Antonio Remiro Brotóns
La soberanía de IrakEntrevista de Manuel Llusia
(Página Abierta, 150, julio de 2004)
22 de junio de 2004
Centramos la entrevista en la última resolución, la 1.546, que pone fin a la Autoridad que regía la ocupación y entrega el poder soberano a un Gobierno provisional, para que lleve a cabo, con ayuda de la ONU y de la fuerza militar multinacional que dirige EE UU, el proceso político para el restablecimiento del orden en este país.
Nos inquietaba la idea de en qué medida esta nueva resolución suponía cambios importantes respecto a lo que venía siendo la postura del Consejo de Seguridad desde el fin de la guerra de invasión y el inicio del periodo de ocupación de Irak. Le preguntamos a bocajarro cuál había sido su primera impresión acerca de la resolución 1.546.
– Tengo una impresión dividida frente este conjunto de resoluciones sobre Irak desde el inicio de la ocupación. Como jurista, y también desde un punto de vista ético, me parece un conjunto de resoluciones abominables, en el sentido de que parten de un hecho consumado que es un crimen, y tratan de manejar y conducir las consecuencias dirigidos por el propio responsable del crimen. Porque todas estas resoluciones responden a borradores inicialmente presentados por EE UU y Gran Bretaña, y, en su momento, por España.
Y francamente, cuando uno hace la comparación de lo sucedido ahora con lo que le ocurrió a Irak por invadir Kuwait y las consecuencias que trajo eso: una acción militar autorizada por el Consejo para sacar a Irak de Kuwait; una serie de sanciones draconianas contra el Estado agresor; el embargo comercial; la no disposición de ningún tipo de recurso económico para hacer su propia explotación de petróleo; la destrucción de sus armas, de armas que tienen otros países, y que son potenciales enemigos del propio Irak; una inspección in situ que se demoró durante muchísimos años y que estuvo trufada de espías, y las reparaciones de guerra que ha pagado, y que sigue pagando... Cuando uno compara aquello con el hecho de que ahora no solamente no se hace nada de eso, sino que, por ser una gran potencia la que invade y ocupa Irak, el Consejo acaba asumiendo propuestas del agresor...
El Consejo de Seguridad era, lógicamente, incapaz, procesal y sustancialmente, de condenar esa acción, porque, evidentemente, la opción del veto de los agresores lo impediría, eso en el supuesto de que hubiese una mayoría dispuesta a hacerlo, porque yo creo que muchos de ellos con no acompañar ni autorizar la agresión se sintieron ya al límite de sus fuerzas políticas.
Pero no estaba obligado a sacar algún tipo de consecuencias de los hechos que no había querido autorizar y en los que no había querido participar, y debía quedarse al margen. Sin embargo, no lo hace. Como tampoco algo que también hubiera sido aceptable, y es privar al agresor de los réditos y de los beneficios de su acto, y asumir una administración integral de un territorio hasta ponerlo en condiciones de que ejerza su propia soberanía, libre y democráticamente expresada por el pueblo de Irak.
Tampoco hace eso, sino que asume las políticas que el agresor quiere multilateralizar, por su conveniencia, y que están en la carta de 8 de mayo de 2003, que dirigen los representantes de EE UU y de Gran Bretaña al presidente del Consejo de Seguridad y que, prácticamente, en sus términos, en su contenido sustancial, se reflejan en la primera resolución que se toma, que es la 1.483. Luego se añaden en otra serie de cosas, pero ahí está ya la constatación de que ha habido una autoridad, una autoridad que ocupa el territorio de Irak, aunque tiene, evidentemente, que comportarse conforme a las reglas internacionales de la ocupación y respetar los convenios de Ginebra, etc. Éste es el hecho de partida.
– ¿Por qué crees que son incapaces los miembros del Consejo de Seguridad de coger algunos de esos dos caminos diferentes que apuntas?
