Jacques Cossart
Para la financiación del desarrollo en los países empobrecidos.
Una fiscalidad internacional: razones y propuestas
(Página Abierta, 170, mayo de 2006)
Los sistemas fiscales actuales han sido concebidos en el momento en que las fronteras y los espacios fiscales coincidían con Estados nacionales. De hecho, los sistemas fiscales preceden en varios siglos a los Estados nacionales. A causa precisamente de la existencia de estas fronteras, los Estados se han beneficiado durante mucho tiempo de una soberanía y de una gran autonomía en la elección de sus políticas monetarias y fiscales. La globalización contemporánea ha transformado profundamente las políticas fiscales.
La apertura de las fronteras y la movilidad de algunos factores de producción han hecho que las políticas fiscales nacionales hayan perdido su autonomía y se hayan convertido en interdependientes por su impacto en los intercambios comerciales y financieros. En la actualidad, países terceros pueden sacar provecho de un aumento de la fiscalidad decidido por un país vecino, que pierde entonces el beneficio adicional esperado de dicho aumento. Con razón o sin ella, muchos países desarrollados o en vías de desarrollo toman decisiones de carácter fiscal en función de consideraciones externas.
Se pueden considerar dos tipos de estrategias que se inscriben en el marco teórico bien conocido como “dilema del prisionero”. O bien los países no cooperan entre ellos y optan por el juego de la “competencia fiscal” y del “dumping fiscal”, bajando su fiscalidad con el fin de atraer a su territorio a los capitales extranjeros y a las empresas internacionales. En este caso de subasta a la baja, los países sufren una erosión de sus ingresos fiscales. O bien los países consiguen cooperar entre ellos, a fin de mantener una presión fiscal homogénea, lo que les permite preservar sus ingresos públicos. La cooperación fiscal puede basarse en una armonización de las políticas fiscales nacionales, o en la creación de impuestos globales comunes. En ambos casos, si los países adoptan las mismas bases fiscales y las mismas tasas de imposición en teoría el resultado es el mismo: la eliminación de los “beneficiarios invisibles”.
Se constata que, en el contexto de la integración de los mercados, las políticas fiscales cooperativas son difíciles de poner en marcha, como lo sugiere el ejemplo de la UE. Una de las razones es que, debido a sus estrategias de optimización fiscal a escala internacional, las empresas transnacionales empujan a los países a jugar a la competencia, con el fin de conseguir una rebaja de la presión fiscal que se ejerce sobre ellas. Este fenómeno se comprueba particularmente en las inversiones extranjeras directas.
La desaparición de las fronteras nacionales, a consecuencia de las políticas de liberalización, ha acrecentado la movilidad de algunos factores de producción, principalmente del capital, en poder de las empresas transnacionales, de los bancos y de los inversores internacionales. Gracias a su movilidad, estos actores pueden optimizar su política fiscal, estableciéndose en territorios donde la presión fiscal es inferior. Las empresas se dirigen no solamente hacia el Estado que ofrece “mejores condiciones fiscales”, sino también hacia el que ofrece subvenciones, lo que permite reducir a cero o convertir en negativa su carga fiscal. Los beneficios de estos grandes grupos se han convertido así en un blanco móvil, que cada vez escapa más a la fiscalidad nacional. [...]
Las técnicas utilizadas por las empresas transnacionales para escapar a la fiscalidad son numerosas. La más radical es, evidentemente, la domiciliación de las operaciones en todas las clases de paraísos fiscales o en las zonas francas. Otra solución consiste en las más sofisticadas manipulaciones contables, entre las que la más conocida es la técnica de los precios de transferencia ficticios entre la casa madre y las filiales del grupo. [...]
