Desde su nacimiento, la Comunidad Económica Europea (posteriormente Unión Europea) ha basado su legitimación en la eficacia. Suponía un valor añadido a la labor de los Estados miembros para la realización de diversos objetivos, de los que dos han sido los centrales: el bienestar económico y la paz. Para ello, ha ido creando distintas estructuras y políticas e institucionalizando modos propios de funcionamiento y resolución de disputas. Desde un punto de vista democrático, su legitimidad venía determinada por sus Estados miembros, a través de sus Gobiernos y parlamentos nacionales. Los Gobiernos llegaban a acuerdos y negociaban tratados que eran ratificados por los parlamentos nacionales.

          En el Tratado de Roma (25 de marzo de 1957), por el que se crea la CEE, se incluía la formación de una Asamblea Parlamentaria común a toda la Comunidad; incluso, en su artículo 138.3, se preveía la elección directa de sus miembros, aunque sin establecer una fecha fija para ello.

          Esta Asamblea, que en enero de 1962 decide adoptar el nombre de Parlamento Europeo, nace como un apéndice de los Estados: sus componentes son miembros de los parlamentos nacionales y su papel era meramente consultivo. Sin embargo, y poco a poco, empieza a desarrollar una lógica propia que ha sido decisiva para consolidar el impulso europeísta, y que tiene uno de sus puntos de despegue en junio de 1979, con la primera elección de los eurodiputados mediante sufragio universal y directo. A partir de ese momento, el Parlamento Europeo ha ido adquiriendo fuerza y autonomía entre las instituciones europeas, aumentando progresivamente sus funciones –legislativas, presupuestarias, de control– y su poder. Si se llegara a aprobar el Tratado de Lisboa, su papel se reforzará todavía más. En definitiva, no se puede entender la creación y el desarrollo de la UE sin el impulso europeísta que ha ido generando durante todos estos años el Parlamento Europeo, y que ha configurado una mayoría interna, transversal a los diversos grupos políticos, que es la europeísta.

          Este papel es percibido con claridad por los ciudadanos europeos, y es la institución mejor valorada de la UE. Si esto es así, la pregunta pertinente es por qué hay una participación tan baja en las elecciones.

          Para responder adecuadamente a este interrogante es necesario entender las características que tienen las elecciones europeas y que las distinguen de otro tipo de elecciones. Las diversas convocatorias electorales que se realizan dentro de un Estado –en el caso español, las generales, autonómicas y municipales– tienen siempre un carácter expresivo, ya que manifiestan tendencias sociales de fondo y, más en concreto, sentimientos, identidades e identificaciones, fobias y filias hacia las diversas opciones políticas en liza. Pero, a su vez, y mediatizado por el sistema electoral en el que se desarrollan, tienen un componente estratégico o ejecutivo, con el que los ciudadanos también buscan hacer útil y eficaz su voto para conformar mayorías de gobierno y determinar el poder ejecutivo.

          Las elecciones al Parlamento Europeo cumplen con el primer aspecto, el expresivo; pero, actualmente, no con el segundo. Algunos expertos en el sistema  político de la UE consideran que estas elecciones son de segundo orden, ya que carecen del carácter estratégico de elegir gobernantes, mediante la conformación de mayorías de Gobierno y la distribución de poder gubernamental.

Las razones para la abstención

          Los ciudadanos perciben que donde realmente se juega el poder de influencia en Europa es en las elecciones legislativas nacionales, pues depende de quién gobierne defenderá determinados intereses y realizará propuestas apropiadas. Esta visión tiende a desincentivar la participación electoral en las europeas, pues una parte del potencial electorado no las considera importantes, ya que cree que se juega poco en ellas. Entre los motivos aducidos para no votar, según el Eurobarómetro 71, está la desconfianza en la utilidad y efectividad de su participación electoral: hay un 51% de los encuestados que creen que el Parlamento Europeo no se ocupa de los problemas que les conciernen, y un 62% que creen que su voto no cambiará nada. También la falta de información y conocimiento: el 64% considera que no vota porque no conoce suficientemente el Parlamento Europeo, y un 59% porque no está suficientemente informado. Esta desconfianza no significa antieuropeísmo, porque sólo un 20% dice que no vota porque está en contra de Europa, de la Unión Europea, de la construcción europea.