– Pues porque llegan las posiciones pragmáticas, el recuperar, como dicen, la unidad de acción del Consejo, naturalmente bajo la férula de EE UU... En cierto modo, lo que viene a demostrar el Consejo en esto es que no está por la labor de facilitar o favorecer el crimen, pero una vez que el crimen se ha realizado, sí que está por la labor de acompañar al criminal en sus políticas, porque eso “podrá moderarlo, podrá limitarlo” o los países miembros del Consejo podrán sacar algún tipo de beneficio de ello.
– Algunos lo presentan como mejor que las pretensiones de EE UU.
– Por eso decía que me produce sentimientos y opiniones divididos. Por una parte, si me atengo a los principios estrictamente, esta línea de acción del Consejo, que instrumentaliza EE UU, me parece muy criticable. Pero si se mira desde la perspectiva de que el hecho está consumado y realmente el propio Consejo es incapaz de condenar la acción y de establecer la responsabilidad internacional y todas las consecuencias anejas a la misma, de los agresores, evidentemente, desde esa perspectiva, pues, bueno, cabe decir que “sin las resoluciones del Consejo aún hubiera sido peor”.
Por otra parte, se puede afirmar que esa intervención del Consejo es progresiva, porque la resolución 1.546, si se compara con las anteriores, es, digamos, más conveniente para el pueblo de Irak que la 1.483 o la 1.511, que las dos anteriores más importantes, y mirado así, más aún en las circunstancias que sobre el propio terreno están viviendo las fuerzas de ocupación. Fuerzas, por cierto, a las que luego el propio Consejo acepta como fuerzas multinacionales.
Y no sólo eso, sino que, en lo que me parece incluso más realmente censurable, insta e invita a los Estados a que sumen recursos, no recursos económicos, sino, como se dice expresamente, fuerzas militares, bajo mando unificado. El Consejo, con una actitud hipócrita, porque, en ningún momento, se afirma directamente que ese mando unificado es el de EE UU, lo acepta como tal. Se desprende no solamente de los hechos, sino de algunas referencias posteriores como cuando se dice que “EE UU, en nombre de la fuerza multinacional, informará al Consejo de Seguridad”. Por esa vía es por donde se establece que el mando militar es de EE UU.
Es de los aspectos, incluso, más censurables de todo el conjunto, porque usted puede instar a que se apoye económicamente, humanitariamente, pero instar a que se incorporen fuerzas militares a esa fuerza de ocupación parece bastante sangrante, teniendo en cuenta las fuentes y los orígenes de esas fuerzas de ocupación.
– De hecho, divide y separa los papeles y responsabilidades que corresponden a la ONU y a la fuerza multinacional.
– En las diversas resoluciones se dice que la ONU va a estar presente en la reconstrucción política, la cuestión económica, la asistencia humanitaria, pero que la seguridad es una cuestión de la llamada fuerza multinacional, es decir, de EE UU y sus adláteres. Ésa es la realidad pura y dura.
Hoy se sigue manteniendo, aunque, con la 1.546, al declararse terminada la ocupación y finita la Autoridad, y al sustituir al procónsul Bremer, jefe de esa Administración de la coalición, por un embajador de EE UU, el papel de Naciones Unidas en relación con el proceso político queda realzado. Según la resolución 1.546, ese papel es exclusivo, y en ese sentido, EE UU, si quiere ejercer un papel dominante, tendrá que desarrollar sus influencias, directamente sobre el llamado Gobierno provisional de Irak o a través del propio Consejo de Seguridad; pero ya no tendrá el papel que como Autoridad tenía hasta ahora.
La seguridad, en cambio, sigue siendo el territorio, naturalmente, de esa llamada fuerza multinacional bajo mando unificado, en el que ahora, para ver si se anima alguno a participar porque tenga escrúpulos de conciencia derivados de esos orígenes de la fuerza de ocupación, se ofrece otra fórmula de presencia: “Una entidad separada para la protección de Naciones Unidas y de sus agentes...”, pero bajo el mando unificado, no al margen. Es decir, que usted puede enviar recursos militares, pero no para participar en operaciones como las que, inquietantemente, se llaman “operaciones ofensivas estratégicas”.
