Agustín Unzurrunzaga

La política de inmigración del Gobierno Vasco
(Hika, 143/144zka. 20003ko apirila/maiatza)

Al hablar de esta cuestión, es obligado tener en cuenta el marco competencial. El Gobierno Vasco no tiene competencias en materias muy importantes, determinantes en cualquier proyecto migratorio. No decide quién entra, quién se queda, con qué permisos, cómo agrupa a su familia, quiénes son los familiares reagrupables, si se le reconocen tales o cuales derechos, a quién se le pone una diligencia de salida obligatoria y por qué, quién es expulsado. En todas estas cuestiones, es el estado quien decide, el ministerio del Interior más específicamente.

Conviene también tener en cuenta que algunas competencias históricas de los Estados se están trasladando al marco de la Unión Europea, o están condicionadas por las decisiones que se adoptan en ese marco. De aquí a mayo de 2004 se van a comunitarizar aspectos tan importantes como el control de las entradas (la política de visados se decide ya en el ámbito comunitario); las devoluciones, los retornos y las expulsiones; la reagrupación familiar; el asilo y el refugio. Hay, por tanto, un traslado de competencias hacia arriba, del estado a la Unión Europea, y no hacia abajo, hacia las comunidades autónomas.

Pero ese grado de centralización en manos del estado, del ministerio del Interior, no deja de ser contradictorio con la estructura de un país a su vez descentralizado en comunidades autónomas, que tienen asumidas competencias en el grueso de lo que son las políticas sociales. Esta tensión entre administración central y administración autonómica y local, así como la tensión entre las políticas centradas en el control del flujos (propias del ministerio del Interior) y las políticas de integración (en las que las administraciones autonómicas y locales tienen un papel muy importante), están hoy ya muy presentes y van a seguir aumentando en el futuro.

Por tanto, a pesar de lo dicho anteriormente, el marco competencial del Gobierno Vasco, en el que intervienen las Diputaciones y los ayuntamientos, no es nada despreciable, ya que afecta a cuestiones muy importantes de la vida diaria: sanidad, educación, bienestar social, vivienda, menores en situación de desamparo, cultura, desarrollo de la convivencia diaria, marco asociativo.

Los anteriores gobiernos autonómicos fueron muy timoratos en materia de inmigración; nunca se atrevieron a ir más lejos de lo que la Ley de Extranjería les obligaba. Ejemplo de ello, los muchos problemas que hubo con la asistencia sanitaria, al no aceptar el departamento de Sanidad la asistencia a inmigrantes en situación irregular; hubo que interponer cantidad de demandas y recurrir hasta el Tribunal Constitucional, con una oposición a cara de perro por parte de los abogados de ese departamento. Problemas parecidos se plantearon en materia de empadronamiento. También habría que incluir numerosas denuncias, incluidas las realizadas por el Ararteko, por el trato dispensado por la Ertzaintza y las policías municipales a los y las inmigrantes.

LA DIRECCIÓN DE INMIGRACIÓN. El actual gobierno de Ibarretxe tomó una iniciativa interesante, con un alto valor simbólico, al poner en marcha una Dirección de Inmigración dirigida por un inmigrante africano. El número de inmigrantes asentados en la Comunidad Autónoma demandaba una respuesta institucional más precisa y específica que la que hasta entonces se había dado. Otras comunidades autónomas hacía tiempo que habían echado a andar políticas en esta materia: Cataluña elaboró el primer plan interdepartamental en 1993, lo revisó en 1997 y elaboró un plan de inmigración en 2001; el Plan Regional de Inmigración de la Comunidad de Madrid es del año 2001, lo mismo que el de Navarra.

¿Qué se ha hecho en este último año y medio, desde que esa Dirección de Inmigración se ha puesto en marcha? ¿Qué balance hacemos de sus actuaciones, del modo y manera como ha actuado? Creo que lo fundamental de su actuación ha girado en torno a las siguientes iniciativas:

* Puesta en marcha de un servicio de atención a las personas inmigrantes en los tres territorios, con la característica de ser público y con ventanilla única como sistema de acceso.

* Firma de convenios de asistencia, de un protocolo, con los ayuntamientos y los colegios de abogados de cada uno de los tres territorios, ligado a lo anterior.

* Puesta en marcha del Foro para la inmigración.

* Puesta en marcha de un Observatorio de la inmigración.

* Puesta en marcha de un sistema de subvenciones para las asociaciones que trabajan en ese campo.

