Manuel Llusia
Una somera descripción
Notas descriptivas del fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional
sobre el recurso del PP referido al Estatuto de Cataluña aprobado en julio de 2006.
(Página Abierta, 209, julio-agosto de 2010).

Conviene aclarar que aunque se habla del recurso del PP, no se trata del partido como tal, sino de 50 de sus diputados, uno de los sujetos que legitima la Constitución para interponer un recurso de inconstitucionalidad. Los partidos no figuran entre quienes están legitimados para ello.

Cuando entregábamos estas notas para el cierre de la edición de este número de la revista, salió a la luz pública la sentencia completa, con la argumentación jurídica del fallo que tanta expectación había causado. Sin tiempo para ampliar más lo escrito con detalles de la argumentación, mantenemos lo ya analizado con un par de pinceladas más. 

Del fallo se saca la conclusión de que el Estatuto queda, en principio, tocado, y, por lo tanto, debe ser corregido en aspectos referidos a la lengua propia de Cataluña. A las competencias en materia judicial y de control estatutario de la Generalitat que buscaban un desarrollo mayor del autogobierno en estos ámbitos, más en concreto a determinadas funciones de algunos órganos establecidos para la Generalitat (el Consejo de Garantías Estatutarias, el Síndic de Greuges o Defensor del Pueblo y el Consejo de Justicia propio de Cataluña, una figura similar a la del Consejo del Poder Judicial). A la potestad atribuida a la Generalitat en las competencias compartidas, en sus intentos de blindar esa potestad a partir de establecer la obligatoriedad del Estado de aprobar normas con rango de ley para intervenir en esos asuntos. Y a algunos aspectos menores en materia de financiación, como la exigencia expresada de un similar esfuerzo fiscal para mantener el nivel de aportación de la Generalitat o la competencia legislativa y reguladora de la Generalitat en materia de financiación local.

Poco, según se mire, si no fuera porque a eso se añade la espada de Damocles de la jurisprudencia constitucional que supone la argumentación referida a un paquete de artículos, incisos y preceptos de los que se dice que no deben ser impugnados siempre y cuando sean interpretados conforme lo hace este Tribunal en su fundamentación jurídica.

Eso quiere decir que se mantienen como tal en el Estatuto, que no se pueden declarar inconstitucionales, pero la explicación que de ello se da, además de ser, entre otras cosas, un techo a las pretensiones de autogobierno de Cataluña, pende amenazadora sobre el desarrollo legislativo y político del Estatuto. Tiene interés también recordar aquí que existen otros recursos frente al Estatuto catalán pendientes de resolución por el Tribunal Constitucional: los del Defensor del Pueblo (Enrique Múgica) y los de cinco Comunidades Autónomas.

De los excesos, redundancias y otras características de la fundamentación jurídica habrá que hablar más adelante.

El recurso del PP pedía la impugnación de tres párrafos del Preámbulo:

• «El autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución, así como en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat».

• «El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución Española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad».

• El Estatuto –señala el recurso del PP– se fundamenta en el  «ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobierno».

Y también, la inconstitucionalidad de textos incluidos en 126 artículos  y disposiciones adicionales y finales, del total de 223 artículos y 22 disposiciones (adicionales, transitorias, derogatoria y finales) que contiene el Estatut.

El TC, al cabo de casi cuatro años, ha dado respuesta a este recurso con una sentencia en la que el fallo consta de cuatro puntos, que se corresponden con los cuatro bloques que han sido votados y aprobados por separado. En ello han intervenido diez de los 12 magistrados de este tribunal, al haber sido recusado uno de ellos (Pérez Tremps) por el propio TC y haber fallecido otro sin que hubiese sido cubierta su plaza. Cuatro de los magistrados anunciaron un voto particular y su argumentación aparece junto a la sentencia aprobada.

Conclusiones de la sentencia

            Las conclusiones finales, por bloques, son las siguientes (usamos las cursivas para destacar el texto concreto objeto de decisión):

Primero. El Tribunal Constitucional no acepta la impugnación sobre los textos del Preámbulo que pedía el recurso del PP, aunque declara que «carecen de eficacia jurídica interpretativa las referencias del Preámbulo del Estatuto de Cataluña a Cataluña como nación y a la realidad nacional de Cataluña». Fue votado favorablemente por 6 magistrados.

Sobre este asunto resulta de interés fijar la atención en algunos de los párrafos del Preámbulo y de los primeros artículos del Estatut:«[…] Cataluña quiere desarrollar su personalidad política en el marco de un Estado que reconoce y respeta la diversidad de identidades de los pueblos de España» (del Preámbulo).

«Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica» (artículo 1).

«Los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la Constitución» (artículo 2.4).