          Al mismo tiempo, los que consideran importante votar, mayoritariamente lo hacen teniendo como referencia de base las cuestiones nacionales o locales. En la encuesta preelectoral del CIS, el 61,3% de los encuestados afirman que lo que tendrán en cuenta o que influirá más en su decisión de voto son los temas relacionados con la situación política actual de España. En esta misma encuesta, los electores se deciden a votar por una u otra opción teniendo en cuenta los siguientes motivos: las propuestas en relación con la política nacional (22% en primer lugar y 19,6% en segundo lugar); la identificación ideológica con el partido (21,7% en primer lugar y 14% en segundo lugar); las propuestas en relación con los temas europeos (17,5 y 12%); los efectos del resultado sobre la política nacional (13,7 y 17,5%). Además, hay un 53% que considera que lo normal es votar al mismo partido en las elecciones europeas y en las generales, aunque un 31,1% considera que puede ser conveniente votar por un partido diferente. De esta forma, los partidos que obtienen escaños los consiguen, en una buena parte, por motivos que tienen poco o nada que ver con su actuación anterior en el Parlamento Europeo, o con las políticas concretas a desarrollar en él.

          Estas percepciones son reforzadas por la complejidad del sistema político de la UE, que es muy diferente al de los Estados miembros. En las elecciones europeas cada Estado constituye una circunscripción electoral, en la que se presentan grupos políticos de cada país (actualmente hay representados en el Parlamento cerca de 200 grupos), que luego se inscriben dentro de grupos políticos europeos. Estos grupos políticos son poco conocidos. Los ciudadanos desconocen sus actividades, programas, líderes. Además, tienen características diferenciales de los partidos políticos de un Estado: son grupos menos homogéneos, con división de opiniones en cuanto a temas europeos, y que se manifiestan con una  disciplina de voto  muy laxa. Como reflejo de esto, en el Parlamento funcionan los llamados  intergrupos, que son parecidos a los grupos de presión y que reúnen a europarlamentarios de distintos grupos políticos con intereses comunes en diversos temas, independientemente de su militancia y adscripción política (1).

          A esto hay que añadir la peculiar cultura política de la UE, que da mucha importancia a la búsqueda del pacto, la negociación y el acuerdo, y que hace muy variable la formación de alianzas y la conformación de mayorías. A un ciudadano común, educado en la cultura política de su país, con líderes establecidos y visibles a los que puedes manifestar tus fobias y filias e identificaciones, con alianzas más o menos estables, con información accesible a través de los medios de comunicación, con mayorías y minorías claras, le es muy difícil entender el funcionamiento del Parlamento Europeo.

          En este contexto, las elecciones europeas adquieren otros significados. Con ellas, se mandan avisos a los partidos de Gobierno. Los ciudadanos pueden manifestar descontentos sin coste político alguno en la conformación del poder gubernamental. Los partidos de la oposición intentan salir reforzados movilizando a su electorado –o recogiendo un voto de castigo al partido gobernante–, como si fuesen una reválida de las elecciones legislativas. Los partidos que representan opciones minoritarias pueden beneficiarse de su falta de carácter estratégico y del sistema electoral para recoger votos que en las elecciones generales de su país tienen más difícil. En definitiva, las «elecciones europeas se convierten en elecciones de segundo orden, a modo de test para calibrar la relación de fuerzas entre los distintos partidos políticos y ofreciendo a los más pequeños una plataforma de proyección de la que carecen a nivel interno» (2).

