este sentido, la actividad de una minoría en el presupuesto participativo siempre es un bien democrático; siempre constituye una democratización de la democracia; representa un movimiento que da a la democracia su verdadero sentido. De lo que se trata es de ir acumulando un activo ciudadano que poco a poco aprenda a participar participando.

Esta metodología va más allá de la democracia formal: aporta una auténtica respuesta al déficit de renovación de la democracia creando un nuevo espacio público donde se encuentran los simples ciudadanos, el poder legislativo y el poder ejecutivo, y este espacio público se convierte en el auténtico centro de decisión. Este nuevo espacio democrático crea oportunidades de inversiones públicas orientadas a un mejor reparto de la riqueza y socializa la política. Así, el voto electoral cada equis años, propio de la democracia representativa, se ve superado por una participación ciudadana que de modo dinámico y fluido, confirma su deseo de ejercer alguna cuota real de poder.

En este sentido podemos definir tres objetivos generales de la democracia participativa:

* Promover las más amplia y directa participación de la población (particularmente de los sectores tradicionalmente excluidos) en la gestión municipal y el desarrollo local.

* Crear ciudadanía, promoviendo una mayor conciencia política y el empoderamiento de los ciudadanos y de sus organizaciones representativas.

* Construir una nueva cultura democrática, en oposición a las culturas políticas de pasividad, de clientelismo y hegemonías autoritarias.

Merece la pena señalar la diferencia entre una modalidad de presupuesto participativo que está regulada con previsibilidad y al mismo tiempo es abierta, del populismo consultivo en la que es el líder quien finalmente decide. En este último caso se puede hablar de presupuesto participativo, pero se trata solamente de reunir a la gente, preguntarle sobre sus necesidades, sin darle la capacidad de decidir. Es un modo falso de democracia directa. El presupuesto participativo tal y como se está desarrollando en las mejores experiencias, a la cabeza de las cuales se encuentra la ciudad brasileña de Porto Alegre, tiene como características:

* Su continuidad y estabilidad normada.

* Su concatenación: la discusión del presupuesto empieza por el balance y liquidación del anterior presupuesto, con el rendimiento de cuentas por parte de los delegados y delegadas elegidos por los vecinos.

* Su carácter universal: todo ciudadano o ciudadana puede participar.

* Su autorregulación: el reglamento del presupuesto participativo no es un reglamento otorgado por la Alcaldía, sino que es fruto del debate popular y año tras año se evalúa para mejorarlo.

* Su dimensión decisoria: la gente decide.

No obstante la democracia participativa es un concepto no muy preciso. No la entiendo como antagónica, sino como complementaria de la democracia representativa. Requiere de una sociedad civil que participe en los procesos de decisión que conllevarán posteriormente a las decisiones definitivas, lo que supone oportunidades de voz propositivas y garantías para el ejercicio de tales oportunidades. La participación ciudadana tiene como objeto la democratización del espacio público, y no se limita al ámbito de las instituciones políticas sino que se extiende asimismo al campo de la sociedad civil; se orienta a fortalecer las capacidades auto-organizativas de la sociedad y es un medio de socialización de la política y de generación de nuevos espacios y mecanismos de articulación Estado y sociedad. En este sentido, podemos afirmar que si bien democracia y participación se nos presentan como concomitantes, es la crisis de la democracia la que parece abrir más ampliamente las oportunidades a la participación, proyectándola como una necesidad y, cada vez más, como un imperativo para gestionar el complejo propositivo de su formalización jurídico-política en la institucionalidad democrática.

En todo caso, la democracia participativa en el marco municipal, además de ser una oportunidad para la regeneración de la vida política de un país, dando vida a la democracia ahora legal y formalista, puede ser también el revulsivo necesario que necesitan los partidos políticos para su propia transformación. Una transformación que debe recorrer los ámbitos de las ideas, de la acción política y de la moral, modificando no sólo el modo de actuar cotidiano sino también las concepciones estratégicas y el modelo de sociedad futura. Podemos identificar las bondades de la democracia participativa en estos aspectos:

* Un nuevo enfoque en la construcción social de nuevas modalidades democráticas superadoras de la arcaica democracia liberal y de los enfoques reduccionistas de la democracia que también han circulado y aún circulan incluso por las izquierdas.

* La toma de conciencia de la importancia de la ciudadanía. Una ciudadanía ahora amenazada por una globalización que al debilitar el Estado y su soberanía rompe los vínculos de la comunidad política. El peligro de una ciudadanía des-territorializada es algo que daña de manera grave el ejercicio de los derechos civiles y políticos, así como alimenta la fragmentación social y el individualismo.

* La democracia participativa como factor de construcción de la comunidad local, nacional, en una época en la que el pensamiento único y una cultura de la uniformidad amenaza la pluralidad.

* El desarrollo humano sostenible encuentra en la democracia participativa grandes posibilidades de desarrollo endógeno; un desarrollo orientado a dar respuestas a las necesidades internas.