– La posición española respecto al Consejo de Seguridad desde el término de la guerra no parece variar en aspectos sustanciales. ¿Qué quiero decir con esto? Que se suma a lo que ha sido la forma de trabajo de aceptación de la hegemonía estadounidense en el Consejo.
– Ciertamente. Ahora bien, nuestra posición en el Consejo varía en el sentido de que antes era muy militante, éramos incluso copatrocinadores de los proyectos de resolución que presentaba EE UU, y ahora no. Pero votamos en la misma línea en que votan todos los demás.
Hay que reconocer, no obstante, que sería muy difícil, después de haber retirado las tropas, abstenerse o votar en contra, cuando hasta los países asiáticos, africanos, todo el mundo, y las grandes potencias en las que nos hemos mirado, sean o no miembros permanentes del Consejo, votan así. Comprendo que eso sería pedir un sacrificio más allá del heroísmo y el martirio a nuestro Gobierno.
Pero lo que está claro es que el Consejo está instrumentalizado por EE UU. Sin embargo, dadas las circunstancias in situ en Irak y las dificultades en aumento de EE UU, lógicamente, quizá ha tenido que ir concediendo a los demás miembros del Consejo para que voten esas resoluciones más cosas de lo que hubiera deseado. Posiblemente hubiera deseado, entre otras cosas, mantener una Autoridad.
– ¿Qué supone esta resolución para el proceso de la llamada reconstrucción de Irak y el papel de dominio en ella de EE UU?
– El Consejo de Seguridad siempre, desde la primera resolución, ha fijado el principio de soberanía económica de Irak sobre sus recursos, eso sí, a nivel preambular, porque los preámbulos establecen los principios que se traicionan después en los textos articulados; es decir, primero se trata de quedar bien en el preámbulo, lavar la conciencia, y luego en el texto articulado meter, digamos, la bayoneta a fondo. Pero bueno, como digo, en estas resoluciones, desde el principio, se afirma no sólo la libre determinación del pueblo de Irak cuando sea viable –ya hay un proceso para eso–, sino también la libre disposición de sus recursos económicos.
En definitiva, la soberanía económica de Irak sobre sus recursos está reconocida y proclamada desde la primera resolución, la 1.483. Claro, que también se decía en la resolución sobre Kosovo que se respetaba la unidad y la integridad territorial de Yugoslavia, y ya vemos cómo van las cosas.
Debe reconocerse que en la resolución 1.546, esta última, todo lo referente al llamado Fondo de Desarrollo, que estaba bajo el control de la Autoridad –por tanto, bajo el control de EE UU– pasa ya a manos del Gobierno provisional de Irak.
Por cierto, conviene hacer un inciso sobre la terminología realmente curiosa que se emplea ahora, y que al interesado no especialista le puede volver loco. Ahora tenemos un Gobierno “provisional” prácticamente hasta las elecciones que, como mucho, tendrán que celebrarse el 31de enero del año próximo. Luego vendrá un Gobierno “transitorio” que estará hasta que, finalmente, se elabore y apruebe la Constitución y, con arreglo a ella, se realicen unas elecciones, entre diciembre de 2005 y enero de 2006; y tras ellas, se nombrará ya un Gobierno “soberano”, el Gobierno, digamos, representativo y reconocido internacionalmente, de Irak, etc. A todo esto, debo señalar que al actual Gobierno provisional ya se le llama Gobierno soberano en algunos puntos de la resolución.
Como decía, el actual Gobierno, el provisional, controla ya el Fondo de Desarrollo, aunque no se elimina la llamada Junta Internacional de Supervisión que tiene, en cierto modo, que controlar las decisiones del Gobierno provisional sobre el uso que haga de los recursos que van a ese fondo de desarrollo; fondo en el que, realmente, están todos los recursos de lo que sería la Hacienda iraquí, los del petróleo y muchos otros.