Pasos para dinamizar la participación

          Para que el Parlamento Europeo pueda convertirse en el centro y, a su vez, en el dinamizador de un espacio público europeo y de la participación de los ciudadanos, habría que dar algunos pasos como los siguientes:

          1.Cambiar la actitud de los principales partidos nacionales, ya que en sus prácticas refuerzan la consideración de las elecciones europeas como de segundo orden: le dedican menos recursos, no realizan ningún balance de su actuación en el Parlamento Europeo, no presentan a los candidatos  basándose en su trabajo e idoneidad europeísta (3) y, en definitiva, orientan el debate electoral hacia la política interna (4).
 
          Ese cambio puede concretarse en la formación de partidos políticos verdaderamente europeos, que se presenten a las elecciones con listas únicas conjuntas y programas comunes; en el aumento del carácter estratégico y ejecutivo de las elecciones, mediante la presentación de candidatos para presidir la Comisión Europea, y en el aumento de la relación efectiva entre las elecciones y la formación de la Comisión Europea, a modo de Ejecutivo europeo; en un mayor conocimiento de la labor de los europarlamentarios y en un contacto con los electores a través de la creación de oficinas de los parlamentarios y de los grupos políticos en cada país, donde los ciudadanos pudieran reunirse con ellos, manifestarles sus posturas o ejercer presión directa. También es necesario realizar un balance de sus actuaciones: número de iniciativas presentadas, trabajo en comisiones, asistencia a los plenos del Europarlamento...

          2. Fomentar la vigilancia y el control del Parlamento, para lo cual es necesario romper la opacidad y aumentar la transparencia, la información y el conocimiento de sus actuaciones, mediante una presencia continua en los diversos medios de comunicación, abriendo el Parlamento a los ciudadanos o conociendo, y haciendo público, a qué se dedican los europarlamentarios: la orientación de sus votos, el contenido de sus iniciativas parlamentarias, la frecuencia con la que rompen la disciplina de su partido o grupo, qué votaron en casos concretos.

          3. Favorecer las consultas o referendos europeos sobre temas de preocupación de los ciudadanos, sobre iniciativas legislativas, o sobre la reforma de los tratados. Por ejemplo, si se aprobara el Tratado de Lisboa, se podía plantear la elección directa, y en toda Europa, del presidente del Consejo Europeo.

          4. Potenciar la participación social a través de una acción sobre esta institución, mejorando la coordinación de las redes sociales para su actuación como grupo de presión ante el Parlamento –o ante los intergrupos–, con campañas de denuncias, seguimientos de políticas,  elaboración de propuestas concretas y alternativas técnicas, con el impulso de comisiones de investigación...

          5. Crear en el Parlamento comisiones de investigación con temas que afecten a los valores y objetivos de la Unión. La investigación de la complicidad de los Gobiernos europeos en los vuelos de la CIA que transportan prisioneros a cárceles secretas sería el ejemplo a seguir.

Los elementos que conforman la actitud ciudadana

          El análisis del Parlamento Europeo se quedaría corto si no hacemos referencia al contexto en el que se han celebrado las elecciones europeas, que ha influido en los resultados electorales y en la abstención. Para comprender esta influencia hay que pararse brevemente a describir cómo se conforma la actitud de los ciudadanos ante la integración y el proyecto europeos. Tres elementos son centrales: los Estados y sus intereses nacionales; la eficacia para conseguir objetivos, y el componente democrático ciudadano.

El presidente de la Autoridad Palestina, Mhmoud Abbas (Izquierda), con el presidente
del Parlamento Europeo, Hans-Gert Potterine.

          De los tres, el Estado y sus intereses es el factor clave para entender el poder en la UE. Cada Estado tiene su historia y su cultura, sus traumas y sus miedos, sus coyunturas económicas y políticas de corto y medio plazo, que predisponen, enredan o dificultan la relación con los otros Estados y que influyen poderosamente en la manera de entender la integración entre sus ciudadanos. Los Gobiernos conforman ese interés nacional, pero no lo hacen al margen de esa historia específica; y los ciudadanos europeos son, sobre todo, ciudadanos de un Estado que entienden la integración y la visualizan dentro de los parámetros y espacios de ese Estado, y pueden incidir en ella cambiando de Gobierno, o presionándole para que actúe de una determinada manera (5).