SERVICIO DE ATENCIÓN. El punto de partida me parece bueno: un servicio público basado en la estructura de los actuales servicio sociales. En lugar de crear servicios sociales para inmigrantes, que la estructura actual asuma que una parte de los usuarios de sus servicios son extranjeros con ciertas necesidades específicas, como otros ciudadanos o ciudadanas tienen otras necesidades específicas relacionadas con su situación social, su edad, su estado físico, etc. Partir, por tanto, de entrada, desde el punto de vista del tratamiento igualitario, como a cualquier ciudadano o ciudadana, lo que implica una transformación de los propios servicios sociales en el sentido de aprender a atender a una parte de la población con necesidades específicas, a familiarizarse con unos temas que antes no formaban parte de la realidad social, pero que hoy sí. Esto va a implicar cambios normativos y cambios organizacionales. Modificará la manera de percibir la realidad por parte de los servicios sociales y el conjunto del sistema público. Incorporará elementos nuevos en lo estudios del las escuelas de trabajo social y educación social. Requerirá hacer un trabajo ideológico específico con los y las trabajadoras de los servicios públicos: trabajadores y trabajadoras sociales, maestros y maestras, jueces y fiscales, personal de asistencia sanitaria, etc.

Pero, como en tantas otras materias, una cosa es el diseño y otra la práctica; una cosa es la idea inicial, y otra cómo se va poniendo en marcha ésta. He dicho que considero bueno el punto de partida, que respondía a peticiones que desde hacía tiempo se venían haciendo desde el movimiento asociativo a las diputaciones y los ayuntamientos. Pero se ha tardado mucho en ponerlo en marcha, aunque creo que es justo reconocer que no siempre por culpa de la Dirección de Inmigración.

Los ayuntamientos se han involucrado poco; por lo menos en un primer momento, sensiblemente menos de lo que cabría esperar. Creo que la circular que en su día hizo Eudel sobre la firma de los convenios y lo que ello podía implicar para los ayuntamientos desde el punto de vista de personal y presupuestario, era excesivamente alarmista; considero que ello ha sido fundamental en el retraimiento. Aunque las tres capitales han firmado el convenio, en Araba nadie más lo ha hecho; en Gipuzkoa, se ha sumado Irún, y en Bizkaia Portugalete y la Mancomunidad de Lea-Artibai.

Los colegios de abogados han firmado el convenio y el protocolo de actuación, pero se ha demorado más de lo previsto la puesta en marcha de las oficinas de atención, que a su vez se relacionarán con los servicios sociales. Al ser un servicio que empieza, es imposible hacer un balance de su actuación; habrá que dejarlo para más adelante, por más que hemos manifestado críticas y expresado dudas y preocupaciones sobre la base de la experiencia de otros servicios parecidos, tales como el que en su día puso en marcha el ayuntamiento de Gasteiz, fundamentalmente en lo relacionado con la tendencia a la funcionarización, a la limitación de la atención, a que los asuntos y situaciones más problemáticos y peliagudos se trasladen a las asociaciones, a que los tiempos de actuación de esos servicios y el de las necesidades concretas de la gente no acaben de cuadrar. Pero una cosa son las preocupaciones y otra el balance.

OBSERVATORIO Y SISTEMA DE SUBVENCIONES. Parece que la puesta en marcha del Observatorio de la Inmigración está encontrando más dificultades de las que aparentemente, y en buena lógica, cabría esperar. Todo apunta a que no es nada fácil trabajar con la universidad, institución en la que se ubicará ese observatorio. Visto desde fuera, es como si dos sistemas, a cada cual más burocrático, el de la administración y el de la universidad, se repeliesen mutuamente, costándoles muchísimo concretar algo. Sean cuales fueren las causas, lo cierto es que los pasos concretos dados son, hoy por hoy, pequeños.

Por otra parte, el año 2002 ha sido el primero en que la Dirección de Inmigración ha tenido un sistema propio de subvenciones. La normativa salió muy tarde y las resoluciones más tarde todavía, prácticamente al final del primer trimestre de 2003, para proyectos ejecutados durante el año 2002. Sean cuales fueren los motivos, parece evidente, y necesario, una mejora sensiblemente en los plazos de convocatoria y en los de resolución, si efectivamente se quiere ayudar al movimiento asociativo y no desestabilizarlo económicamente.

NO EXISTE TODAVÍA UN PLAN DE INMIGRACIÓN. Las líneas estratégicas del Plan Vasco de Inmigración 2003-2005 están todavía cogidas con hilos, en su fase más descriptiva. Algunos ayuntamientos, como el de Donostia, están dando pasos en esa dirección, pero todavía harán falta meses para que tengan un cierto cuerpo.

