Carlos Vaquero
Proyecto de Tratado por el que se
instituye una Constitución europea.
Un análisis crítico
(Página Abierta, 149, junio 2004)

El Consejo Europeo de Bruselas del 12 y 13 de diciembre de 2003 debería haber aprobado el texto de Tratado Constitucional elaborado por la Convención Europea. Sin embargo, no llegó siquiera a discutirse, pues no existió acuerdo entre los Estados sobre el reparto de votos para las mayorías cualificadas en el Consejo. La gestión actual de la presidencia irlandesa y la victoria del PSOE en las elecciones generales parece haber desbloqueado la situación, y es muy probable que el texto constitucional, con las modificaciones que las negociaciones intergubernamentales acuerden, sea aprobado en junio.
La Cumbre Europea de Niza, de diciembre de 2000, fracasa a la hora de elaborar una reforma institucional significativa de los tratados de la Unión Europea (UE) que permitiera afrontar con garantías algunos de los cambios necesarios en la Unión. Este fracaso, unido al éxito de la elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales mediante el método de una Convención de representantes de los parlamentos –Europeo y estatales–, de los Gobiernos y de la Comisión Europea, lleva a que el Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001) convoque una Convención para «garantizar una preparación lo más amplia y transparente posible de la próxima Conferencia Intergubernamental. (...) Dicha Convención tendrá el cometido de examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas posibles».
Hasta este momento, los cambios significativos en la CEE y la UE se han producido mediante acuerdos intergubernamentales, negociando sobre intereses estatales. Estamos ante el clásico método diplomático, basado en negociaciones secretas y poco transparentes. La forma institucional que ha adoptado es la Conferencia Intergubernamental (CIG).
La Convención ha modificado esta forma de actuar. Primero, ampliando el número de personas y legitimidades participantes en la elaboración del proyecto de reforma. Así, los 105 miembros de la Convención pertenecían a las dos legitimidades presentes en la Unión: los ciudadanos, a través de sus representantes en el Parlamento Europeo y en  los parlamentos nacionales; y los Estados, mediante los representantes de los Gobiernos –los ejecutivos nacionales.
Segundo, aumentando la transparencia: todas las sesiones del plenario y de los grupos de trabajo han sido públicas y todos los textos manejados han estado disponibles en Internet.
Tercero, creando un foro de la sociedad civil, en el que han participado diversas asociaciones, cuyas contribuciones también han estado disponibles al público y a los miembros de la Convención. Estas asociaciones se han estructurado por grupos de trabajo estatales, coordinados en Europa, que han realizado aportaciones y han contado con una sesión plenaria con la asamblea de la Convención.
Esta forma de elaborar el texto constitucional ha tenido la virtud de generar un número importante de contribuciones a la Convención por parte de personas e instituciones diversas: profesores y académicos, centros de estudios, otros grupos de la sociedad civil –ONG, sindicatos, agentes económicos…–, organismos regionales, Estados, Parlamento Europeo, Comisión… (1). Sin embargo, ha sido un debate en el que la opinión pública ha estado al margen, ya que apenas ha sido recogido por los medios de comunicación, y las organizaciones de la sociedad civil no han sido capaces de extenderlo a la ciudadanía, sólo en una parte explicable por la gravedad de los sucesos que han conducido a la guerra de Irak.

¿Fue la Convención Europea una Asamblea Constituyente?