          La eficacia para conseguir objetivos ha sido el elemento fuerte para obtener la legitimidad de la integración entre los ciudadanos: qué me aporta, cómo puedo beneficiarme de ella, cómo me protege y, hoy en día, se concretaría en qué hace por mí ante la crisis. Una de las características de la situación actual es que se está produciendo un desajuste entre las crecientes demandas de los ciudadanos y lo que realmente ofrece, o puede ofrecer, la UE. Esto genera una imagen de ineficacia en su funcionamiento y de frustración en los ciudadanos, y, con ello, un repliegue nacional y una vuelta a los “egoísmos” nacionales como refugio ante las crecientes incertidumbres.

          La historia de la construcción europea ha estado marcada fundamentalmente por los dos factores anteriores. Sin embargo, en los años noventa, con el paso de la CEE a la UE y con el consiguiente aumento de sus competencias sobre cuestiones de política exterior y de seguridad, de justicia e interior, se introduce un tercero, ligado a la necesidad de potenciar un espacio político público europeo, hasta este momento muy débil, donde los valores cívicos y la participación democrática de los ciudadanos son cada vez más necesarios. El tratado de Maastricht, con la creación de la UE, el refuerzo de los poderes del Parlamento, la elaboración de la  Carta de Derechos Fundamentales, el Tratado Constitucional –su forma de elaboración y sus avatares ratificatorios posteriores–, son hitos clave de la irrupción de este factor.

          No se puede mirar hoy en día la UE desde uno solo de los elementos anteriores, y la complejidad actual está en cómo conjugarlos en una Unión ampliada y diversa, donde una parte de los Estados está poniendo trabas a la unión política; y en un contexto de crisis económica, donde la incertidumbre y los miedos buscan su refugio en lo conocido y en aquello que da seguridad: los Estados y sus intereses nacionales, y en donde la parte menos desarrollada y “más débil” –la democracia ciudadana europea– puede convertirse en la perdedora.

Una UE más compleja y heterogénea

          Entre 1995 (se integran 3 países) y 2007 (se integran Rumania y Bulgaria) la UE ha pasado de 12 miembros a 27. Este incremento sustancial del número de países ha aumentado la potencia económica y política de Europa, pero también ha aumentado su heterogeneidad y ha disminuido su eficacia. La UE, que es un sistema político con múltiples instancias de decisión e intereses en juego, se ha hecho mucho más compleja, conservando además una estructura básicamente parecida a la de hace 50 años. La heterogeneidad hace más difícil la búsqueda de consensos sobre los rumbos, ritmos y modalidades del proceso de integración, pues la diversidad económica, política, cultural y de seguridad militar lo dificulta.

          Hay países que muestran públicamente su euroescepticismo, que consideran la UE como un mal menor y adoptan actitudes y posiciones de boicot y freno al proceso de   integración y a su necesaria profundización (6). Este euroescepticismo ha influido en las elecciones europeas en un doble sentido: por un lado, favoreciendo la abstención; por otro, aumentando la representación de los grupos euroescépticos, contrarios a la Unión Política, e incluso a la misma integración.

    La crisis económica y financiera ha puesto en tensión y ha agudizado todo lo anterior. Por una parte, ha coincidido con una parálisis –y una desorientación– institucional importante. Por otra, ha mostrado tanto los límites de la coordinación económica efectiva entre sus Estados miembros, como lo obsoleto de algunas instituciones económicas más adaptadas a tiempos de bonanza y a filosofías económicas que la propia crisis ha mostrado como inadecuadas. Si los temas que más preocupan a los europeos, según el último Eurobarómetro, son los relacionados con la crisis económica y, en concreto, con el desempleo, que ocupa el primer lugar (57%), y con el crecimiento económico (52%), son los Estados, y no la UE, los que, olvidándose de sus ideologías anteriores, están respondiendo efectivamente a esas preocupaciones, adoptando medidas pragmáticas de intervención en la economía y estímulo de la demanda.