Por otro lado, está el problema de cómo articular esos planes, por donde empezar a elaborarlos, si por abajo (los ayuntamientos) o por arriba (el Gobierno Vasco). Hay materias en las que el marco competencial no está muy claro, en áreas concretas de vivienda por ejemplo, tales como la acogida de emergencia, y el grado y manera en que cada estamento, ayuntamientos, diputaciones y Gobierno Vasco, se tienen que implicar y cómo.

Tal vez un ejemplo pueda permitirnos ilustrar lo que digo. Hay ayuntamientos que disponen de pisos de titularidad municipal con planes de corta estancia en los que, entre otras personas, se alojan extranjeros. También hay pisos gestionados por asociaciones mediante acuerdos con ayuntamientos y diputaciones. Hay también centros de acogida con programas de corta y larga estancia, estando los programas cortos gestionados por los ayuntamientos y los largos por las diputaciones. Pero no existe ningún programa concreto del Gobierno Vasco, salvo unas directrices muy generales, que van desde la aplicación de lo que dice la propia ley de Extranjería, hasta la necesidad de integrar las necesidades de los y las inmigrantes en el Plan Director de Vivienda, algo que todavía está en mantillas. En la práctica, hoy por hoy, poco más que la recomendación general de que los extranjeros se apunten al plan Etxebide.

Y sería bueno que lo hubiera, en general y para cuestiones concretas. Por ejemplo, uno que permita combatir a los propietarios de pisos en alquiler que actualmente se benefician de la transferencia de las Ayudas de Emergencia Social que perciben sus inquilinos, obligados a pagar rentas absolutamente abusivas; rentas que, en algunos casos, necesitan de la ayuda pública para ser pagadas y que, en otros, obligan a utilizar sistemas de subarriendo, con las graves consecuencias que ello está teniendo al dificultar los empadronamientos.

La Comunidad Autónoma es pequeña en tamaño, pero compleja en su estructura. Y esa complejidad también se va a reflejar a la hora de elaborar planes de inmigración. Y luego está el tema presupuestario, muy importante él, y más vista la experiencia del Plan de Integración de 1994, elaborado por el PSOE; del Programa GRECO de 2001, elaborado por el PP o, más cercano, el Plan del Gobierno de Navarra, todos ellos lastrados, entre otros aspectos, por una insuficiente o nula dotación presupuestaria.

EL FORO PARA LA INMIGRACIÓN. Vaya por delante que soy bastante o muy escéptico sobre el papel real que juegan o pueden jugar este tipo de foros, sujetos a normativas de estructuración paritaria entre la administración y los agentes sociales, y también, en el interior de estos, entre patronal y sindicatos y otros sectores. El balance de lo que hasta ahora se ha hecho en los diferentes foros, el estatal y otros, no me parece particularmente interesante. El actual Foro estatal, que preside Mikel Azurmendi, y tal vez, por lo menos en parte, por su propia personalidad, tiene mucho de instrumento avalador de la política del Estado en materia de inmigración. Su comparecencia en la Comisión del Senado en febrero de 2002 creo que es una muestra de ello. Hay que mirarlos con bastante distancia.

En cualquier caso, al margen de los escepticismos y esperanzas de cada cual, el Foro está constituido y su composición regulada por un decreto; se acaba de aprobar el reglamento que regulará su funcionamiento.

Pero el Foro no empieza a andar. La presencia en él de los y las representantes de las asociaciones de inmigrantes y de las asociaciones de composición mixta o de apoyo, está resultando, a posteriori, más conflictiva de lo que parecía en un principio. Actualmente, el movimiento asociativo tiene seis representantes en el Foro, dos por cada territorio, de los que tres son de asociaciones de inmigrantes y tres de asociaciones mixtas o de apoyo. Lo cierto es que ahora están apareciendo problemas, cuando ya están elegidos los y las representantes, que no aparecieron en la fase de discusión de los borradores, en las diferentes reuniones que la Dirección de Inmigración hizo, o intentó hacer, en los tres territorios.

Hay asociaciones de inmigrantes que reclaman una presencia más significativa de ellos en el Foro. Y está la coordinadora Harresiak Apurtuz, radicada en Bizkaia, que reclama una presencia específica, como tal. Las alternativas planteadas hasta ahora, que han venido directamente de la mano de la Consejería en la que se ubica la Dirección de Inmigración, lejos de resolver el problema, a mi juicio, lo han agravado. Habrá, pues, que continuar discutiendo, buscando una fórmula que combine adecuadamente la presencia de inmigrantes, la presencia del movimiento mixto o de apoyo, y la territorialidad, con sus desigualdades en el terreno asociativo y en el tamaño.

