Javier de Lucas

Modelo Blade Runner
(Le Monde Diplomatique. Edición española. Febrero 2003)

Pocos países de la UE pueden exhibir un historial semejante al de España en materia de política de inmigración: tres cambios legislativos (y de Ley orgánica, cuyo rango normativo sólo es inferior al de la Constitución) en apenas 3 años. Primero fue la LO 4/2000, publicada en el BOE el 11 de enero de ese año y aprobada por todos los grupos parlamentarios, con la oposición del PP. Once meses después, el Gobierno sacaba adelante una profunda reforma de la ley (1), conforme a lo que fue una de sus grandes promesas en las elecciones generales de febrero que le dieron la mayoría absoluta. Y ahora, en enero de 2003, se anuncian a su vez propuestas de modificación (sobre todo por la vía de reforma del Código Penal), en materia de expulsión de inmigrantes que delincan, lucha contra las mafias que trafican con ellos, así como algunas iniciativas sobre “integración”. Este vertiginoso ritmo legislativo, de entrada, obliga a reconocer el fracaso de esa política de inmigración, porque o bien el Gobierno ha errado en su respuesta al fenómeno o, en todo caso, le ha faltado visión a muy corto plazo, pues ha sido incapaz de prever los cambios producidos en tan sólo tres años, que impondrían a su vez ese ritmo inusitado de reformas.

A mi juicio, las dos últimas reformas se han tratado de justificar, básicamente, con cinco argumentos que constituirían las ideas fuerza de la política española de inmigración desplegada por el PP en este período: en primer lugar, adecuar la gestión de los flujos migratorios para evitar el efecto llamada y la saturación de nuestro supuesto “umbral de acogida”. Además, ajustar el fenómeno de la inmigración a las exigencias del respeto a la legalidad. En tercer lugar, y en lo que se refiere a los inmigrantes que se encuentran en nuestro país, “facilitar el proceso de integración”. Los tres argumentos se resumen en la tesis de facilitar que lleguen los inmigrantes que necesitamos y que vengan “con sus papeles en regla” (aunque en las últimas semanas se ha utilizado una versión perogrullesca de esa tesis: “Aceptaremos a los inmigrantes que vengan a trabajar, no a los que pretenden delinquir”, uno de los muchos truismos o banalidades sonrojantes que, eso sí, enunciados solemnemente, se presentan como soluciones). A ello se añaden dos objetivos de mayor alcance, el respeto de nuestros compromisos con los socios europeos para construir una política de inmigración propia de la UE, y la necesidad de evitar la fragmentación social, el racismo y la xenofobia que podrían dispararse si no se aborda con rigor el asunto. En mi opinión, ninguno de esos objetivos se ha cumplido (2) y aún podemos decir que las iniciativas adoptadas nos alejan considerablemente de los resultados propuestos (3).

Los argumentos del juicio negativo son sobre todo tres: el primero es que, como trataré de mostrar, nuestra política de inmigración tiene poco de política (se trata de política con minúscula y, además, rancia) y apenas nada de inmigración. Además, resulta acreditadamente ineficaz respecto a sus propios propósitos, comenzando por el de adecuación al mercado de trabajo, como ha sido denunciado una y otra vez en las críticas formuladas a la política de contingentes por los empleadores (CEOE, CEPYME), por el Consejo Económico y Social, por los sindicatos y por buena parte de las Comunidades autónomas. Finalmente, produce efectos perversos, pues lejos de contribuir a la estabilidad social y a la integración, siembra xenofobia (institucional) mediante el recurso a tres fobotipos: la inintegrabilidad cultural de una parte importante de los inmigrantes, la asociación entre incremento de inmigración y delincuencia (machaconamente proclamada desde la propia Administración), y la insostenibilidad para el Estado del bienestar del coste que implican los inmigrantes. Lo grave, insisto, es que esas tesis sean propuestas incluso desde altas instituciones del Estado: no sólo el anterior delegado del Gobierno para la extranjería, el anterior Director general de la Policía o los ministros del Gobierno, sino el Fiscal General del Estado en un buen número de circulares, y nada menos que el Presidente del Tribunal Supremo en su discurso de apertura del curso judicial 2002/2003, que conviene leer con detenimiento. Pero me centraré en el análisis de la primera razón, que justifica el apelativo al que hace alusión el título.

