José María Manjavacas 
Presupuestos participativos en Andalucía.
Experiencias de participación ciudadana

(Página Abierta, 237, marzo-abril de 2015).

La posibilidad de cambios políticos en los Ayuntamientos reabre el debate sobre la democracia local y los presupuestos participativos, circunstancia que aconseja reflexionar sobre las experiencias conocidas en los últimos años. Los casos más relevantes se sucedieron entre 2001 y 2011. En sus inicios fueron impulsados por distintos partidos, respondiendo también a distintas sensibilidades personales y de grupo aun dentro de una misma formación política (ver cuadro 1).

Avanzados los años noventa, las áreas de participación ciudadana de algunos municipios con Gobiernos progresistas introdujeron “buenas prácticas”, pero desde modelos con síntomas de desgaste, débil impacto social y connotaciones clientelares. Las políticas de participación han sido un asunto menor a cargo de estructuras periféricas en la política local, no transversales, con excesiva retórica y, en Gobiernos de coalición, han recaído en los partidos con menor representación. Las limitaciones del sistema representativo y el debate sobre la democracia participativa alumbraron nuevas experiencias y se proyectaron los presupuestos participativos: procesos asamblearios con representantes directos para elevar propuestas ciudadanas al presupuesto municipal.

Las delegaciones de participación que impulsaron presupuestos participativos estuvieron gobernadas por minorías de IU en Sevilla y Algeciras o del PSA en Jerez, y algo después pasarían a estarlo, también desde posiciones minoritarias, por el PSOE en Córdoba y Puerto Real, mientras Ayuntamientos gobernados por un único partido les prestaron poca atención. Constituyeron un fenómeno excepcional acaso amplificado por su desarrollo durante unos años en la ciudad de Sevilla.

Se dispusieron entre dos polos políticos. En un extremo, un discurso institucional reformista buscó más legitimación gubernamental a través de cierta interlocución formal con la ciudadanía; en el otro, ámbitos críticos destacaron sus potencialidades sociopolíticas transformadoras. Málaga (PP) y Sevilla (IU) ejemplificaron estos dos polos entre los que se ubicaría el resto de casos. En tal espectro “intermedio” se encuadraron otras propuestas participativas sostenidas por sectores del PSOE en Sevilla y Jerez o de IU en Córdoba. El PSOE andaluz observó los presupuestos participativos con recelos, privilegiando otros mecanismos consultivos, mientras IU apostó por ellos con mayor decisión, aunque sus posiciones variaron según ocupara mayoría o minoría en los Gobiernos, oscilando entre la posición “intermedia” de Córdoba y la de mayor radicalidad en Sevilla. 

Este último enfoque esgrimió la democracia participativa como un proceso social “autónomo”, ajeno al bipartidismo y permeable a reivindicaciones sociales que, tomando referentes en el caso originario de Porto Alegre y la “nueva izquierda latinoamericana”, observara “lo local” como espacio para la radicalización democrática con una concreción táctica: los presupuestos participativos.

Este discurso fue sostenido por un sector del PCA e IU y sus asesores y, en 2008, mientras eran desactivados por el PSOE en Puerto Real, Córdoba y Jerez, el caso de Sevilla actuó como modelo para las minorías que continuaron impulsando presupuestos participativos en Andalucía. En Antequera (Málaga), algunos concejales, sobre todo andaluces, en su mayoría pertenecientes al PCA e IU, constituyeron la Red Estatal por los Presupuestos Participativos, culminando un proceso iniciado por varios dirigentes y especialistas próximos.

El encuentro abogó por un modelo de presupuestos participativos “autorreglamentado, vinculante, universal, socialmente controlado y deliberativo [para] una gestión participativa que supere las limitaciones de la democracia representativa, fortalezca a la ciudadanía y a las instituciones públicas y fomente redes internacionales para la gobernabilidad democrática que articulen lo local y lo global”.

¿Profundización democrática?

¿Constituyó este modelo, como sostuvieron sus promotores, una vía para la profundización democrática?

            Para ello debían concurrir tres factores: sólidos compromisos políticos de las autoridades, participación ciudadana amplia y plural y acertada inserción en las burocracias municipales. Los compromisos de las autoridades fueron, más allá de las minorías más decididas, débiles y contradictorios; y su parálisis, por agotamiento, desactivación desde el propio Ayuntamiento que lo había impulsado o por su eliminación por Gobiernos conservadores, no suscitó resistencias ciudadanas. Su inserción en las estructuras municipales fue deficiente y conflictiva y éstas no se modificaron en el sentido democratizador vaticinado por sus impulsores. Sin menoscabo de algunas situaciones y logros, los presupuestos participativos en Andalucía funcionaron sin demasiada pena y sin demasiada gloria; con débil relevancia social (ver cuadros 2 y 3).