A ese fondo han ido todos los capitales que se han encontrado de Irak, o de Sadam Husein, o del entorno familiar, o del entorno clientelar, en cualquier parte del mundo. El Consejo de Seguridad ordenó a los Estados miembros que esos recursos, esos capitales, esas cuentas corrientes, todas, se transfirieran a ese fondo. Ahora es el Gobierno provisional de Irak el que puede disponer de él y establecer las políticas que tenga al respecto, simplemente con la obligación de mantener un 5% de los recursos para el pago de las indemnizaciones de guerra. Y, también, las previsiones que en su día se hicieron, que también eran retenciones, del propio programa “Petróleo por alimentos”, del que una parte debía destinarse a pagar la propia misión de Naciones Unidas, a los inspectores.
– ¿Y el control del petróleo?
– El control del petróleo lo tiene el Gobierno provisional. El programa “Petróleo por alimentos” está totalmente cerrado. Puede vender todo lo que pueda en la medida en que pueda producir. Y ese es un objetivo de la resistencia: atacando al Gobierno provisional, ejercen su oposición a EE UU. Porque, claro, no quisiera ser muy formalista en esto, y no tengo datos para establecer en qué medida el Gobierno provisional es estrictamente una hechura a la medida de los intereses de EE UU, pero lo que sí sabemos es que una parte sustancial de los miembros del actual Gobierno provisional son los antiguos miembros del llamado Consejo de Gobierno –otra expresión especial más– que nombró a dedo EE UU, aunque dice que buscando entre chiítas, kurdos, sunnitas y todo tipo de representantes o seudorrepresentantes del pueblo de Irak.
Si, como se puede apreciar, el Consejo de Gobierno, sustancialmente, se ha convertido en Gobierno provisional, entonces uno puede preguntarse: ¿cuál es la independencia real de ese Gobierno provisional? Es posible que, con el paso del tiempo, un sector de ese Gobierno, mirando por su propio futuro, pensando que Roma no paga traidores y recordando lo que pasó, por ejemplo, con los gobiernos de Vietnam del Sur, decida ir desplazándose a posiciones que podemos llamar populistas, demagógicas o lo que sea, y se distancie de él. Es posible. Pero, de momento, puede haber ciertas dudas al respecto.
– ¿Qué efectos crees que tiene la resolución sobre la situación de crisis de Irak?
– Si uno quisiera leer la historia de lo que ha ocurrido en Irak al hilo de las resoluciones, podría pensar no ya que hubo una agresión, sino que hubo un terremoto, un cataclismo, que los dinosaurios aparecieron de pronto por Mesopotamia y hubo un gran desbarajuste. Ahora se habla del proceso posterior al conflicto de Irak. Es lo más que llegan a decir las resoluciones, y nada sobre las causas, los orígenes... Nada de nada.
De pronto, en las resoluciones aparece una condena del terrorismo, de los actos terroristas en Irak. Incluso en la 1.511, si no recuerdo mal, se menciona específicamente. Se habla, en el preámbulo y en el texto del articulado, de una serie de actos terroristas en la Embajada de Jordania, en la Embajada de Turquía, en la misión de Naciones Unidas, y luego se añade, junto a estos actos terroristas, el asesinato de un diplomático español, al que no se califica como tal de terrorista. De estas acciones se dice que “son ataques al pueblo de Irak, a las Naciones Unidas y a la comunidad internacional”. Y en esos mismos párrafos se añade el asesinato de una ministra iraquí, calificándolo en esta ocasión, curiosamente, como “un ataque contra el futuro de Irak”. Me llamó la atención este matiz. Porque, claro, uno siempre quiere ver en estas diferencias terminológicas algún tipo de sutileza, algún tipo de mensaje.
Por tanto, se habla de terrorismo y no aparece para nada la resistencia.
– Curiosamente, Powell sí la cita en su carta que da lugar a esta nueva resolución y que se incluye en ella como anexo. Ahí habla de insurgencia.
– A eso iba. En la resolución 1.546 sí que se menciona, en efecto. Los insurgentes son, sobre todo, los partidarios del antiguo régimen, los terroristas y unas milicias ilegales. Ese elemento también es curioso.