Según la teoría política clásica, la centrada en el paradigma estatal, la Constitución es elaborada por una Asamblea Constituyente, elegida para tal fin por el poder constituyente, el pueblo –reconducido a “pueblo de Estado”–, que detenta la soberanía nacional dentro de un territorio perfectamente delimitado.
Desde estos parámetros, la Convención Europea no ha sido formalmente una Asamblea Constituyente ni el texto resultante una Constitución (2). Esto es así porque la UE no es un Estado, sino «un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales» (Borchardt, 1999: 22). Por lo tanto, estamos ante una forma de gestión compleja de la interdependencia entre Estados europeos, basada en el derecho y sustentada en dos legitimidades, la ciudadana y la estatal; es decir, en una legitimidad ciudadana directa, con sede en el Parlamento Europeo –y en menor medida en los parlamentos nacionales–, y en otra indirecta, con sede en los Gobiernos/Ejecutivos nacionales (3).
Además, la Convención no fue elegida para eso. De hecho, en la Declaración de Laeken no se prefigura el resultado y la forma que adoptará el trabajo de los miembros de la Convención, aunque, desde el primer momento, la mayoría de éstos enfocaron su actividad con una perspectiva constitucional.
Pero una cosa es la teoría y otra la práctica de los procesos constituyentes. Quizá sería interesante comparar la actuación de la Convención con el proceso de elaboración de la Constitución española de 1978. Las elecciones parlamentarias del 15 de junio de 1977 no tenían expresamente el mandato de elaborar una Constitución, entre otras cosas porque una buena parte de los diputados elegidos no tenía claro la orientación y profundidad de la reforma política. No obstante, este Parlamento aprobó un  proyecto de Constitución. Aunque se creó una ponencia constitucional con miembros de los partidos con representación parlamentaria, el núcleo del texto fue negociado en reuniones secretas –y, por supuesto, poco transparentes para el conjunto de los ciudadanos– por la UCD y el PSOE, las dos principales fuerzas políticas. La legitimación democrática directa se produjo a posteriori mediante el referéndum.
En esto último, en su forma de aprobación y ratificación, radica uno de los problemas importantes del Tratado Constitucional europeo, que necesita de la unanimidad para su entrada en vigor. Primero, siendo aprobado por todos los jefes de Estado y de Gobierno; y después, ratificado por todos los Estados mediante los mecanismos institucionales que tengan establecidos o que consideren adecuados: normalmente por votación parlamentaria o por referéndum.
Esta perspectiva, la necesidad de unanimidad para ser aprobada en la Conferencia Intergubernamental, ha incidido en los contenidos del texto de la Constitución, y ha marcado los límites por los que no estaban dispuestos a pasar los Gobiernos de cada Estado. Así, la Convención ha funcionado mediante la conformación de grandes consensos entre los participantes, que ha concluido, contra la opinión inicial de muchos de ellos, en la presentación de un texto unificado que, como todo texto consensuado, representa la confluencia de diversas fuerzas. Pero, también, el propio texto se ha dotado de mecanismos para que los países que quieran puedan avanzar, ir más deprisa,  en el marco del Tratado y mediante normas comunes, a través del mecanismo de las Cooperaciones Reforzadas y Estructuradas, cuyo objetivo está basado en el principio de que ningún Estado debe ser forzado a llegar hasta donde no quiera, pero tampoco debe impedir el avance de otros.
Esto abre una vía para el desarrollo futuro de una Europa a varias velocidades, o de geometría variable, y más con la ampliación a 25 o 30 Estados, con los que la heterogeneidad y diversidad de intereses será mayor. Pero también implica, obviamente, un peligro de consolidación de una Unión desigual, basada en diversas constelaciones de poder, y con Estados y ciudadanos de primera y segunda.

