Miguel Á. Presno
Elecciones primarias y candidaturas electorales de los partidos
http://presnolinera.wordpress.com
12 de octubre de 2013
En las siguientes líneas se resume el contenido de una charla, más bien descriptiva, que tuve ocasión de impartir sobre las elecciones primarias para la selección de candidaturas electorales por parte de los partidos políticos.
I.- Consideraciones previas sobre partidos y democracia interna.
El sistema español –y en la misma línea están el italiano, el francés o el portugués- se adscribe al modelo de mero reconocimiento constitucional de los partidos; es decir, la Constitución menciona a los partidos y tiene en cuenta las funciones que les incumben a los efectos de colocarlos en una posición que facilite su desarrollo. Dichas funciones son un efecto del ejercicio del derecho de asociación con una finalidad política, pero no una condición para el ejercicio de un derecho. La protección constitucional supone una garantía adicional al genérico derecho de asociación, pero no una garantía de un derecho diferente.
Una de las consecuencias es que el nivel de incidencia del sistema jurídico en el funcionamiento de los partidos es menor que si hay, como en Alemania, una “incorporación constitucional”, supuesto en el que el ordenamiento diseña las funciones que deben desempeñar los partidos, que lo serán si cumplen dichos cometidos. Es lo que explica que la Ley alemana de partidos les imponga a estas entidades obligaciones, como la de presentarse a las elecciones, que no existen en otros sistemas constitucionales. Además prevé que deben seleccionar las candidaturas al Bundestag mediante voto secreto y directo de los afiliados de la circunscripción o a través de una convención con participación, directa o indirecta, de los militantes.
Aunque la Constitución española exige que los partidos tengan una estructura y un funcionamiento democráticos, se deja en manos de cada formación articular esos mecanismos, lo que, como es bien conocido, ha originado modelos muy diferentes.
Pero, sea cual sea el modelo, lo que parece claro es que debe garantizarse la existencia de límites al poder dentro del partido (renovación temporal, “separación de poderes”, elección democrática de los cargos de dirección), hay que estructurar la participación de los militantes en la formación de la voluntad del partido (acceso a la información, derecho a intervenir en la toma de decisiones,….) y asegurar la tutela de los derechos de esos militantes. En estos términos se pronunció el Tribunal Constitucional en la STC 56/1995, de 6 de marzo.
En España, la presentación de candidaturas a los procesos electorales no es, como en Alemania, algo que se imponga a los partidos, pero sí constituye una de sus actuaciones habituales, por lo que también tendría que estar presidida por una normativa que garantice su carácter democrático. Al respecto, cabe mencionar que la Proposición de reforma de la Ley electoral asturiana, registrada por IU (junto con PSOE y UPYD) el pasado 3 de octubre, prevé (nueva redacción del artículo 21) que “previamente a la presentación de las candidaturas, los partidos y federaciones deberán seleccionar los cabezas de lista de las candidaturas para cada circunscripción mediante un sistema de primarias que garantice un proceso democrático de concurrencia de candidatos y la participación de los militantes o simpatizantes en dicha elección”.
II.- Las elecciones primarias: concepto y clases.
En este apartado vamos a emplear esta expresión para referirnos a un concreto sistema de selección de candidaturas para procesos electorales, quedando fuera el nombramiento de cargos dentro de la propia formación política (elecciones internas), lo que no impide que ambos procedimientos puedan ser similares. Debe recordarse que estamos hablando de candidaturas y no de programas a desarrollar por las mismas, sobre cuya elaboración no nos detendremos en estas páginas, en las que, como fuente bibliográfica esencial, se toman las categorías usadas por Miguel Pérez-Moneo: La selección de candidatos electorales en los partidos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012.
Hay que empezar diciendo que si nos encontramos, como en España, en un régimen electoral de listas cerradas –salvo el caso del Senado-, acudir a las primarias abre a la ciudadanía la posibilidad de participar de manera decisiva en la selección de las personas que aspiran a ejercer cargos representativos.