Pero hay muchos temas que quedan abiertos. Por ejemplo, al describir las misiones que puede desarrollar la fuerza multinacional, se menciona el internamiento. Eso sí, respetando, se dice, el derecho internacional y los convenios de Ginebra; pero, también, manteniendo totalmente la jurisdicción penal sobre los efectivos de la fuerza multinacional en sus Estados de origen. Con ello, evidentemente, se está excluyendo la jurisdicción territorial del Estado soberano sobre los actos o crímenes que pueda haber.
– Pero mi pregunta se refería, entre otras cosas, más al efecto que pueda tener en el proceso de pacificación, frente a la resistencia iraquí.
– Creo que el problema de la resistencia no está en absoluto resuelto mientras haya una fuerza multinacional, que se identifica como una fuerza de ocupación, aunque no se le llame así.
Otro asunto es cómo se desarrolle el proceso político, que tendrá menos que ver con la fuerza multinacional. Al contrario, yo creo que esa fuerza lo único que va a permitir es, a trancas y barrancas, desarrollar, digamos, un proceso político que eventualmente conduzca a unas elecciones y a otro tipo de Gobierno. Entonces, en ese momento expirará la fuerza multinacional. Pero puede seguir allí porque el nuevo Gobierno decida establecer bases estadounidenses. De hecho, los norteamericanos se han ido preparando para eso. Creo que es difícil que vayan a salir de Irak; de hecho, buscarán mantener sus tropas mediante acuerdos soberanos del Estado de Irak con los EE UU. Y eso seguirá siendo una úlcera y una fuente de conflictos, en Irak y en relación con los países vecinos.
– ¿Y de cara al interior de EE UU? ¿Crees que la resolución es una victoria de Bush, que, además, le coloca en mejor posición en la carrera electoral?
– A Bush le viene muy bien, evidentemente. No es que le coloque en la pista de aterrizaje a la Presidencia, pero alivia sus males, le da un respiro.
El proceso en Irak creo que demuestra que la concepción imperial del nuevo orden que ha sostenido el sector más integrista y aborrecible del Gobierno de Bush ha perdido la batalla. Ha perdido la batalla porque los recursos humanos y materiales que exigen de Estados Unidos no se pueden pagar. Y la propia sociedad norteamericana lo rechazaría. Pero, en cambio, la concepción hegemónica –aplicar a la multilateralidad la hegemonía– ha salido triunfante, y es la que está ahora actuando en la política sobre Irak. Es decir, no soy un emperador, pero sí un hegemón, y el Consejo sigue mis pautas. Negocio algunas cosas, hago concesiones que no sean vertebrales, sino periféricas.
La aceptación de una fuerza multinacional por Naciones Unidas ya está en la 1.511, con la última resolución no se hace sino confirmarla. Sólo que ahora el fundamento señalado ya no es la ocupación, sino la solicitud del Gobierno provisional. En esto quiere poner el énfasis el Consejo de Seguridad.
Creo que aquí se refleja, desde el punto de vista de los conceptos, o se podría aplicar, la tesis de la que se habla ahora en las negociaciones hispano-británicas sobre Gibraltar. Por lo menos, la utiliza Herrero de Miñón en este contexto. Una cosa es la soberanía territorial y otra cosa es la supremacía territorial. Es decir, una cosa es quién es soberano, como principio, y otra cosa es quién ejerce la soberanía, quién ejerce las competencias propias de la soberanía. De hecho, en esta última resolución, este concepto de supremacía territorial no se establece, pero sí se ve esa diferencia muchas veces. La soberanía está en el Estado de Irak, pero se añade que “el ejercicio de la soberanía será asumido por la Administración iraquí a medida que sea posible”. Por tanto, el ejercicio está en otra parte.
La soberanía está en el Gobierno provisional, pero el ejercicio está sólo en parte en él. Irá avanzando ese ejercicio con el tiempo. Y, luego, tendrá un ejercicio pleno, sometido, evidentemente, como cualquier hijo de vecino, al poder de los más fuertes, en función de los intereses de éstos y de la importancia que tengan esos intereses para ellos.