Cierto es que promovieron actividades y espacios socioculturales y pequeñas y medianas obras o que impulsaron reuniones ciudadanas y expedientes administrativos asociados a numerosas propuestas populares; lo que apunta la viabilidad de iniciativas de innovación democrática y la existencia de sectores políticos, sociales y técnicos dispuestos a desbordar los márgenes del sistema representativo. Pero movilizaron a minorías poco significativas teniendo en cuenta los padrones y censos o la densidad de unas asociaciones locales que, salvo contadas excepciones, permanecieron al margen. Las prioridades políticas estuvieron ajenas a unos procesos cuya relevancia financiera, tomadas las grandes cifras presupuestarias, fue reducida; y no pocas actuaciones de los presupuestos participativos ya se venían realizando, estaban previstas o se podrían haber ejecutado igualmente incluso a través de mecanismos participativos existentes.

Cierto es también que nunca antes procesos de estas características habían alcanzado semejante incidencia. Particularmente en Sevilla y, en algunas ediciones, en Córdoba y Jerez. Es preciso igualmente reparar en la poca receptividad, incluso oposición, de dirigentes políticos acomodados a los marcos “representativos”, así como de sectores empresariales o mediáticos. Todo ello obliga a valorar los esfuerzos de los actores más comprometidos con estas iniciativas, pero el análisis introduce críticas a sus propios principios formales, logros, evolución y a las argumentaciones de quienes los impulsaron y defendieron con mayor vehemencia y escaso espíritu autocrítico.

Discursos y prácticas

Avanzado 2008, los casos aún activos adoptaron un modelo muy regulado y uniforme, resultando complejos y complicados sobre todo entre sectores ciudadanos sin motivaciones políticas o profesionales “fuertes”, con tiempo limitado o sin experiencias organizativas de cierta entidad. Tal rigidez fue justificada en aras de su “autonomía de las instituciones” y su “autorregulación ciudadana”, su carácter “vinculante”, su “control social”, su dimensión “deliberativa y universal” y su “finalidad redistributiva”. Estas premisas deben ser matizadas.

La aprobación de autorreglamentos reunió a grupos reducidos y con poca representatividad social, mientras miembros de partidos y especialistas “de confianza” podían ejercer un claro protagonismo. En realidad, los presupuestos participativos estuvieron muy condicionados por decisiones de autoridades y dirigentes, reservándose a la ciudadanía participante un papel propositivo sin deliberación e incidencia sobre “grandes temas” presupuestarios y urbanos. Los responsables políticos incluso se adscribían no discrecionalmente a los procesos, quedando las propuestas sujetas a contingencias que podían complicar su ejecución. Y hubo notorias “propuestas ciudadanas” promovidas por autoridades y dirigentes que, en asambleas bien preparadas por destacamentos partidistas, obtenían con facilidad apoyos mayoritarios.

Las propuestas eran o no finalmente incorporadas a los presupuestos municipales según criterios políticos y técnicos que hubieran requerido unos mecanismos ciudadanos de control que cuando existieron fueron inestables. No fue fácil constituirlos y mantenerlos y sufrieron numerosos abandonos, ya fuera por su complicado funcionamiento o por el desencanto ante la dispar receptividad de autoridades y estructuras municipales. Por su parte, las reuniones “de rendición de cuentas”, ideadas para informar sobre la marcha de las actuaciones, fueron, cuando se celebraron, deficientes en asistencia e información. Calificarlos como “socialmente controlados” reduce esta supervisión a una expresión ínfima.

Su carácter “universal”, abierto a la participación individual sin contar con el tejido asociativo, excluyó a organizaciones y colectivos sociales. Muy contestada desde el asociacionismo vecinal, contribuyó objetivamente a obviar a sectores organizados “incómodos” sin cuestionar que, en cambio, partidos, concejalías y especialistas pudieran incidir de manera coordinada a través de personas “a título individual”.

A diferencia de las pequeñas reuniones donde dirigentes y especialistas resolvían con facilidad, algunas asambleas de propuestas reunieron a grupos más amplios, si bien no faltaron experiencias contradictorias que suscitaron críticas, decepciones y abandonos. Estuvieron muy condicionadas por fugaces sucesiones de propuestas y votaciones, quedando las deliberaciones circunscritas a los ya referidos encuentros de menor asistencia. Y al margen de algunos grupos de escolares, dominaron elevadas edades medias, sin participación apreciable de jóvenes, personas de etnia gitana, población inmigrada u otros sectores más precarizados y excluidos.

No constituyeron procesos de “planificación comunitaria”, pues tal planificación, que moviliza gran parte de decisiones y recursos, discurrió al margen de los presupuestos participativos. Ni actuaron como instrumentos para la “redistribución social”, pues el grueso de estos mecanismos son supralocales, y las limitadas competencias municipales en estas materias estuvieron por lo general ausentes.

Los presupuestos participativos estuvieron muy elaborados en su diseño político y organizativo, pero quedaron muy desdibujados en sus prácticas. Miembros de organizaciones sociales, empleados públicos, autoridades y especialistas en participación cuestionaron su rigidez y centralidad e impugnaron su complejidad para realizar intervenciones menores o ejecutar sólo parcialmente sus decisiones.