Globalización y desigualdades fiscales
La globalización tiene como consecuencia el crecimiento de las desigualdades fiscales entre las diferentes categorías de propietarios de los factores de producción, en función de su grado de movilidad internacional. Están, por una parte, los agricultores y los asalariados, titulares de la tierra y del trabajo, que representan casi el total de la Humanidad. Para la mayor parte de los trabajadores, desplazarse geográficamente es muy difícil a causa de obstáculos evidentes, en particular barreras culturales, lingüísticas y leyes sobre inmigración. Por esta causa, se ven sometidos en general a una presión fiscal que no pueden eludir.
En el lado opuesto se encuentran los ejecutivos de alto nivel, que están en la cumbre de la pirámide global de renta y que, por su fácil movilidad, tienen una base fiscal muy elástica, es decir, pueden desplazarse para escapar de la fiscalidad. [...]
Los datos estadísticos existentes ilustran bien esta relación entre la erosión de la base fiscal y la movilidad de los factores de producción. La distancia entre las tasas impositivas del trabajo y del capital no ha cesado de crecer desde los primeros momentos del proceso de globalización. Así, en los países de la UE el peso de los impuestos sobre el capital ha descendido fuertemente, pasando del 50 al 35% de los ingresos fiscales totales entre 1980 y 1994, mientras que la parte de los impuestos sobre el trabajo ha aumentado del 35 al 40%, con el fin de preservar los ingresos fiscales de los Estados. La lucha contra las desigualdades precisa de un reequilibrio del conjunto.
Impuestos globales y bienes comunes de la Humanidad
Otra razón fundamental para considerar la creación de impuestos globales es la idea según la cual la globalización genera nuevas necesidades, que para ser cubiertas precisan de instrumentos fiscales a escala internacional.
El concepto de bienes comunes de la Humanidad, normalmente designados como bienes públicos mundiales (BPM), ha sido forjado para describir estas necesidades, que se expresan a escala planetaria y no pueden quedar cubiertas por el mercado, a causa de sus dos características principales: ninguna persona puede ser excluida del consumo de un bien público (principio de no exclusión) y el uso de un bien público por alguien no priva del mismo a los demás miembros de la comunidad (principio de no rivalidad).
El objetivo de un desarrollo equilibrado del planeta no puede alcanzarse salvo si bienes públicos tales como la salud, la educación y la seguridad son objeto de políticas definidas y financiadas a escala internacional con recursos públicos como los impuestos globales.
Actualmente, se constata que la producción de BPM está muy por debajo de lo que sería necesario. [...]
Por otro lado, los OMD (Objetivos del Milenio para el Desarrollo) son el resultado de una decisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas y, por ello, son difíciles de cuestionar. La cuantificación de los ODM aún está por hacerse. Una cosa es segura: las necesidades son considerables y precisan recursos adicionales, por lo que no se comprende cómo lograrlos sin imposición (1).
Una fiscalidad internacional sólo puede ser eficaz, justa y capaz de acometer sus tres principales objetivos (reducción de daños diversos, redistribución de las rentas, es decir, cumplimiento de los ODM, y generación de rentas internacionales, en particular para la financiación de los Bienes Públicos Mundiales) si incluye diferentes tipos de contribuciones financieras internacionales. El Informe Landau, redactado por encargo del Presidente de la República francesa, explica perfectamente los aspectos que deben tomarse en cuenta al introducir un sistema fiscal internacional. Pero hay que insistir en la conveniencia de un sistema fiscal internacional diversificado, en contraposición a un solo impuesto, por muy relevante que sea.
[Cossart propone dos conjuntos de imposiciones fiscales: la financiera y la medio ambiental. Sobre la primera destaca cinco medidas.]
1. Impuesto sobre las transacciones cambiarias y los valores bursátiles. Hay que recordar que la especulación internacional es uno de los males de la globalización financiera, cuyo coste económico y social puede ser considerable, en particular, en los países del Sur. Un impuesto de transacciones de valores del orden del 0,01% en todos los mercados financieros sería una fuente importante de ingresos fiscales.