Las primarias tienen, por tanto, una serie de ventajas:
a) respecto del propio partido sirven para reducir el poder de los órganos de dirección y hacer más plural la toma de esa decisión; también suelen producir una mejora de la opinión de la ciudadanía sobre esa formación, lo que entraña, por su obvia repercusión pública, una cierta “publicidad” gratuita.
b) Respecto de la candidatura facilitan una mayor posibilidad de selección y la aparición de candidatos nuevos; también la dotan de una mayor legitimidad social y cierta independencia respecto al partido.
Como contrapartidas, si es lo que lo son en todos los casos, pueden sacar a la luz pública los enfrentamientos que existen en el seno de la organización; si no van acompañadas de un proceso deliberativo de elaboración del programa pueden plantearse problemas de coherencia entre las personas elegidas y la orientación política que deben defender; el mismo fenómeno se puede generar en el seno de la organización si los órganos de dirección son elegidos por un método distinto (recuérdese el caso Almunia/Borrell en el PSOE); de no haber un control riguroso del procedimiento de afiliación podrían darse casos (especialmente en las primarias cerradas) de incorporaciones fraudulentas; si las primarias no son abiertas quizá, al centrarse en el voto de la militancia, no reflejen el potencial apoyo social de quienes resulten elegidos,…
1.- Primarias cerradas: en ellas la participación se reserva a los afiliados al partido. Suelen favorecer procesos más ideologizados, pues no hace falta convencer a votantes menos afines a la línea del partido. Pueden permitir una mayor compatibilidad entre los electos y el programa que, en su caso, habrán de defender. También suelen potenciar el papel de los dirigentes de la formación con capacidad para comunicarse e influir en la militancia. Suelen ser las preferidas por el “aparato” del partido.
2.- Primarias semicerradas: abiertas a militantes y no militantes. Los segundos no podrán participar en procesos similares de otros partidos ni militar en ellos. Evitan tensiones dentro de la formación, pues el resultado ya no es sólo una cosa de los militantes.
3.- Primarias abiertas: puede participar cualquier persona en el proceso electoral, aunque, en teoría, siempre que no participe en procesos similares de otros partidos. Entrañan el riesgo de que participen simpatizantes de otros partidos que podrían optar por la candidatura que consideren menos atractiva. Como ventaja, suelen ser las más plurales y competitivas. Dotan de gran legitimidad social a las personas elegidas; también evitan –en teoría- tensiones dentro de la organización.
III.- Un modelo de primarias orgánicas y electorales: las del Partito Democratico della Sinistra.
Los Estatutos de esta formación van más allá de la elección en primarias de las candidaturas electorales e incluyen una regulación exhaustiva de aspectos tales como la elección de los órganos directivos, la elaboración del programa, las vías de participación…
A).- Como primera medida prevén la presencia paritaria de hombres y mujeres en sus órganos de dirección y promueven dicha paridad en las candidaturas electorales, así como en los cargos institucionales e internos.
B).- En segundo lugar se contemplan las figuras de “inscritos” o militantes y “electores”.
“Inscritos” son las personas, italianas o extranjeras, que se afilian al partido suscribiendo sus normas y principios programáticos. Son “electores” las personas, italianas o extranjeras, inscritas o no en el PDS, que se identifican con los objetivos del PDS, se comprometen a apoyarlo electoralmente y aceptan registrarse como tales.
Los “electores” tienen derecho a:
1) participar en la definición de la orientación política del partido mediante la elección directa de los secretarios y de las asambleas regionales y nacionales;
2) participar en las elecciones primarias para elegir a los candidatos a los principales cargos institucionales;
3) presentar las propias candidaturas para cargos institucionales;
4) tomar parte en los Foros temáticos;
5) votar en los referendos del partido…
Los “inscritos” tienen, además, derecho a:
6) participar en la elección directa de secretarios y asambleas inferiores a las regionales;
7) ser consultados en la elección de las candidaturas del PDS a cualquier institución;
8) votar en referendos reservados a los inscritos;…
C).- Los candidatos a alcalde y presidentes de provincias y regiones serán elegidos a través de primarias de coalición, reguladas por acuerdo entre las formaciones políticas de la coalición.