Criterios de evaluación del Tratado Constitucional

Una de las cuestiones clave a la hora de evaluar el Tratado Constitucional es la de definir los criterios desde donde se hace. Según utilicemos unos u otros variará nuestra percepción de la Constitución. Por ejemplo, una de las formas más comunes de entrar a analizar este proyecto de Constitución desde determinados ámbitos es hacerlo desde la filosofía de la sospecha: si la UE lleva a cabo políticas concretas muy criticables, la Constitución también será criticable. Esta postura parte de un axioma: el proyecto de UE es el de la Europa del capital y de la guerra. Esto conlleva la idea de que son los intereses del capital los que determinan la construcción europea. Éste es el hecho fundamental; la verdadera intención de la Constitución es reproducir e institucionalizar esa lógica, lo demás es retórica que sirve para encubrir esta verdad fundamental.
Esta crítica al Tratado de Constitución europea presenta varios problemas. Uno de ellos es que parte de una visión muy estrecha de lo que es la UE, ya que la liga exclusivamente a la lógica económica del capital, y no tiene en cuenta el carácter complejo de la Constitución, de las fuerzas que han intervenido en su elaboración, de la cultura jurídica, política y social europea, que la diferencia de otros modelos, como el estadounidense y el asiático, del valor de las tradiciones constitucionales europeas y de la importancia del reconocimiento de determinados derechos que no son meras cuestiones retóricas. La Constitución europea no es sólo una declaración de grandes principios retóricos, sino un instrumento que define valores, objetivos generales y derechos, y las políticas generales y mecanismos institucionales de gestión para alcanzarlos. Y en donde se define la necesidad de coherencia entre ellos.
Es evidente que el margen para la coherencia, a veces, es amplio, pero en otros es estrecho. El objetivo de desarrollo sostenible tiene un margen amplio, y más cuando no está definido, siendo como es un término disputado y en constante desarrollo por la lucha política y cultural para determinar los límites de las actuaciones humanas en relación con la naturaleza; sin embargo, el que tiene que ver con la política exterior y su engarce con el Derecho internacional y la Carta de Naciones Unidas se acota más; y el que plantea el rechazo a las prácticas de torturas bastante más.
Pero, además, la afirmación de la filosofía de la sospecha limita nuestra mirada y nos lleva a realizar una lectura sesgada del texto constitucional. De esta forma, por ejemplo, si el texto plantea el desarrollo de la cooperación policial sólo es para ampliar el control social al servicio de un previsible incremento de la represión, que se ejercerá sobre toda persona que se atreva a manifestar su disconformidad, convirtiéndola en terrorista. Y no, por ejemplo, para minimizar los daños a corto plazo de nuevos atentados terroristas de Al Qaeda, mejorando las relaciones entre sistemas judiciales y policiales diferentes, poco coordinados entre ellos, cuando no reticentes a compartir información, en una Europa donde las fronteras interiores no existen.
Soy consciente de que aumentar la seguridad puede tener sus efectos sobre las libertades civiles, pero también de que no hay que desconsiderar los mecanismos constitucionales de defensa de los derechos fundamentales, que se ven reflejados en al artículo III-158 de la Constitución europea: «La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia en el respeto de los derechos fundamentales, y atendiendo a las distintas tradiciones y sistemas jurídicos de los Estados miembros».
A mi modo de ver, es necesario enfocar el análisis constitucional de una forma más compleja y multilateral. En el análisis que realizaré, utilizaré los siguientes criterios para la evaluación del proyecto de Tratado Constitucional: a) los principios, valores y objetivos (el ideal o modelo europeo) que se configuran, y los derechos fundamentales que defiende; b) si avanza en la integración política y en el federalismo, configurando un marco institucional adecuado a una división de poderes clara y a una mejora de la calidad democrática; c) las políticas y acciones que estructura para conseguir a) y b).

Valores y objetivos (el modelo europeo); los derechos
fundamentales y la ciudadanía

Cuando la Convención se planteó sus trabajos desde una perspectiva constitucional, quedó claro que su intención era, en palabras del Parlamento Europeo, consolidar y explicitar un orden europeo mediante una «reafirmación de sus objetivos básicos, una declaración renovada de valores compartidos, una definición de derechos y deberes de las instituciones y su interacción, y los controles y equilibrios de la gobernanza europea basada en la democracia, el Estado de derecho y el sistema de justicia social».
Explicitar los valores, objetivos y algunos derechos que marcan ese modelo político (ver textos aparte) es uno de los grandes logros del Tratado Constitucional. ¿Tiene importancia que se recojan y expliciten todos ellos? Creo que sí, pues el marco institucional que se crea para la Unión, según el título IV, debe perseguir los objetivos de la UE, promover sus valores, favorecer sus intereses, los de sus ciudadanos y los de sus Estados miembros. Además, mantener la coherencia, eficacia y continuidad de las políticas y acciones que lleva a cabo con vistas a la consecución de sus objetivos. Otra cosa es que realmente esto se consiga, o que la propia Constitución tenga suficiente coherencia entre los objetivos que se marcan en la primera y segunda parte y las políticas que se han incluido en la tercera.
En un artículo anterior he desarrollado la importancia que le concedo a este aspecto, y los problemas que pueden surgir para relacionar valores, objetivos e intereses; y cómo se carece de unas políticas únicas para hacer efectivo lo anterior. A estas cuestiones hay que añadir aquí los límites que se marcan en el Tratado. Así, la UE, a diferencia de un Estado que tiene soberanía formal para hacerlo, no puede utilizar todos los medios que considere apropiados para conseguir sus objetivos, sólo los que le concedan los Estados. De esta forma, el artículo 3.5 afirma que estos «objetivos se perseguirán por los medios apropiados, con arreglo a las competencias atribuidas a la Unión en la presente Constitución».
Pero, además, puede surgir un problema añadido, que desarrollaré más adelante, y que es una de las principales críticas que hacen a la Constitución el Grupo de Contacto de la Sociedad Civil (GCSC) (4) y el Parlamento Europeo: «Este proyecto supone un avance positivo hacia una Constitución basada en los derechos y valores, pero carece de coherencia entre las partes fundamentales y las políticas destinadas a salvaguardar la aplicación real de dichos derechos a todos los ciudadanos de Europa y del resto del mundo».
Dicho esto, es importante ver cómo la Carta de Derechos Fundamentales, aprobada en Niza, pero no incluida en aquel momento en el Derecho primario comunitario, por lo que no tenía valor jurídico directo, empezaba a ser utilizada por ciudadanos y organizaciones no gubernamentales «en apoyo de sus argumentos legales y políticos. Basta un análisis somero de los casos que van llegando al Tribunal de Justicia para observar el creciente recurso que las partes en litigio hacen uso de la Carta» (Menéndez, 2003). Además, el Parlamento Europeo «ha comenzado a elaborar un informe anual sobre la protección de los derechos fundamentales en la Unión. Cada informe anual seguirá, artículo por artículo, la estructura de la Carta, y dará cuenta de la situación tanto en las instituciones comunitarias como en los Estados miembros» (Menéndez, 2003).