2. Medidas contra los paraísos fiscales y el secreto bancario. Tratándose de los primeros, se impone, entre otras medidas, una inmediata: no reconocimiento en las legislaciones nacionales de las sociedades-pantalla, estas entidades ficticias que operan en los centros financieros extraterritoriales. En cuanto al secreto bancario, parece ser que es bastante fácil instaurar remedios contra las evasiones fiscales que favorece. Los bancos pretenden que deben preservar el secreto de las operaciones de sus clientes. ¡Perfecto! Que acepten, pues, proceder a declaraciones no nominativas y, en consecuencia, pagar el impuesto. Para los que no aceptaran estas condiciones sería bastante fácil aplicar una tasa única.
3. Impuesto sobre la inversión extranjera directa (IED). Este impuesto se orienta claramente hacia dos objetivos que se integran perfectamente en los ODM: oponerse a la evasión fiscal reduciendo la elección de países de fiscalidad inferior y evitar la erosión de los derechos de los asalariados en los países de acogida de las IED, en el caso en que éstos sean los de salarios más bajos o legislación laboral más permisiva (2). Attac defiende la propuesta de un impuesto del 20% aplicable a todas las inversiones en países situados al más bajo nivel en cuanto a derechos fundamentales. Este impuesto podría ser modulado hasta descender al 10% para un país que respetase más estos derechos o que hiciese esfuerzos significativos en la buena dirección. La “calificación social” de los países sería atribuida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
4. Impuesto unitario sobre los beneficios. En la situación actual es una práctica corriente para las empresas transnacionales amenazar con invertir en otro país o deslocalizarse si el Estado no les concede reducciones de impuestos. Esta práctica, que podría considerarse como un chantaje, ha desencadenado una guerra fiscal entre los Estados, que han multiplicado los regalos fiscales a las empresas, con una caída de su contribución a los ingresos fiscales del Estado (3). El principio, que no la aplicación, del impuesto unitario es sencillo: cualquiera que sea el país o la región del mundo donde se instala una empresa transnacional, sería sometida a la misma tasa de imposición sobre sus beneficios. Esto limitaría enormemente la guerra fiscal, además de las posibilidades de evasión y de fraude fiscal. Los ingresos fiscales son potencialmente importantes (4).
5. Impuesto sobre el patrimonio. Aunque el patrimonio se trate de un depósito acumulado y no de un flujo, se puede, sin embargo, incluir en este breve repaso de fiscalidad internacional utilizable, puesto que es posible gravar con un impuesto el patrimonio mismo, según el modelo francés, o su renta, siguiendo el modelo de EE UU. El impuesto podría evaluarse en función del patrimonio. [...] Diversas evaluaciones cifran en 1.000 millardos de dólares USA los patrimonios de las 200 personas más ricas del planeta. Una evaluación superficial indica que podrían ser 5.000 millardos de dólares USA los bienes gravables, con lo que una tasa única muy baja del 1% generaría 50.000 millones de dólares. Es decir, sin ejercer una presión fiscal intolerable sobre estas fortunas, los ingresos de este impuesto serían parecidos a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de este principio de milenio.
Fiscalidad ecológica y otras tasas
La lista de cinco tipos de impuestos dada aquí no es exhaustiva y debe ser estudiada en profundidad (5).
A. Impuesto sobre las emisiones de CO2. Es indispensable organizar una fiscalidad que, por una parte, incite fuertemente a los productores a reducir sus emisiones y, por otra, les haga pagar los costes hasta entonces injustamente soportados por la colectividad.
B. Impuesto sobre los residuos nucleares de larga duración y muy alta actividadSólo podrá considerarse seriamente un impuesto compensatorio y disuasorio de las emisiones de dióxido de carbono si se acompaña por un impuesto sobre los residuos nucleares. Se trata, efectivamente, de incitar a la reducción de los flujos de producción e incluso de los stocks de residuos de muy larga duración y muy alta actividad, concretamente el plutonio, los actínidos menores y otros productos de fisión (6).