Vieja y simplista política. El discurso del miedo
y el inmigrante como amenaza

Si repito que no es verdadera política de inmigración, sino política con (o a propósito de) la inmigración, es porque la primacía de la lógica policial, de la interpretación reductiva e instrumental de la inmigración como un problema de estabilidad de nuestro mercado de trabajo y una cuestión de orden público, que es su leit motiv, muestra a las claras cuál es el objetivo real del conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno so capa de políticas migratorias. Se trata de hacer llegar al electorado español (los inmigrantes no votan) el viejo y reaccionario -pero eficaz- mensaje del miedo: el Gobierno le defenderá con firmeza frente a las amenazas que provienen de fuera. A esos efectos, es necesario hacer visible la amenaza. Por eso, la campaña a la que hemos asistido a lo largo del 2002 y que continúa hoy, ahora en el marco abiertamente electoral en el que el discurso de la seguridad es su mejor baza, como lo fue para la derecha en Francia el pasado año: un Gobierno fuerte frente a las amenazas de fuera, terrorismo internacional e inmigración y las de dentro, terrorismo vasco y separatismo y deslealtad contra la Constitución. Por eso, a diferencia de lo que pregona, para el Gobierno la inmigración no es una “cuestión de Estado” que exigiría un pacto y menos aún el pacto global de todos los agentes implicados: primero los propios inmigrantes, y los partidos políticos -no sólo PP y PSOE-, los sindicatos, los empleadores, las diferentes administraciones públicas (en particular las locales, pero obviamente las autonómicas (4)), las ONGs, étc. La inmigración es un instrumento de una política simplista, la schmittiana, la hobbesiana: conmigo o contra mí.

La consecuencia más visible de esa campaña -que veremos incrementarse en los próximos meses- es centrar la política de inmigración en la actuación sancionadora e incluso en el brazo penal frente a los enemigos que nos amenazan (5), resumidos en dos: las mafias de tráfico de inmigrantes y los inmigrantes irregulares, a los que la presidencia española de la UE intentó añadir en el Consejo Europeo de Sevilla, el 11 y 12 de junio de 2002, con el apoyo de Blair, un tercero, los países originarios de inmigración (incluso de tránsito de la misma) que no colaboran en esa política de ordenación del tráfico, aunque al final se sustituyó su insólita propuesta de sanciones a esos países terceros por un sistema de incentivos económicos y la claúsula de cooperación policial en cualquier futuro convenio, tal y como se ha reiterado en el acuerdo del Consejo de Ministros de Exteriores de la UE de 18 de noviembre de 2002.
Lo cierto es que la coartada europea está bien servida, a partir del Consejo Europeo de Laeken, de 14 y 15 de diciembre de 2001, que establece la prioridad de mecanismos de cooperación entre los servicios encargados del control de fronteras, desde la convicción de que “una mejor gestión del control de las fronteras exteriores de la Unión contribuirá a la lucha contra el terrorismo, las redes de inmigración clandestina y la trata de seres humanos”. Desde entonces, la UE ha aceptado - con matices no desdeñables, como el énfasis en la respuesta del derecho, frente a la pura y dura concepción de guerra- el giro en la agenda política internacional impuesto por la administración Bush jr. Y sus repercusiones sobre la política de inmigración son innegables (6), sobre todo en términos de la sustitución de la política de cooperación y codesarrollo por la actuación de policía de frontera, incluidas la fuerzas armadas (7), a fin de actuar eficazmente contra las mafias y la inmigración ilegal, y el abandono del objetivo real de integración (8). Un reciente informe de la Comisión Europea, presentado el 3 de diciembre de 2002, propone destinar entre 2003 y 2006 más de 400 millones de euros a al objetivo de control estrictamente policial: un total de 67,7 millones para la lucha contra la inmigración ilegal y 322 millones para control de fronteras (por ejemplo, 23 millones de euros para mejorar el SIS y 9.6 millones para el Eurodac).