En este Foro, junto al plenario, estaba prevista la formación de seis comisiones de trabajo, que en la última reunión de abril se han concretado en cinco: recursos sociales y vivienda, inserción laboral, atención jurídica y derechos humanos, educación, sanidad, participación ciudadana cultura y sensibilización. Y son estas comisiones las que, a mi juicio, tienen más interés si de verdad se quiere trabajar; es un marco más propicio de discusión y elaboración de propuestas, aún contando con los problemas que suelen tener estos marcos institucionales, que no son pocos. Van a suponer, para muchas personas, un esfuerzo añadido al trabajo que hacen en el movimiento asociativo y, visto cómo funciona la administración (cualquier administración), el esfuerzo no siempre va a verse compensado en propuestas concretas.

Los ritmos de la administración no son los del movimiento asociativo, ni las urgencias que uno y otro perciben son idénticas. Los limites presupuestarios, el que tal propuesta tenga que pasar por tal o cual comisión que la medio paraliza o la medio desnaturaliza, van a estar siempre presentes. Sin olvidar la composición humana concreta de las mismas y las relaciones de trabajo que sean capaces de establecer. A pesar de todo lo dicho, pienso que ése puede ser un marco más adecuado para ir haciendo el trabajo. Por otro lado, su composición va a ser más abierta que la del Foro, pudiendo participar entidades que acrediten conocimiento y cualificación en los asuntos de cada comisión.

EN SÍNTESIS. Las políticas de inmigración se elaboran y ponen en marcha en instancias diversas, y a todas ellas hay que prestarles atención: a la Unión Europea, al Estado, al Gobierno Vasco, a las Diputaciones, a los ayuntamientos. También hay que empezar a tomar en consideración los marcos transfronterizos, esos ejes en los que los movimientos de las personas relacionadas con ciertas formas de desarrollo industrial y urbano se van configurando. Hoy por hoy, la política del Estado me parece fundamental, pues aun transfiriendo partes de sus políticas de control al marco superior de la Unión Europea, y las políticas sociales al marco inferior de las comunidades autónomas, sigue teniendo en sus manos elementos fundamentales que, a su vez, determinan e influyen en los otros dos marcos.

Dentro de su marco competencial, el Gobierno Vasco aspira a tener una política global de inmigración que, lógicamente, y dentro de su parcialidad, formará parte de los diversos ámbitos de confrontación que tiene con el gobierno de Madrid en materia de asunción de competencias. Por ello, hay que tener en cuenta las ideas que sobre los problemas migratorios circulan en este ámbito, cómo se conciben, cómo se concibe y entiende la integración social, la ciudadanía y el marco de derechos, la interculturalidad, etc. Esa confrontación, hasta ahora, ha sido muy secundaria y entra dentro de lo probable que así siga siendo en el futuro, al margen de ciertos escarceos en el terreno de la ideas o de algunos temas muy precisos y al calor de las confrontaciones que con el Estado puedan tener otras comunidades autónomas (caso de Cataluña, por ejemplo, en materia de regulación de cupos).

Hoy, en el ámbito de la CAV, se está apostando por una política que, basada en la red de servicios sociales, tienda a la generalización y la normalización de la atención, y no a la creación de servicios específicos para inmigrantes. Ello implica una transformación y adecuación de esos propios servicios sociales normalizados, en la que, debido al propio reparto competencial interno (Gobierno Vasco, diputaciones, ayuntamientos), habrá que convencer a todas las partes y trabajar los consensos necesarios. Esto, a pesar de los pasos que se han dado, no parece sencillo ni conseguible a corto plazo. Y luego vendrá la práctica y los problemas que de ella se deriven.

La política de inmigración del Estado puede tener un fuerte efecto desestabilizador sobre cualquier política de integración social que se pretenda llevar en el ámbito autonómico. Lo estamos comprobando día a día, por ejemplo, con la política de cupos implantada desde enero de 2002, que está teniendo como resultado un fuerte incremento de inmigrantes en situación irregular. Ello tiene repercusiones en el empleo, en la vivienda, en el empadronamiento y en las prestaciones sociales, tanto en lo que hace a la sanidad como a las ayudas de urgencia de algunos ayuntamientos, las AES y la Renta Básica. Y es harto complicado aplicar una política social coherente, suponiendo que haya voluntad para ello, si hay un elemento externo fundamental que la va destrozando día a día.

Y este es el marco en el que el movimiento asociativo se está moviendo, con posiciones críticas bastante claras en lo que hace a la política migratoria impulsada desde el Estado, y más contradictorias en lo que hace al Gobierno Vasco, las diputaciones y los ayuntamientos, dado que en esos ámbitos hay, aunque de forma desigual según los territorios, ciertos espacios de colaboración, de coincidencia, de formulación de propuestas concretas, además de los límites a los que antes hemos aludido.