C. Impuesto sobre el transporte aéreo. El hecho de que el transporte aéreo ocupe un puesto importante en el funcionamiento económico actual, o que hoy día la rentabilidad financiera de las compañías aéreas sea débil, no impide en absoluto la conveniencia de gravar el consumo de queroseno. ¿Cómo se podría plantear gravar las emisiones de carbono y no el transporte aéreo? Queda planteada la cuestión del nivel de gravamen adecuado y del método de cálculo. En un primer análisis, Attac estima que un impuesto de alrededor de 4 dólares por tonelada de queroseno es totalmente asumible (7).
D. Impuesto sobre las ventas de armas. Los efectos negativos en este ámbito son bien conocidos, por lo que cualquier propuesta de impuestos puede ser recibida con cierta simpatía (8).
E. Impuestos destinados a proteger a los países del hemisferio Sur. La fuga de cerebros, de músculo y de patrimonios de los países del Sur es considerable y permanente. Sin una fiscalidad adaptada, se puede temer que las empresas transnacionales continúen beneficiándose de esta situación sin contrapartida para los países cuyo desarrollo se intenta asegurar.
Conclusión
La base objetiva para una fiscalidad internacional existe; es susceptible de proporcionar recursos importantes, como puede verse en las cifras del anexo, incluso, si no todas ellas, se pueden conseguir simultáneamente. El funcionamiento económico del planeta no se vería en peligro, sino muy al contrario.
El problema fundamental sigue siendo, sin embargo, de naturaleza política: ¿están dispuestos los responsables de las diferentes naciones, pero sobre todo los de los países que constituyen el G8, a asumir esta responsabilidad ante la Historia? ¿A fiscalizar a los más ricos para facilitar el acceso a bienes y servicios mínimos de las poblaciones que lo son menos? El objetivo no es tanto de orden moral, dejando éste a la discreción de cada ciudadano, como de aplicación de una decisión de la Asamblea General de Naciones Unidas, tomada el año 2000, que ha fijado los ocho objetivos del milenio, los OMD, evocados en este texto. Es preciso además subrayar que haciendo esto se abriría la posibilidad de reducir actividades peligrosas para la Humanidad y el planeta.
La implantación de impuestos globales se plantea conceder márgenes de maniobra a las políticas públicas para transformar el proceso actual de globalización, dominado exclusivamente por la regulación de los mercados. Sin embargo, resultaría probablemente insuficiente considerar el impuesto global como un instrumento destinado únicamente a corregir las “insuficiencias del mercado”. Esta concepción limitada no reflejaría en su totalidad otra lógica de la globalización que la que ha prevalecido bajo la denominación de “Consenso de Washington”. El objetivo de esta otra lógica alternativa debería conducir a una regulación más elaborada de la economía mundial y a una concepción innovadora de la fiscalidad y de los bienes públicos.
Es evidente que Attac no considera la fiscalidad, incluso la global, como suficiente para transformar en profundidad la lógica de la globalización neoliberal. Otras medidas son necesarias en materia de regulación de la actividad de los actores particulares y de las actividades mercantiles en general para dar a los Estados-naciones el poder que han perdido con la liberalización. También es necesario definir un derecho internacional, con instituciones judiciales internacionales fuertes, al servicio de la alterglobalización, es decir, otra escala de valores y de normas internacionales.
El marco teórico de este planteamiento alternativo, centrado en la noción de bienes públicos mundiales o bienes comunes de la Humanidad, permite una nueva arquitectura de la gobernación mundial. Esta arquitectura debe construirse con procedimientos que permitan definir y jerarquizar los bienes que constituyen las necesidades colectivas nacionales y transnacionales. Deberá incluir igualmente mecanismos de regulación y de sanción, así como financiaciones públicas transnacionales. Los impuestos globales serían la columna vertebral de estos nuevos mecanismos de regulación y de financiación pública.
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(*) Jacques Cossart, inspector fiscal y miembro del Consejo Científico de Attac (Francia), formó parte del equipo de expertos responsable de redactar el Informe Landau. Este texto es la contribución particular realizada por el autor en representación de Attac-France, y que se anexó a dicho informe. Para publicarlo aquí hemos pasado a notas algunos párrafos.