Nada de inmigración. La visión instrumental exige
trabajadores extranjeros, no inmigrantes

En segundo lugar, la “filosofía” de esta política es negar la inmigración. Volver al viejo concepto del Gastarbeiter, el guest-worker, el trabajador invitado. Sólo existen los inmigrantes como trabajadores individuales y en la medida en que desempeñen su trabajo en los nichos laborales abandonados por los trabajadores nacionales, y mientras lo realicen en esas condiciones. De ahí que toda la legalidad esté encaminada y supeditada a mantener ese molde. Y por esa razón, el estatuto legal de los trabajadores inmigrantes es tan vulnerable y precario. Se trata de asegurarnos de que sólo llega el que nos interesa y mientras nos interesa, que esté bajo control y que, cuando deje de ser útil, lo podamos expulsar fácilmente. Por esa razón, la política de inmigración es sobre todo policía de tráfico y de adecuación de mercado. Sus instrumentos son el control de fronteras y los contingentes o cupos laborales. Y por eso también, para asegurar esos controles, los trabajadores inmigrantes que consiguen llegar deben ser visibles legalmente como diferentes. Esa es la razón de que nuestras leyes de inmigración extranjericen a los inmigrantes, insistan en mostrarlos como otros, distintos, inasimilables, desiguales.

Por eso, también, no puede haber programas de integración en serio: pese a lo proclamado por el Gobierno insistentemente y de forma reciente en las medidas del consejo de ministros de 24 de enero de 2003, ni la tipificación de la ablación del clítoris como delito, ni la simplificación de algunos trámites administrativos, ni siquiera la facilitación del divorcio son medidas de integración. Integrar es un proceso de doble dirección, reflexivo (integrarse) que implica a las dos partes, no a una sola y que exige una condición simple: igualdad. Sus instrumentos son medidas para la igualdad desde la diferencia, no medidas de asimilación impuesta o subordinación. Exige reconocer como sujetos a las dos partes, no considerar a los inmigrantes como menores de edad necesitados de asistencia, de caridad, incapaces de decidir por sí mismos y menos aún de participar en la vida pública. ¿Cómo puede hablarse de política de integración cuando la reunificación familiar no es un derecho de los miembros de la familia, sino una medida de política migratoria sujeta a estrictos controles? ¿De qué integración hablamos si el status jurídico del inmigrante -hablo del regular- es el de sospecha, el de infraciudadano para el que no valen las mismas reglas del Estado de Derecho que para el nacional (9)?

Modelo Blade Runner

Por eso he propuesto (10) que el símbolo de esa política es el recurso al policía encarnado por Harrison Ford en la película de R Scott (basada en el cuento de Ph.K.Dick), cuya función es una parte de la atribuida al Derecho, mantener el statu quo, es decir, preservar la segmentación social, las diferencias. Concretamente, el cuerpo de policía al que pertenece, los Blade Runner, existe para eliminar -retirar- a esos sin papeles que son los Nexus-6. Esa sería la medida estrella de la política migratoria de la UE y de España: una policía europea eficaz, que impida la entrada a los sin papeles y expulse rápidamente a los que consigan colarse como turistas (que es así, y no a través de pateras como llegan la inmensa mayoría) y es lo que nos han presentado como Plan Ulises.

Modelo Blade Runner también, porque los inmigrantes, como los Nexus 6, son juzgados exclusivamente con la lógica de nuestro beneficio, ni siquiera la del beneficio mutuo: nuevos esclavos, no pueden aspirar a otro destino que el que nosotros les hemos asignado. No son libres para elegir su proyecto migratorio, ni siquiera para circular libremente. Son ignorados como sujetos, aunque de su existencia dependa la riqueza de nuestra vida y no sólo en el sentido material. Aunque sean ellos finalmente, como Roy para Deckard, nuestra esperanza, quienes nos permitan recuperar la conciencia común de humanidad.

 


NOTAS:

(1)Compuesta por la LO 8/2000, de 22 de diciembre, su Reglamento de ejecución (aprobado por el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio de ese año), a los que habría que añadir el Programa GRECO (Programa global de regulación y coordinación de la extranjería e inmigración en España) aprobado también en el 2000, los procesos de regularización de los años 2000 y 2001 (cerrados con la aprobación del Reglamento), diferentes Ordenes ministeriales y circulares y, muy recientemente, la ley 36/2002 de 8 de octubre que modifica el régimen de nacionalidad establecido en el Código Civil. Sobre todos esos textos puede encontrarse información en la imprescindible página web de la sección de extranjería del Colegio de Abogados de Zaragoza, www.reicaz.es y en la Revista de derecho migratorio y de extranjería que impulsan P Aguelo y A Alvarez y en la que colaboran buena parte de los mejores especialistas en ese ámbito.
(2) En particular, el fracaso de la política de contención es palmario: el informe del Eurostat de enero de 2003 muestra que España ha recibido el 22.1 de los extranjeros asentados en la UE en 2002, con una tasa neta de 5.6 inmigracionesx1000 habitantes. Aunque indiscutiblemente el peso de la inmigración en nuestro país está muy lejos de lo que ofrecen Alemania, Francia o Austria, la evolución es muy rápida: dicho de otro modo, el tan traído “efecto llamada” se habría incrementado. Al mismo tiempo, como insiste A Izquierdo, habría que destacar que no sólo llegan inmigrantes sino que se van (por eso la noción de flujos migratorios) y los datos que ofrece también Eurostat son muy claros. Como consecuencia de los flujos de salida, en 2002 Europa ha perdido más de 100.000 inmigrantes residentes: contra el tópico, puede descender y de hecho desciende la tasa de presencia de inmigración legal.
(3) Dos botones de muestra: el informe del Defensor del Pueblo de febrero de 2003 muestra que uno de cada tres alumnos españoles se muestra contrario a la inmigración (cfr. El País, 23 enero 2003). Y los informes de Human Rights Watch, Amnistía Internacional, Cáritas, CEAR y Cruz Roja, destacan el incremento de naufragios y muertes en el Estrecho y en Canarias y las violaciones de derechos humanos básicos -más graves en el caso de menores- en las condiciones de internamiento en Ceuta, Melilla, Lanzarote y Fuerteventura (cfr. p.ej., Papeles de cuestiones internacionales 80/2002).
(4) Son éstas las más próximas a la gestión cotidiana de la inmigración las que deberían ser escuchadas a la hora de decidir programas y asignar recursos. La falta de coordinación y de aplicación del tan proclamado principio de subsidiariedad es uno de los problemas más graves de nuestra política de inmigración. Aún peor cuando la Administración central podría aprender mucho de los programas de integración desarrollados en municipios y autonomías, en particular Cataluña y sobre todo Andalucía.
(5) Por eso, las reformas del Código Penal que, como han mostrado Portilla o Muñoz Conde, siguen la línea del denominado “Derecho Penal del enemigo”, teorizado por Jakobs, concebido en términos de arma disuasoria al precio de incremento de las penas, recorte de las garantías y extensión de la tipificación penal a supuestos meramente administrativos.
(6) La Comisión Europea ha aceptado la vinculación entre inmigración y criminalidad internacional en su comunicación sobre Política común frente a la inmigración ilegal, COM (2001) 672 final, de 15 de octubre de 2001, pero advirtió sobre la necesidad de evitar efectos negativos del 11-S sobre los inmigrantes en su documento de trabajo sobre la relación entre la salvaguardia de la seguridad interior y el cumplimiento de obligaciones e instrumentos necesarios en materia de protección, COM (2001) 743 final de 5 de diciembre de 2001, en la que se afirma: “las dos principales premisas de las que parte el presente Documento son, de un lado, que los refugiados y los solicitantes de asilo bona fide no deben ser víctimas de los recientes acontecimientos y, por otro, que no debe haber para quienes apoyan o cometan actos terroristas facilidad alguna de acceso al territorio de los Estados miembros de la UE”. Sobre ello, S Gil, “Extranjeros bajo sospecha. Lucha contra el terrorismo e inmigración en los EEUU y la UE”, Anuario CIP 2002. También, los trabajos de Ramón Chornet y de Lucas en Tiempo de Paz 66/2002.
(7) Es el denominado plan Ulises, un programa de vigilancia de fronteras marítimas de la UE, primero en el Mediterráneo y luego en el Atlántico, en el que participan fuerzas navales de España, Francia, Reino Unido e Italia, y que envía un mensaje inequívoco de emergencia frente a la invasión o amenaza que representa la inmigración. Un plan que debemos al eje Blair-Aznar-Berlusconi.
(8) Así, las iniciativas de “repatriación conjunta” de los irregulares, acordadas por los ministros de Interior en el Consejo de 28 de noviembre de 2002, el Plan Global para la lucha contra la inmigración global y la trata de seres humanos en la UE (Doc 6621/1/02) y la Comunicación relativa a una política comunitaria de retorno de inmigrantes ilegales, COM (2002) 564 final de 14 de octubre de 2002.
(9) El espantoso episodio de los inmigrantes asfixiados en la comisaría de Málaga y las dificultades para su investigación es sólo otro síntoma de que hay doble rasero.
(10) Cfr. De Lucas, Blade runner. El Derecho, guardián de la diferencia, Valencia, Tirant lo Blanch, 2002.