De lo dicho hasta aquí deducimos que el déficit de sociedad civil fuerte debe constituir uno de los puntos centrales de atención de los procesos de democratización. Las opciones que, para resolver la anomalía de una democracia que alimenta nuevas y mayores demandas, deciden reducirla, han resultado ser erráticas. No hay mejor vía que la ampliación de la democracia a fin de consolidarla y hacer de ella un espacio de relación dialógica entre actores sociales y políticos. La gobernabilidad se erige entonces como un tráfico relacional entre las instituciones públicas y la sociedad civil; un tráfico que, lejos de interrumpirse debe renovarse. Esta conexión necesita a nuestro juicio de una opinión pública poderosa.
Por esto podemos decir que los problemas de la gobernabilidad se pueden originar ciertamente desde dentro del Estado, pero también desde la sociedad civil. El fortalecimiento de la sociedad civil tiene múltiples dimensiones de carácter social, político, moral y cultural, dado que una sociedad fracturada produce confrontación en el acceso a los escasos recursos, insolidaridad, desarraigo y anomia, así como abstencionismo político. Sin duda la delincuencia en las grandes ciudades y en muchos países, con rasgos ya estructurales tiene estrechos vínculos con la fragilidad de la sociedad civil, las desigualdades y la ineficacia de los gobiernos en sus responsabilidades de crear empleo, mejorar la educación y los servicios básicos.

La palabra glocalización resume bien esa tensión dialéctica que consiste en pensar globalmente y actuar en el ámbito local. La acción local se extiende desde una convicción ética que presume la posibilidad de generar espacios reales para otro desarrollo y otra democracia.

Las razones de lo dicho hasta aquí podemos sintetizarlas de este modo:

* Una sociedad estructurada, con mayor afiliación a asociaciones comunitarias, barriales, sectoriales, sindicales, y a partidos políticos, puede resolver sus conflictos con métodos democráticos.

* Una sociedad vertebrada está en mejores condiciones de concertar a través de sus agentes, políticas económicas y sociales de redistribución.

* Una sociedad civil participativa da mayor legitimidad a las instituciones públicas, desplegando una socialización de valores democráticos.

* Una sociedad civil con sentido crítico y activa, puede eventualmente ejercer presiones a los gobiernos y a los partidos políticos, pero constituye la mejor garantía de una alternancia pacífica electoral y, en el tiempo, es condición para la gobernabilidad y la estabilidad de un sistema político que se consolida democratizando la democracia.

Finalmente, una participación ciudadana real significa reconocer la necesidad de un nuevo equilibrio democrático que, de una parte, limita el poder de las autoridades y, de otra, extiende los derechos de los participantes, manifestados en oportunidades de voz, de crítica, de presentación de propuestas, etc. Esto quiere decir que allá donde los procedimientos democráticos han sido meramente formalistas, o han brillado por su ausencia, o simplemente han caído bajo la propiedad de los partidos políticos, se abre una concertación entre Alcaldía-Concejo y los ciudadanos. Esto requiere una adaptación de las instituciones locales a este nuevo objetivo. Para ello, se deberían dar reformas en las reglamentaciones, emisión de nuevas directivas municipales, que ordenen una democracia participativa. En segundo lugar se necesita poner en marcha las estructuras adecuadas para la participación, revisando si los actuales mecanismos dan la medida de lo que se necesita. La participación ciudadana, no obstante, no debería contentarse con reunir a los sectores más activos y organizados del municipio. Puede y debe aceptar otros retos orientados a movilizar la opinión del conjunto de la población mediante mecanismos tales como el referéndum.

Estas pueden ser algunas premisas para una nueva relación entre instituciones locales y ciudadanía:

* Información transparente y fluida entre el gobierno local y la ciudadanía.

* Consulta ciudadana mediante métodos de encuesta, referéndum...

* Toma de decisiones de parte de los mismos afectados.

* Involucramiento de la ciudadanía en la Movilización de Recursos.

* Involucramiento en la Gestión de Bienes o servicios de carácter público.

* Contraloría o Fiscalización Ciudadana de las cuentas.

Para terminar, decir que en el Estado español, Tomás R. Villasante,4 clasifica unos 50 casos de experiencias interesantes en pueblos y barrios. Marinadela (Andalucía), Santa Lucia de Tirajana (Canarias), Arbucies (Catalunya), Las Cabezas de San Juan (Andalucía), Rubí (Barcelona), Puente Genil (Andalucía), y las ciudades de Córdoba, Albacete, Sabadell, son algunos de los ejemplos que cita. En todos los casos se trata de procesos originales adaptados a cada situación concreta.
___________________________
1. Ver Eugenio del Río, Crítica de la política en Occidente, Editorial Talasa. Madrid.

2. Para mayor detalle véase la Guía Normativa del Presupuesto Participativo (2000). Municipalidad de Porto Alegre. Esta reglamentación no es hecha por una ley municipal, sino de manera autónoma por una Comisión Paritaria formada por el gobierno y representantes de los participantes en el presupuesto participativo. Cada año se reajustan las normas.

3. El poder legislativo municipal de Porto Alegre tiene una estructura y competencias comunes al conjunto de las municipalidades de Brasil, de acuerdo a lo previsto en la Constitución nacional. Como esta última es anterior a las experiencias de presupuesto participativo, la oposición en la cámara federal trabaja por reformas en la carta magna.

4. Villasante, Tomás R. Las democracias participativas. HOAC. Madrid.