¿Mejora el Tratado Constitucional los mecanismos
institucionales para la participación democrática?

La Constitución supone un avance significativo en la institucionalización de los mecanismos de participación democráticos, a los que dedica específicamente el Título VI: “De la vida democrática de la Unión”. También supone un refuerzo de la posición de los ciudadanos, mediante la introducción de la Carta de Derechos Fundamentales. Entre estos avances  podemos destacar:
· El aumento del papel y del poder del Parlamento Europeo, organismo en el que están directamente representados los ciudadanos.
· La afirmación de que el funcionamiento de la Unión se basa en el principio de la democracia representativa y participativa: «Las instituciones de la Unión darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones sobre todos los ámbitos de acción de la Unión».
· La creación del derecho de iniciativa ciudadana, por la que al menos un millón de ciudadanos de la Unión procedentes de un número significativo de Estados miembros podrán solicitar una actuación a la Comisión en relación con la aplicación de la Constitución.
· Reconocimiento y promoción del papel de los interlocutores sociales.
· Búsqueda de la transparencia de los trabajos de las instituciones de la Unión: las sesiones del Parlamento serán públicas, y podrán acceder a los documentos de las instituciones todas las personas con residencia en un Estado miembro.
· El refuerzo del papel de los Parlamentos nacionales en el control de la aplicación del principio de subsidiariedad (5).
Sin embargo, la Constitución  ha avanzado muy poco en la concreción de todo lo  anterior; cuestión que contrasta con el detallismo con el que ha resuelto otros capítulos en su parte tercera. Como afirma la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores del Parlamento Europeo en su evaluación del Tratado: «Lamenta, no obstante, que las disposiciones del Título VI hagan referencia exclusivamente a los “ciudadanos” de la Unión, y no a los residentes estables de larga duración, así como que la Convención no haya ido más allá en cuanto al reconocimiento del derecho de consulta de la sociedad civil y de los interlocutores sociales, al menos en aquellos ámbitos que afectan a sus actividades».
 