            Estas críticas fueron contestadas enfatizando sus potencialidades para generar “empoderamiento popular”. Pero, por un lado, la estrecha tutela de dirigentes partidistas y asesores sesgaba la acción autónoma de movimientos, organizaciones y colectivos sociales; por otro, no fueron un terreno siquiera de lucha reformista táctica. En gran medida escenificaron estrategias de partido y facción, o de consultoras, en un espacio con cierta financiación y proyección política o científica y académica. Su contribución al “empoderamiento ciudadano” solo pudo “observarse” desde intereses corporativos o desmedidos actos de fe (ver cuadro 4).

Contradicciones contextuales y responsabilidades partidistas

La pretensión de movilizar a “la ciudadanía” generó indiferencia u oposición en mayorías gobernantes y otros partidos, dentro de los mismos partidos que los impulsaban, en órganos participativos preexistentes, unidades administrativas y profesionales locales, principales proyectos urbanos, asociacionismo vecinal, colectivos más críticos, Federación Andaluza de Municipios y Provincias, entre unos y otros casos de presupuestos participativos y, desde luego, entre la población llamada a participar (ver cuadro aparte).

Tan restringido seguimiento apunta distancias contextuales entre los municipios andaluces y algunos tomados como referentes. También a las propias formaciones partidistas, a su responsabilidad en las desconfianzas y críticas hacia las instituciones, incluidas aquellas “progresistas” o “de izquierdas”.

Los presupuestos participativos en Andalucía no surgieron de demandas sociales sino de decisiones gubernamentales o pactos entre partidos para constituir o mantener Gobiernos. En el PSOE no figuraba entre sus prioridades ni, al menos hasta 2008, en todos los sectores del PCA e IU. El PP sólo los planteó en Málaga de manera muy formal y como estrategia municipalista de partido. Finalmente, respondieron a una apuesta casi exclusiva de un sector del PCA e IU, minoritario en ocasiones dentro de su propia organización y en general en los Gobiernos locales.

En sus prácticas, aunque sus impulsores sobreactuaron en su intento por desmarcarse de “la política tradicional” y a pesar de sus referencias democrático-participativas, se revelaron como una expresión más, aun desde un discurso de negación, del sistema partitocrático y de la política al uso. Y aunque fueron presentados como vía para “dar la palabra a la ciudadanía”, recurrieron a una batería conceptual muy ideologizada y de difícil comprensión, con intentos por legitimarlos subrayando su valoración en lejanos “foros internacionales” o por “expertos”. Así, proliferaron “redes internacionales”, en realidad piramidales, sin sectores ciudadanos, protagonizadas por políticos y consultores.

Aprender de los errores

Los procesos participativos comentados discurrieron entre una doble impotencia: no podían, desde su posición minoritaria, insertarse adecuadamente en las estructuras institucionalizadas para la participación; pero, además, dado su carácter precisamente institucional, limitado –a temas no centrales– y partidista, tampoco consiguieron calar en sectores relevantes. Los presupuestos participativos no consiguieron en Andalucía generar una amplia movilización social autónoma y transformadora. Fueron una pieza periférica, en un ámbito institucional marginal, las políticas de participación ciudadana, coyunturalmente dirigido, en el mejor de los casos, por minorías partidistas alojadas en Gobiernos locales que aceptaron estos procesos con poca convicción.

Tratamos sobre un tema complejo que requiere contemplar numerosos datos y matices inabordables en el presente texto. En este sentido, las consideraciones expuestas no pretenden en absoluto invalidar la propuesta de los presupuestos participativos, pero sí reflexionar en varias direcciones. Por una parte, sobre las magras potencialidades de las instituciones formalmente representativas, por sí mismas, en el actual contexto de retroceso democrático y al margen de la acción social y ciudadana, para una regeneración fundamentada en la democracia participativa. En segundo lugar, sobre la inconsistencia de focalizar la participación ciudadana y la democracia participativa, en exclusiva, hacia los presupuestos participativos; más aún, hacia un modelo político-metodológico único y universal de presupuestos participativos. Por ello, en tercer lugar, sobre la importancia de las particularidades que cada proyecto debería contemplar, de ponerse en práctica, a la luz de las condiciones concretas de cada lugar concreto, pues apostar por una única herramienta para la participación ciudadana, desestimando otras, y privilegiar un único un modelo de presupuestos participativos desatiende la extraordinaria diversidad de contextos locales, incluso entre distritos y barrios en una misma ciudad.

Existen expectativas de cambio político en los ámbitos locales andaluces en favor de partidos de izquierda, coaliciones o agrupaciones electorales de base ciudadana. Tal posibilidad, aún incierta, está reactualizando propuestas para la implementación, llegado el caso, de nuevos procesos de presupuestos participativos.

Si esto ocurriera, si algunos Ayuntamientos andaluces gobernados por opciones transformadoras volvieran a poner sobre la mesa procesos de presupuestos participativos, no estaría de más que lo hicieran desde una profunda revisión crítica de las experiencias conocidas. En particular de las más próximas.

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José María Manjavacas es profesor de Antropología Social en la Universidad de Córdoba y coordina en esta misma Universidad la unidad de investigación Etnocórdoba Estudios Socioculturales.