Segundo. De los textos recurridos por el PP como inconstitucionales, el TC, con 8 votos favorables, señala la inconstitucionalidad de 14 textos incluidos en ese mismo número de artículos. Las materias a que se refieren son: – Al uso “preferente” del catalán en las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña.

En esta materia de la lengua, en otras cosas, el Estatut señala lo siguiente: «Artículo 6.1. La lengua propia de Cataluña es el catalán. Como tal, el catalán es la lengua de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, y es también la lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza».

»2. El catalán es la lengua oficial de Cataluña. También lo es el castellano, que es la lengua oficial del Estado español. Todas las personas tienen derecho a utilizar las dos lenguas oficiales y los ciudadanos de Cataluña el derecho y el deber de conocerlas. Los poderes públicos de Cataluña deben establecer las medidas necesarias para facilitar el ejercicio de estos derechos y el cumplimiento de este deber. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32, no puede haber discriminación por el uso de una u otra lengua».

– A una de las funciones del Consejo de Garantías Estatutarias: «Los dictámenes del Consejo de Garantías Estatutarias tienen carácter vinculante con relación a los proyectos de ley y las proposiciones de ley del Parlamento que desarrollen o afecten a derechos reconocidos por el presente Estatuto».

– A que el Síndic de Greuges, que tiene la función de proteger y defender los derechos y las libertades reconocidos por la Constitución y el presente Estatuto, supervise  «con carácter exclusivo la actividad de la Administración de la Generalitat, la de los organismos públicos o privados vinculados o que dependen de la misma…».

– Al papel dado al Consejo de Justicia de Cataluña en diversos artículos que definen y regulan su función, así como su composición, organización, funcionamiento y control de sus actos: 1) Que se considere «el órgano de gobierno del poder judicial en Cataluña. [que] Actúa como órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de las competencias de este último, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial»; 2) Y por lo tanto, a las atribuciones que se le señalan en consonancia con ello [aunque esas amplias atribuciones, hoy en manos del Consejo General del Poder Judicial, se plantean siempre y cuando así lo llegara a admitir la Ley Orgánica del Poder Judicial, como indica el texto del Estatuto].

La condición de que la Ley Orgánica del Poder Judicial debe de cambiar para que sea posible la figura del Consejo de Justicia de Cataluña deja, en cierto modo, sin contenido práctico los artículos a él referidos. De hecho, aún no se ha creado este Consell. Con esa premisa, cabe señalar que la valoración sobre este empeño de ampliar las competencias en materia de Justicia puede llevarse a otro campo, pero no al de su inconstitucionalidad.

– A determinadas competencias de la Generalitat sobre la administración de Justicia: las del artículo 101 que regula oposiciones y concursos.

– Al papel de la Generalitat en las competencias compartidas (art. 111): «En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto».

Y a partir de ahí, la impugnación se extiende a determinados incisos incluidos en algunos apartados de los artículos sobre cajas de ahorros y crédito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de seguridad social (1).

– A que una de las condiciones –según interpreta el TC– fijadas en el texto del Estatuto, para mantener el nivel de la aportación de la Generalitat a los recursos de financiación del conjunto del Estado que garantice la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades Autónomas, sea que éstas «lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar» (2).   

– A que la competencia de la Generalitat en materia de financiación local pueda «incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales».

El articulado no considerado anticonstitucional

Tercero. El TC desconsidera la petición de inconstitucionalidad de 26 textos (correspondientes a 24 artículos y dos disposiciones adicionales), siempre y cuando sean interpretados «en los términos establecidos en el correspondiente fundamento jurídico que se indica» en la sentencia. Aprobado con 6 votos.

Los asuntos de que tratan estos artículos son muy diversos:

– El papel de los derechos históricos en la fundamentación del autogobierno (art.5).

– La lengua propia y las lenguas oficiales (art. 6.2). Los derechos lingüísticos (arts. 33.5, 34 y 35.2). Fomento y difusión del catalán (art.50.5).

– Los símbolos: la bandera, la fiesta y el himno (art.8.1).

– El establecimiento territorial de la veguería que, entre otras cosas, sustituye a las Diputaciones (arts. 90 y 91.3 y .4) [3].

– El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña como la última instancia jurisdiccional (art. 95.2).

– Las competencias exclusivas (art. 110) [4] y las ejecutivas (art.112) de la Generalitat. Las consultas populares como una de las competencias exclusivas de la Generalitat, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución (art.122) [5]. Partiendo de que la cultura es otra competencia exclusiva de la Generalitat, cómo y en qué casos debe llevarse a cabo el acuerdo y colaboración Estado-Generalitat (art.127.3). El derecho civil como competencia exclusiva de la Generalitat  (art. 129). Las competencias que le corresponden en materia de inmigración (art. 138).

– La participación de la Generalitat en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y las leyes (art. 174.3). La participación de la Generalitat en la designación de miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial (art. 180).