Las políticas para alcanzar los objetivos

El texto constitucional está dividido en cuatro partes. En la parte I hace referencia a los valores, objetivos, principios, competencias, procedimiento de toma de decisiones e instituciones; la parte II está dedicada a la Carta de Derechos Fundamentales; la parte III, a la política y acción de la Unión; y la parte IV, a los procedimientos de adopción y revisión.
La principal crítica que se le puede hacer al texto, como ya he venido reseñando, es que en algunos aspectos hay una falta de coherencia entre las partes I y II y la parte III. Los instrumentos y políticas previstas en la parte III del Tratado no son suficientes para garantizar algunos objetivos de la UE tal y como están recogidos en la parte I. «El punto débil se encuentra en los capítulos de políticas (parte III) del proyecto de Constitución. Muchas de ellas provienen del actual Tratado de la Comunidad Europea, sin reconsideraciones de sus objetivos» (GCSC).
También el Parlamento Europeo «considera que la parte III del proyecto de Constitución, relativa a las políticas de la Unión, se debe actualizar de forma que sea coherente con el principio de desarrollo sostenible, en particular en el ámbito en materia de agricultura, cohesión, transporte y comercio; subraya, además, que es fundamental que todas las medidas medioambientales, incluidas las de carácter fiscal y las de utilización del suelo, se adopten por mayoría cualificada en el Consejo en virtud del procedimiento de codecisión con el Parlamento (apartado 2 del artículo III-125) para que la UE pueda afrontar los nuevos desafíos de orden medioambiental».
En la parte III del Tratado, la más extensa, y bajo la denominación “Políticas y acciones de la Unión”, podemos encontrar cuestiones de diversa naturaleza:
· Un marco general para el desarrollo de las políticas, que incluye objetivos generales («Garantizar la ausencia de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores») (6), aspectos a los que debe ajustarse la política («Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951…») y las cuestiones que debe incluir las futuras leyes o leyes marco («Un estatuto uniforme de asilo a favor de nacionales de terceros países, válido en toda la Unión»). Aquí, no hace referencia a políticas concretas, sino al marco para crearlas. Marco que tiene que estar en consonancia con las partes I y II del Tratado.
· Políticas relacionadas con los tratados sin actualizar. Así, por ejemplo, algunos de los artículos del proyecto de Constitución sobre la PAC, como el artículo III-123 dedicado a los objetivos de la política agrícola común, retoman íntegramente el texto del Tratado de Roma de 1957, y no hacen referencia al respeto del medio ambiente, a la diversidad biológica, a una política de desarrollo rural, a la calidad y la seguridad de los productos agrícolas y alimentarios (ver texto “Actualización de objetivos de la  PAC).
· Políticas que ya estaban en los tratados anteriores y que pueden entrar en contradicción con las partes I y II, a las cuales no se las ha realizado una evaluación, y que, en cualquier caso, son insuficientes para conseguir los objetivos de la Unión, cuando no los dificulta. Por ejemplo, todo lo relacionado con el mercado interior, grueso de los tratados de la CEE, y que sigue encarnando la idea de construcción de un mercado común mediante una integración negativa; es decir, quitando cualquier traba a la libre circulación de los factores de producción: mercancías, servicios, trabajadores y capital.