          La construcción económica europea se propuso como meta la creación de un mercado común, que diera pleno juego y garantías al desarrollo de las cuatro libertades básicas: la libertad de movimiento de bienes, servicios, capitales y trabajadores. Esto ha propiciado un tipo de  integración básicamente negativo, que consistía en quitar todas las trabas que pudieran existir entre Estados para el libre desarrollo de esas cuatro libertades. Este tipo de integración funciona bien en periodos de auge económico, donde las políticas económicas de escala tienden a aumentar el crecimiento y a ocultar las consecuencias negativas. Pero siempre ha mostrado su dificultad e insuficiencia en periodos de crisis económica (7). Así, con un alto nivel de empleo, la competencia de trabajadores con niveles salariales bajos puede ser soslayada, pero cuando crece el desempleo se considera competencia desleal y puede llevar a enfrentamientos entre trabajadores de distintos países, como ha sucedido en Gran Bretaña, donde se ha llegado a lanzar la consigna de “trabajadores británicos para trabajos británicos”.

          La libertad de movimiento de bienes puede verse empañada cuando, como hizo el ministro de Industria español, se llama a  comprar productos españoles, o cuando se ofrecen ayudas a la industria, por ejemplo la del automóvil, para que desarrolle determinadas líneas de producción en tu país. O lo que sucedió cuando los países de procedencia de las instituciones financieras europeas transfronterizas competían para ver quién garantizaba la mayor cuantía de los depósitos de sus usuarios. En la práctica, todo esto tiene en común el paso del “todos dependemos de todos” en un espacio económico común a proteger lo propio sin que importe el vecino. Esto enturbia el proceso de integración, rompe las solidaridades entre países y genera euroescepticismo, que ha tenido su reflejo tanto en la abstención como en el aumento de la extrema derecha en el Parlamento.

          En estas situaciones es cuando se hace más necesaria una integración positiva, una verdadera política económica europea que supere la mera coordinación actual. Es el momento clave para potenciar el proceso de gobernanza económica, creando reglas financieras comunes, aumentando los presupuestos, buscando la armonización fiscal y desarrollando políticas industriales y sociales comunes.

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(1) Actualmente hay 23 intergrupos registrados y 20 no registrados en la Eurocámara. Entre los temas que tratan están, por ejemplo, la lucha contra el racismo, la libertad de expresión, la protección del medio ambiente, el bienestar animal, el Sáhara Occidental y los derechos colectivos LGBT.
(2) Francesc Morata (1998): La Unión Europea. Procesos, actores y políticas, Barcelona, Ariel, pág. 197.
(3) La integración en una lista europea puede convertirse en un premio de consolación, o en un retiro honorable como compensación por los servicios prestados.
(4) Es evidente que los partidos políticos presentan unos programas electorales con propuestas y políticas europeas, pero éstos no son conocidos por los ciudadanos y son “olvidados” en la campaña.
(5) Si hubiera una frase que pudiera resumir este factor sería la siguiente: en Europa se está para defender los intereses de un país.
(6) Durante el primer semestre de 2009, la presidencia del Consejo ha recaído sobre la República Checa, cuyo presidente ha hecho declaraciones muy críticas con la UE. Aunque reconoce que no hay alternativa, ha llegado a comparar Bruselas con el Moscú de la era soviética, afirmando que la amenaza de hoy no es el comunismo, sino el europeísmo.
(7) En la Unión Europea, el peso del factor eficacia siempre ha influido en el aumento del euroescepticismo en periodos de crisis o estancamiento económico.