(1) El Objetivo 1, en su apartado 2, prevé “reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de población que pasa hambre”. Este propósito es muy modesto en un área que tiene un impacto directo en el crecimiento. Ahora bien, el informe 2003 de la FAO nos muestra que a medio camino del período fijado, el número de personas que sufren hambre, que había disminuido en los primeros años noventa, aumenta de nuevo, para alcanzar cerca de 800 millones de personas. El informe nos muestra también que es imposible luchar contra la malnutrición si no se lucha también contra el sida, que se incluye en el Objetivo 6.
(2) Las IED [inversiones extranjeras directas] no deben ilusionarnos demasiado en lo que respecta a su aportación a la economía del país que las recibe. El 90% de estas IED corresponden a operaciones de fusión/adquisición. No nos extrañaremos, pues, de que las transferencias de tecnología sean a menudo limitadas y los empleos creados escasos. Sobre todo, la competencia ejercida por las empresas locales compradas y reestructuradas por los inversores extranjeros provoca quiebras y despidos en otras empresas locales. El balance es globalmente negativo para el empleo. Lo es también para los salarios, las condiciones de trabajo y la protección social, pues las empresas transnacionales fomentan la competencia entre los países del Sur y localizan sus actividades en los países que proponen las condiciones más ventajosas.
(3) En EE UU, el Impuesto de Sociedades no representaba más del 17% de la recaudación fiscal del Estado Federal en 1990, contra el 27% en 1965.
(4) En 2000, las 1.000 primeras empresas clasificadas según el valor de su capitalización bursátil obtuvieron un beneficio de 847.000 millones de dólares (se incluyen, en dólares estadounidenses, 436.000 millones de las compañías estadounidenses, 55.500 de las japonesas, 43.000 de las alemanas y 39.000 de las francesas, según el número especial de Business Week, mayo 2001). La UNCTAD, por su parte, estima en 4.800 millardos de dólares USA la cifra de negocios de las cien primeras empresas transnacionales en 2000 (World Investment Report, UNCTAD, 2002), que representaban el 4,3% del PIB mundial, frente al 3,5% en 1990 (World Investment Report, op. cit., pág. 913).
(5) Los recursos públicos así recaudados podrían ser utilizados para aumentar el presupuesto de una Organización Mundial del Medio Ambiente dependiente de las Naciones Unidas. Las funciones de esta OMM serían controlar las reglas internacionales de lucha por la preservación del medio ambiente y controlar programas internacionales destinados a desarrollar la investigación sobre energías alternativas, renovables y no contaminantes, así como de técnicas de reciclaje de los residuos y la puesta a punto de técnicas de producción no contaminantes y energéticamente eficientes.
(6) La base imponible más sencilla y menos controvertida consiste en la producción de plutonio y actínidos menores. Así pues, parece razonable considerar un impuesto de 200 millones de euros por tonelada producida. El producto de un impuesto en la materia se establecería en 12.000 millones de euros al año si se mantiene un flujo de producción mundial del orden de 60 Tm/año de plutonio y actínidos menores.
(7) Nos situamos aquí dentro del marco de la lucha contra los efectos negativos externos. Podemos medir la amplitud de estos efectos negativos si consideramos que el francés medio que hace un viaje de ida y vuelta en avión a Miami va a producir tanto dióxido de carbono como el que produciría viajando durante todo un año en automóvil por Francia. Así se demuestra también la desigualdad de trato al transporte aéreo.
(8) Hecha esta reflexión, debe tenerse en cuenta que las exportaciones de armas representan sólo 50.000 millones de dólares del presupuesto global de defensa de 800.000 millones de dólares. Además, las armas ligeras y las minas representan sólo una pequeña parte de estos 50.000 millones de dólares, a pesar de las inmensas consecuencias destructivas para la Humanidad.