Algunas propuestas de desarrollo y mejora de la Constitución

1. Aunque se avanza en el papel del Parlamento Europeo, todavía existen áreas significativas que escapan a su control y actuación. Y, en concreto, todo lo relacionado con la política exterior y de seguridad común. Habría que incluir el derecho del Parlamento Europeo «a participar en el diseño y puesta en práctica de la política exterior de la UE mediante la codecisión, para convertirse en el órgano de control de la aplicación de las políticas PESC/PSDC, así como de programas de actuación futuros, y a expresar su posición en las prioridades de acción exterior con vistas a responsabilizar a la Comisión y al Consejo de sus actuaciones en materia de derechos humanos» (GCSC).
2. Ante la falta de coherencia de algunas políticas y acciones de la parte III con la I y II, es necesario generar mecanismos concretos de integración, evaluación y control entre estas partes, adecuando la tercera a los valores, objetivos y derechos de la Unión. Para ello debe ser clave el Parlamento Europeo, que debe institucionalizar esas prácticas de evaluación y control.
3. La pervivencia de la unanimidad en algunas políticas sensibles. «La supresión de la unanimidad requerida en el Consejo en algunos sectores vitales, en particular en la política exterior y de seguridad común (al menos en lo que respecta a las propuestas formuladas por el ministro de Asuntos Exteriores de la Unión con el apoyo de la Comisión) y en algunos ámbitos de la política social» (Parlamento). Por ejemplo, la fiscalidad sigue sometida a la regla de la unanimidad, siendo necesario caminar hacia su armonización, y, en concreto, la fiscalidad de las rentas del capital y los impuestos sobre el beneficio de las sociedades. El ámbito de la codecisión entre Parlamento y Consejo y las votaciones por mayoría cualificada siguen sin cubrir toda la legislación. Muchas políticas europeas clave siguen sometidas únicamente a consulta del Parlamento Europeo y no a codecisión, en particular las relativas a los movimientos de capital y los pagos, la política de la competencia, las disposiciones fiscales, las aproximaciones de las legislaciones y la política monetaria.
4. Es necesario la reforma del procedimiento de revisión del Tratado Constitucional, ya que con un número siempre creciente de Estados miembros será cada vez más destructivo el hecho de que hasta los cambios más pequeños de políticas en la parte III sigan exigiendo la unanimidad y la ratificación nacional. Así, por ejemplo, para que una revisión de los productos agrícolas que son cubiertos por la PAC pudiera actualizarse, sería necesario acudir al procedimiento de revisión constitucional. También tiene que modificarse en la línea de prever sistemáticamente la participación del Parlamento Europeo en la aprobación de los nuevos textos constitucionales para su entrada en vigor.
5. Mejorar el diseño institucional, caminando hacia un sistema bicameral, con representantes de los ciudadanos y de los Estados; y con una Comisión Europea elegida por el Parlamento y responsable ante él, que represente las sensibilidades mayoritarias presentes en los órganos representativos de la Unión.
6. Avanzar en la integración positiva, mejorando las políticas sociales y de empleo, situándolas al mismo nivel que las políticas económicas, de interés común, y siendo gestionadas de una manera integrada. La idea sería coordinar de una manera efectiva las políticas económicas, presupuestarias, sociales y de empleo de los Estados miembros para conseguir los objetivos del modelo europeo marcados en la parte I y II de la Constitución.
7. Modificar el estatuto del Banco Central Europeo para que incluya dentro de sus objetivos los marcados por el modelo europeo, eligiendo el Parlamento Europeo a su directorio y sometiéndose a la misma evaluación que el resto de las instituciones de la Unión.
8. Aumentar los  recursos presupuestarios y financieros de la Unión, sobre todo los recursos propios. La Unión necesitará más recursos para llevar a cabo sus extensas tareas, y que no dependan exclusivamente de las contribuciones de los Estados miembros. Esta cuestión es clave, por ejemplo, para la cohesión social.
9. Mejorar el modelo regional, desarrollando el papel institucional del Comité de las Regiones, y teniendo en cuenta que la UE no puede ser el campo donde se juegue el ser o no ser de un país, trasladándole sus disputas por el reparto nacional de poderes. No obstante, el Tratado Constitucional no impide a los Estados crear mecanismos de conexión de sus regiones o comunidades autónomas con las instituciones europeas; por ejemplo, facilitando la asistencia de representantes de las comunidades autónomas a los Consejos de Ministros cuando un tema de discusión los afecte directamente.
10. Introducir el reconocimiento del papel que desempeñan los servicios públicos dentro de los objetivos de la Unión.
11. Incluir un Protocolo de Desarrollo Sostenible que dé a este objetivo un lugar importante en la Unión.
12. Desarrollo de otras vías para el acceso a la ciudadanía que tengan en cuenta a los residentes estables de larga duración.

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(1) Para consultar estas contribuciones, ver anexo sobre el proceso constituyente en Internet.
(2) Como corresponde a una entidad original, que no es ni una organización internacional ni un Estado, que además es un sistema en gestación y transformación permanente, el texto elaborado por la Convención no es ni un tratado internacional al uso ni una Constitución. Así, «asume desde el principio una intención híbrida, ya que se presenta como un Tratado Constitucional, esto es, un Tratado internacional a suscribir por las partes contratantes que da lugar a una Constitución para los ciudadanos de Europa, un Tratado desde el punto de vista formal y una Constitución desde el punto de vista material» (Aldecoa, 2003: 24º-241).
(3) Algunos autores utilizan el término “federalismo intergubernamental” para denominar a esta comunidad política.
(4) El Grupo de Contacto de la Sociedad Civil (GCSC) es una alianza europea que aúna a cuatro sectores amplios –medio ambiente (Green G8), social (Social Platform), derechos humanos (Red de ONG de prevención de Conflictos y Derechos Humanos), desarrollo (Concord)–, así como a la Confederación Europea de Sindicatos (CES). En otoño de 2002, el GCSC emprendió la campaña act europe con el fin de sumar esfuerzos de presión en Bruselas y poner en común los intereses de sindicatos y ONG a nivel local y nacional.
(5) Según el artículo 9.3, en «virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, bien a nivel central o bien a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel de la Unión». Esto implica un sistema político multinivel, donde las «razones para concluir que un objetivo de la Unión puede alcanzarse mejor a su nivel deberán justificarse mediante indicadores cualitativos y, cuando sea posible, cuantitativos» (Protocolo sobre la aplicación del principio de subsidiariedad).
(6) El ejemplo está recogido de la sección 2, de la parte III: “Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración”.




