Alberto López Basaguren
Reclamaciones secesionistas y sistema
democrático: ¿derecho a decidir?
(Galde, 6, Primavera de 2014).

"Derecho a decidir": entre referéndum y reclamación secesionista

Durante los últimos dos años ha tomado cuerpo en Cataluña, de forma ciertamente consistente social y políticamente, la reclamación de lo que, siguiendo la estela del plan Ibarretxe, denominan el "derecho a decidir". Un acierto de marketing político que ha conocido un rotundo éxito. Esa reclamación tiene un doble contenido: la reclamación de un referéndum en el que la sociedad catalana pueda manifestar su voluntad sobre el estatus político que quiere para Cataluña y la capacidad, en ese marco, de optar por la independencia de Cataluña. De acuerdo con el programa electoral de CiU, el "derecho a decidir" se fundamenta en el derecho de autodeterminación de los pueblos, reconocido en los Pactos internacionales de derechos (1966), dada la condición de Cataluña como nación.

Este es un planteamiento que tiene toda la fuerza del apoyo social y político que tiene detrás -que en Cataluña es amplio y consistente-; pero tiene serias objeciones como planteamiento formal, tanto en el ámbito del Derecho internacional como de los sistemas constitucionales de las democracias liberales; y, guste o no, este es el ámbito en el que estamos obligados a movernos. Quien defienda ámbitos alternativos deberá aceptar que confía la viabilidad de su visión de las cosas al triunfo de esa alternativa en el entorno geopolítico europeo.

El planteamiento de estas cuestiones, y la respuesta que deba dárseles desde un sistema democrático vienen facilitadas de forma importante por el desarrollo de dos procesos históricos; el proceso vivido en Canadá sobre la pretensión secesionista de Quebec y el que se está desarrollando en estos momentos en el Reino Unido (RU) en torno al referéndum sobre la independencia de Escocia previsto para el 18 de septiembre de este año.  

Reclamación secesionista, sociedad internacional y sistema democrático

Una construcción del derecho de autodeterminación en los términos defendidos por CiU no es sostenible ni en el ámbito del Derecho internacional ni en los sistemas constitucionales de las democracias liberales, incluidas las democracias federales. La construcción del derecho a la libre determinación en el Derecho internacional tiene una sólida construcción. Como derecho a la creación de un Estado independiente, la comunidad internacional solo reconoce ese derecho en las situaciones de dominación colonial y está vinculado al proceso descolonizador posterior a la segunda guerra mundial. No hay más que analizar las tres normas interpretativas clave: Declaración 1514 (XV) sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales (14.12.1960), Declaración 2625 (XXV), conocida como friendly relations (24.10.1970), y Declaración de Viena y Programa de Acción,aprobados en la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos de la ONU (25.06.1993). En estos dos últimos documentos se incluyó la conocida como saving clause o cláusula de salvaguardia, que abrió la vía a lo que se conoce como la remedial secession (o secesión como remedio), en la que podemos situar -a pesar de que es un tema poco pacífico entre los estudiosos del derecho internacional- el caso especial de Kosovo. Este es un supuesto extremo, en el que se producen graves violaciones de los derechos humanos, discriminación política de una comunidad y vulneración del trato de igualdad en la participación política frente a la comunidad mayoritaria.

Tampoco los sistemas democráticos, en el ámbito constitucional, acogen un derecho a la secesión en el sentido reclamado en Cataluña; ni tan siquiera en las democracias federales.

El Tribunal Supremo (TS) de Canadá reconstruyó una y otra cuestión en el sentido que se indica en el Dictamen (Reference/Renvoi) sobre la secesión de Quebec, de agosto de 1998; una reconstrucción que es pacíficamente asumida en los respectivos ámbitos académicos.

El paradigma constitucional clásico en los sistemas federales ha venido representado por la guerra civil norteamericana (1861-65), en oposición, precisamente, a la pretensión secesionista de los Estados del sur. El Tribunal Supremo norteamericano lo acuñó solemnemente en el asunto Texas v. White (1869), en el que se discutía sobre la validez de los bonos emitidos por el gobierno secesionista de Texas para financiar la guerra. Y aunque este paradigma clásico está conociendo una significativa evolución, sigue asentándose sobre la misma base de la inexistencia de un derecho interno a la secesión, como pondrá de relieve el TS de Canadá en el Dictamen citado.

Frente a lo que se suele oír, por tanto, el rechazo de la secesión no es una singularidad de la Constitución española, como consecuencia de la existencia del reiterativo artículo 2, sino un principio básico general de todos los sistemas constitucionales democráticos. Otras Constituciones de nuestro entorno (Francia, Italia, Portugal) incluyen cláusulas de indivisibilidad. Pero lo significativo es que en las que no la incluyen se considera que es un principio consustancial al sistema constitucional. Es la idea que -según Gore Vidal- expresó A. Lincoln al señalar -frente a la pretensión sudista de que era un derecho implícito- que nada tan trascendental podía no ser establecido expresamente en la Constitución. Y es la idea que acoge también el TS de Canadá al establecer que la secesión solo será posible legalmente si, a través de la reforma de la Constitución, se prevé de forma expresa.