En caso de que no haya tal coalición se harán primarias de partido, que exigirán a los candidatos el apoyo del 10% de la Asamblea territorial o del 3% de los afiliados de ese ámbito territorial.
Si se trata de alcaldes o presidentes que han terminado un primer mandato y quieren continuar las candidaturas alternativas necesitarán el apoyo del 30% de la Asamblea territorial o el 15% de los afiliados.
Se usará en todo caso la regla de la mayoría relativa.
No habrá primarias si hay una candidatura única.
Si se trata de primarias de coalición para el cargo de primer ministro la candidatura del PDS corresponderá al Secretario general.
D).- El reglamento que regule las candidaturas de ámbito nacional o al Parlamento Europeo tendrá en cuenta lo siguiente:
a) la igualdad entre inscritos y electores;
b) la democracia paritaria;
c) la inelegibilidad si se acumulan diversos cargos electivos;
d) la representatividad social, política y territorial.
E).- No puede ser candidato del PDS al Parlamento nacional o europeo el que ha desempeñado el cargo durante 3 mandatos
F).- Los cargos electos deben rendir cuentas de forma periódica a los afiliados y a los electores a través del sistema informativo interno.
G).- Se realizarán foros temáticos anuales para debatir la participación en la vida política, la formación de electores e inscritos cara a la elaboración de propuestas programáticas, elaboración de materiales,… La participación en los foros estará abierta a todos los ciudadanos.
H).- Se realizarán referendos internos a petición del Secretario general, de la Dirección nacional por mayoría absoluta, del 30% de la Asamblea nacional o del 5% de los afiliados.
IV.- Conclusiones.
El sistema de primarias no es el único modelo de elección democrática de candidaturas pero es el que tiene capacidad para ofrecer mayor transparencia e igualdad de oportunidades.
En un contexto de creciente deslegitimación social de las formaciones políticas sirve para abrir el partido a la sociedad y recobrar, en parte, la confianza ciudadana.
Es un método que puede ayudar a dinamizar la vida interna del partido.
Exige un reglamento muy preciso, información previa del proceso a desarrollar y una campaña de comunicación a la ciudadanía.
Su empleo en las elecciones municipales puede servir como parte de un proceso de generalización a otro tipo de procesos electorales.
De aprobarse la reforma electoral en Asturias, habría que desarrollar un procedimiento de primarias para la selección de las personas que encabezarían la lista en las 3 circunscripciones.
El método más innovador –también el más “arriesgado”- es el de primarias abiertas a la ciudadanía tanto para el sufragio activo como el pasivo, así como para la elaboración del programa electoral.
Sería importante incorporar a los Estatutos un sistema de referendos internos para asuntos de especial relevancia política.
V.- Bibliografía sucinta.
Fernando Flores Giménez: La democracia interna de los partidos políticos, Congreso de los Diputados, Madrid, 1998.
José Ignacio Navarro Méndez: Partidos políticos y democracia interna, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999.
Miguel Pérez-Moneo: La selección de candidatos electorales en los partidos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012.
Miguel A. Presno Linera: Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, Ariel, Barcelona, 2000.
E. Rossi y L. Gori: “Le primarie in Italia: dalla prassi alle regole”, Quaderni Costituzionali, vol. 29, nº 3, 2009.
Varios Autores: “Encuesta sobre control del poder y quienes lo ejercen”, Teoría y realidad constitucional, nº 31, 2013, disponible en formato electrónico
Proposición de reforma de la Ley electoral asturiana