– Cómo queda definida en el apartado 1 del art. 183 del Estatut la Comisión bilateral Generalitat-Estado (6), en el sentido, después expresado, de que puede interpretarse como una relación entre iguales, cuando el Estado goza de una posición superior.

– Uno de los criterios establecidos en la participación de la Generalitat en el sistema estatal de financiación (art. 206.5) [7].

– Algunos apartados del articulado referido a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat (art.210.1. y .2-a.-b. y -d).

– Sobre la reforma del Estatuto, lo relacionado con el referéndum catalán de aprobación (art.222.1.d y art.223.1.i).

– Por último, las disposiciones señaladas como constitucionales pero entendidas tal y como argumenta el TC en su sentencia se refieren a inversiones en infraestructuras y a la cesión del IRPF, del IVA y de otros impuestos.

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(1) «Artículo 120. Cajas de Ahorro. 2. Corresponde a la Generalitat, en materia de cajas de ahorro con domicilio en Cataluña, la competencia compartida sobre la actividad financiera, de acuerdo con los principios, reglas y estándares mínimos que establezcanlas bases estatales, que incluye, en todo caso, la regulación de la distribución de los excedentes y de la obra social de las cajas. […]».
«Artículo 126. Crédito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de seguridad social. 2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la estructura, la organización y el funcionamiento de las entidades de crédito que no sean cajas de ahorro, de las cooperativas de crédito y de las entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador a las que no hace referencia el apartado 1, de acuerdo con los principios, reglas y estándares mínimos fijados en las bases estatales».
(2) «Artículo 206. Participación en el rendimiento de los tributos estatales y mecanismos de nivelación y solidaridad. 3. Los recursos financieros de que disponga la Generalitat podrán ajustarse para que el sistema estatal de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades Autónomas, con el fin de que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar. En la misma forma y si procede, la Generalitat recibirá recursos de los mecanismos de nivelación y solidaridad. Los citados niveles serán fijados por el Estado».
(3) «La veguería es el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local y tiene personalidad jurídica propia. La veguería también es la división territorial adoptada por la Generalitat para la organización territorial de sus servicios».
(4) «1. Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias.
2. El derecho catalán, en materia de las competencias exclusivas de la Generalitat, es el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro».
(5) Artículo 149.1.32: «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [...] Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum».
(6) «1. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de acuerdo con los principios establecidos por los artículos 3.1 y 174, constituye el marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat y el Estado…»
«Art. 3.1. Las relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua y se rigen por el principio general según el cual la Generalitat es Estado, por el principio de autonomía, por el de bilateralidad y también por el de multilateralidad».
«Art. 174.1. La Generalitat y el Estado se prestan ayuda mutua y colaboran cuando sea necesario para el ejercicio eficaz de las competencias respectivas y para la defensa de los intereses respectivos».
(7) «El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación».

Nota sobre la reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña

Para la aprobación de la reforma del Estatuto de Cataluña, vigente desde 1979, se dieron los pasos que estaban fijados en la Constitución Española y en el propio Estatuto catalán (*).

Tras un largo debate y después de haber realizado numerosas consultas, el proyecto de reforma del Estatuto fue aprobado en el Parlamento catalán en octubre de 2005 por una abrumadora mayoría: 120 votos a favor y 15 en contra, bastante más de los dos tercios necesarios.

Pasó entonces al Congreso, que lo admitió a trámite en noviembre de ese año, con la oposición del PP, a pesar de que la mayoría socialista consideraba que el proyecto contenía “elementos claramente inconstitucionales”. La comisión constitucional del Congreso comenzó su trabajo. El Gobierno socialista, la Generalitat en manos del tripartito (PSC, ERC e ICV), las diversas fuerzas políticas estatales y catalanas hicieron el propio: la tensión alcanzó altos niveles. Al final, el acuerdo entre el Gobierno y CiU (Zapatero-Artur Mas) en enero de 2006 abrió la puerta al proyecto reformado que debía ser aprobado en el Congreso y el Senado como Ley Orgánica (para lo que se necesita una mayoría absoluta). Esta parte del proceso se culminó en marzo con la votación en el Senado: 128 votos a favor, 125 en contra –de los senadores del PP– y seis abstenciones, de las que cuatro correspondían a ERC, que rechazaba el texto pactado.

La Generalitat fijó el referéndum para el 11 de junio de 2006. En la campaña previa ERC y PP promovieron el no, con opuestas razones y mucha división en ERC. La participación rozó el 50% sin alcanzarlo; el 73,9% de esa participación voto sí y el 20,8%, no. El pacto entre Cataluña y las instituciones del Estado salió adelante.

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(*) «La aprobación de la reforma requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del Parlamento, la remisión y la consulta a las Cortes Generales, la ratificación de las Cortes mediante una ley orgánica y el referéndum positivo de los electores de Cataluña» (art. 222.b).