Pero, en los sistemas democráticos, los tiempos no son los que llevaron a la guerra civil norteamericana. Esta es la aportación más importante del TS de Canadá. Si una comunidad muestra su voluntad secesionista, el sistema democrático está obligado a negociar, porque la Constitución no puede ser una "camisa de fuerza" (straitjacket). La confluencia entre principio democrático, principio de legalidad y principio federal obliga a los actores políticos a negociar la viabilidad de una reforma constitucional que permita, en su caso, la secesión del territorio. Una reforma que debe hacerse respetando la legalidad y que -especialmente en un sistema federal- exige la confluencia de distintas voluntades políticas. Porque, la pretensión de identificar el principio democrático con la voluntad de la ciudadanía de un determinado territorio -que se defendía en Quebec y también en Cataluña por los nacionalistas- y de que esa voluntad no puede ser frenada democráticamente, supone, según ese tribunal, no entender el significado de la democracia constitucional en un sistema federal.

No hay que olvidar que la afirmación del TS de Canadá se realiza tras dos fracasos consecutivos de intentos de reforma constitucional para lograr el acomodo constitucional de Quebec: Acuerdos del Lago Meech (1987) y de Charlottetown (1992); y que alerta sobre la complejidad de esa negociación. Frente a lo que suelen suponer los promotores de la independencia, el TS advierte no solo que debe lograrse la confluencia de voluntades políticas que exige la reforma, sino que la negociación no es un proceso simple "sobre la logística de la secesión", pues en los detalles habrá grandes dificultades ("the devil would be in the details"). En esa negociación estará en juego la legitimidad democrática de cada actor político, en la medida en que, en su actuación, respondan mejor o peor a los principios que subyacen al sistema constitucional democrático. Pero el margen para la política es extraordinariamente amplio. Margen que dependerá, igualmente, de la comunidad internacional.

La cuestión del referéndum

La negativa a afrontar la cuestión legal de la celebración de un referéndum es el problema más difícil al que se enfrenta el sistema político español. Es cierto que la Constitución recela del referéndum; y que, a la luz de la historia de las democracias, no faltaban razones para ello. Pero en cuestiones determinantes el referéndum puede ser difícilmente eludible. Y en situaciones extremas eludirlo no impedirá que la voluntad mayoritaria acabe expresándose políticamente. Los acontecimientos en otras democracias de nuestro entorno hacen de ésta una cuestión ineludible. Pero no es aceptable que frente a la consistencia de los argumentos que ponen en entredicho que un referéndum como el pretendido por las instituciones catalanas sea posible en la legalidad vigente se responda, como se ha hecho desde la Generalitat, que hay cinco vías para hacerlo legalmente. Especialmente, cuando -salvo, obviamente, la reforma constitucional- chocan con la doctrina expresada por el Tribunal Constitucional (TC) tanto en la Sentencia sobre la ley vasca de la consulta como sobre la reforma del Estatuto de Cataluña.  

Hay que afrontar, necesariamente, el debate sobre la conveniencia política democrática de hacer posible un referéndum como el pretendido; pero hay que debatir seriamente sobre la forma, en su caso, de modificar la legalidad para insertarlo en nuestro sistema.

Porque la cuestión fundamental, como han puesto de manifiesto los procesos vividos en Canadá (Quebec) y RU (Escocia) es la de determinar las exigencias para que el referéndum sea fair: limpio, imparcial, fiable, y no instrumentalizado en forma plebiscitaria. Y la de determinar las condiciones de validez. Esa mayoría clara en sentido cualitativo (a 'clear' majority as a qualitative evaluation), en respuesta a una pregunta clara a que se refiere el TS de Canadá.

Negarse a este debate y a la posibilidad de hacer posible este tipo de referéndums, en esas condiciones, es un mal camino, en el que la legitimidad democrática del sistema quedará en entredicho, cuando menos, en muy amplios sectores de la sociedad catalana. Solo el abandono de este terreno de debate democrático permite que tome cuerpo una pregunta como la pactada en Cataluña, consistente en dos preguntas en las que un mismo término (Estado) tiene diferente significado en cada una de ellas.

La reforma del sistema autonómico: eludir el callejón sin salida

Un proceso secesionista en una sociedad desarrollada y, por tanto, compleja, en la que la autonomía política está ampliamente reconocida y en la que los signos de identidad diferenciada (lengua u otros) están ampliamente protegidos y reconocidos, resulta extraordinariamente complicado.

Se ha puesto de manifiesto en Quebec, en donde el referéndum puso de manifiesto no solo la dificultad de obtener una mayoría clara a favor de la secesión, sino, incluso, dada la distribución territorial del voto, la difícil viabilidad territorial de un Quebec independiente. Problemas que llevaron al independentismo a una importante crisis que ha puesto en trance de desaparecer al Parti québécois en las recientes elecciones provinciales. El debate en el RU acerca de las consecuencias de la independencia de Escocia (divisa -libra esterlina-, deuda, permanencia en la UE), además de los problemas territoriales que se podrían plantear (manifiesto de las islas exteriores -Outer Hebrides, Orkney, Shetland- por un estatus propio fuera de una Escocia independiente: Our Islands, our Future) ofrece un horizonte similar. Aún manifestándose de forma claramente mayoritaria una clara voluntad secesionista, el proceso de negociación parece estar abocado, casi irremediablemente, a un callejón sin salida. Especialmente, en Europa, en el que la integración supranacional es determinante, al menos en la actualidad, para la viabilidad de un nuevo Estado de este tipo.

En esas condiciones parece que la alternativa más sensata y razonable es la de la reforma del sistema autonómico. La profundización de la autonomía política es, precisamente, la opción que las instituciones europeas (el Consejo de Europa, en este caso) proponen recorrer para satisfacer esas demandas sin poner en riesgo la estabilidad del continente. Porque el principio de las nacionalidades llevó al desastre.