Actualización de los objetivos de la PAC

1. Los objetivos de la política agrícola común serán:

a) Apoyar en la Unión Europea una agricultura multifuncional, respetuosa del medio ambiente y del entorno, que favorezca la diversidad biológica, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola mediante un uso juicioso del progreso técnico, y favoreciendo el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra.
b) Garantizar condiciones de vida comparables y un nivel de renta equitativo a la población agrícola y rural, especialmente mediante la aplicación de una política de desarrollo rural y el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura.
c) Regular y estabilizar los mercados y evitar la crisis.
d) Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
e) Asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
f) Favorecer la calidad y la seguridad de los productos agrícolas y alimentarios.
(Lo resaltado en negrita sería lo que el Parlamento Europeo considera que habría que añadir para actualizar los objetivos de la política agrícola común tomando como base el texto constitucional).



Valores y objetivos de la Unión

· Valores de la Unión (artículo 2):

«La Unión se fundamenta en los valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de derecho y respeto a los derechos humanos. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la no discriminación».

· Objetivos de la Unión (artículo 3):

«1. La finalidad de la Unión es promover la paz, sus valores y el bienestar de sus ciudadanos. La Unión obrará en pro de una Europa caracterizada por un desarrollo sostenible basado en el crecimiento económico equilibrado, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de pueblos.
3. Protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.
La Unión combatirá la marginación y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.
La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la preservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos de los niños, la estricta observancia y el desarrollo del Derecho internacional, y en particular el respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas».

Carta de Derechos Fundamentales

· Derecho a la vida: nadie podrá ser condenado a la pena de muerte ni ejecutado.
· Integridad de la persona.
· Prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes.
· Respeto de la diversidad cultural, religiosa y lingüística.
· Igualdad entre hombres y mujeres en todos los ámbitos.
· Protección en caso de despido injustificado.
· Condiciones de trabajo justas y equitativas.
· Seguridad y ayuda sociales.
· Protección de la salud.
· Protección del medio ambiente: la política de la Unión integrará y garantizará, con arreglo al principio de desarrollo sostenible, un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad.
· Alto nivel de protección de los consumidores.


Cambios en el proyecto de Tratado Constitucional

· Atribuye personalidad jurídica a la Unión.
· Incorpora la Carta de los Derechos Fundamentales.
· Supresión formal de la estructura de pilares. El antiguo tercer pilar –asuntos de Justicia e Interior– se integra en el marco jurídico e institucional de la Unión y se agrupa ahora en un título único llamado “Espacio de libertad, seguridad y justicia”. Así, las políticas de inmigración, asilo, control de fronteras y visados son ahora políticas comunes. Europol y Eurojust se integran plenamente en el marco institucional de la Unión con el fin de garantizar el respeto de la Carta de Derechos Fundamentales, el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia y el control parlamentario.
· Clarificación y especificación de las competencias de la Unión, que se dividen en competencias exclusivas, compartidas con los Estados y ámbitos de la acción de apoyo, coordinación o complemento.
· Simplificación de los instrumentos jurídicos de la Unión. Seis instrumentos: leyes (hasta ahora “reglamentos”), leyes marco (hasta ahora “directivas”), reglamentos, decisiones, recomendaciones y dictámenes.
· Incremento del papel de los Parlamentos nacionales, especialmente en el control del principio de subsidiariedad.
· Creación de un ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, designado por el Consejo Europeo, que es vicepresidente de la Comisión y, como tal, responsable ante el Parlamento Europeo.
· Ampliación de las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo a unas 30 materias que ahora se deciden por unanimidad, así como una simplificación del sistema de cálculo de esta mayoría que, a partir del 1 de noviembre de 2009, consistirá en una “doble mayoría” de al menos la mitad de los Estados miembros y tres quintas partes de la población de la Unión.
· Refuerzo del papel institucional del Parlamento Europeo, quedando plenamente reconocido su poder legislativo y presupuestario, junto con el Consejo. El antiguo procedimiento de codecisión se convierte en “procedimiento legislativo ordinario” como norma general para legislar. La codecisión se amplía a más de 79 ámbitos frente a los 34 anteriores.
· El presidente de la Comisión será elegido por el Parlamento Europeo, y todo el Colegio de Comisarios, incluyendo al ministro de Asuntos Exteriores, quedará sujeto a una votación aprobatoria del Parlamento.
· Establece que las sesiones del Consejo serán públicas cuando delibere sobre actos legislativos y los adopte.