Domingo Martínez
Fuerzas de seguridad y derechos humanos
(Página Abierta, 213, marzo-abril de 2011).
En noviembre pasado, Amnistía Internacional (AI) presentó el informe “La formación en derechos humanos de las fuerzas de seguridad de ámbito estatal sigue siendo marginal”. Este estudio actualiza otro que elaboró esta organización en 2001, en el cual analizaba hasta qué punto los derechos humanos estaban presentes en la formación de las fuerzas de seguridad españolas de ámbito estatal. En ese primer informe, AI concluía que los derechos humanos en la formación de la Policía Nacional y la Guardia Civil tenían una presencia marginal y las metodologías estaban orientadas a transmitir conocimientos más que a conformar actitudes y valores. Y, además, aspectos muy relevantes para el trabajo de estos cuerpos –como las limitaciones al principio de obediencia debida o al uso de la fuerza, o las cuestiones relacionadas con la inmigración y el derecho de asilo– se abordaban de forma muy insuficiente en los temarios.
Ahora, el nuevo documento explica qué avances y mejoras se han producido desde entonces en esta materia a la luz de las recomendaciones efectuadas en 2001 por AI. Por otra parte, en él se examina en qué medida la evolución del contexto de derechos humanos en España –por ejemplo, el aumento de la inmigración o la visibilidad y la atención prestada a la violencia de género en los últimos años– ha tenido su reflejo en la formación que reciben las fuerzas de seguridad. Y también si se han tenido en cuenta y utilizado los nuevos materiales de referencia disponibles tanto en el ámbito internacional (en particular, los elaborados en el marco de Naciones Unidas) como en el nacional (por ejemplo, los realizados por el Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia específicamente para la formación de las fuerzas de seguridad).
El informe recuerda que la actuación de las fuerzas de seguridad está sometida a las normas internacionales de derechos humanos y a los principios establecidos en ellas, como la no discriminación o la prohibición absoluta de la tortura y los tratos crueles, inhumanos y degradantes, entre otros. En este sentido, existe un conjunto de instrumentos adoptados específicamente para orientar y limitar la conducta y actuaciones de las fuerzas de seguridad, como el Código de conducta de la ONU para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; y a escala de la UE, destacan los documentos del Consejo de Europa. Por ejemplo, la Declaración sobre la Policía y el Código de Ética de la Policía de 2001, que también proporciona orientaciones para la formación. En teoría, todas estas normas deben ser respetadas en las leyes, normativas y procedimientos establecidos por los países para regular la actuación de sus fuerzas de seguridad.
Precisamente tomando como base esos principios y códigos, AI ya elaboró hace unos años la Guía de 12 puntos para la formación y la educación en derechos humanos de los funcionarios del Estado.
A lo largo del informe, se incluyen algunos casos o ejemplos de violaciones de derechos humanos a manos de agentes del Estado que, aunque no pueden ser atribuidos directamente o en exclusiva a una falta de formación, sí ilustran situaciones o actitudes en las que pueden producirse por una ausencia de formación adecuada en materia de derechos humanos, así como el tipo de comportamientos que toda persona que ingrese en las fuerzas de seguridad debe saber que no serán tolerados.
La formación en derechos humanos
En opinión de AI, las fuerzas de seguridad desempeñan un papel fundamental en la protección del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas y, por lo tanto, su actuación es clave para que aquellas puedan disfrutar de su seguridad física y mental y puedan ejercer sus derechos y libertades. Pero para que puedan llevar a cabo su tarea de forma eficaz y contribuir adecuadamente a respetar los derechos humanos, es básico que conozcan tales derechos y los principios que los inspiran.
Esta organización humanitaria considera que los derechos humanos deben enseñarse como parte intrínseca del papel y las funciones de los agentes de las fuerzas de seguridad a lo largo de su vida profesional, no como algo suplementario y opcional. Una formación mediante la cual se enseñará cómo aplicar los principios de derechos humanos al trabajo y a su práctica diaria.
La Ley orgánica 2/1986 es la que determina las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y proporciona el marco general para la formación que reciben. Por otra parte, tanto en el caso de la Policía Nacional como en el de la Guardia Civil existe una normativa específica sobre su formación.
Así, el Real Decreto 614/1995 establece el Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de Policía, y es el único instrumento de ese rango que ofrece algún detalle sobre estos aspectos. En él se establecen los procedimientos de ingreso y las categorías de policía e inspector, la duración de los cursos (uno y dos años académicos, respectivamente, más un módulo de formación práctica en el puesto de trabajo en ambos casos), normas para la promoción interna, etc., pero no se proporciona detalle alguno sobre las directrices y criterios que regirán la formación policial. Únicamente regulan que serán establecidos por el órgano responsable de la Dirección General de la Policía.
En el caso de la Guardia Civil, las directrices generales para su formación quedan establecidas a través de los reales decretos 313/2006 (para las escalas de suboficiales y cabos y guardias) y 1563/1995 (para las escalas superior y ejecutiva).
Los planes de estudio para acceder a las diferentes escalas del cuerpo se establecen a través de distintas órdenes del Ministerio de la Presidencia. En estas órdenes se fijan, por norma general, la duración del plan de estudios, la carta lectiva y los módulos formativos (entendidos como los bloques coherentes de formación en los que se organizan los planes de estudio, asociados a cada uno de los campos de competencia profesional requeridos en le escala correspondiente).
Para AI es esencial que la formación de los agentes incluya información de contexto sobre la situación de derechos humanos en que deben actuar. En concreto, debería incorporar información sobre la violencia de género o sobre el alcance del racismo y la xenofobia, en un contexto de aumento de la inmigración y de discriminación hacia minorías étnicas como la gitana, que da lugar a violaciones de derechos humanos.
Del mismo modo, AI concede gran importancia a que las ONG y otras organizaciones e instituciones desempeñen una función clave en todas las etapas de la formación de las fuerzas de seguridad. Como lo es contar con un diagnóstico de la situación de los derechos humanos local que ayude a orientar los contenidos de los programas; también para que contribuyan a dar un carácter abierto a la formación y para que puedan realizar comentarios constructivos para su mejora.
La carga lectiva de los derechos humanos
Una de las cuestiones que examina el informe es la carga lectiva de la enseñanza de derechos humanos con respecto al total de la formación impartida. Según la información proporcionada a AI por la Dirección General de la Policía y la Guardia Civil (DGPGC), sería de 660 horas en centro docente durante un curso académico en la escala básica (un 3,4%) y 1.515 horas en centro docente durante dos cursos académicos en la escala ejecutiva (un 2%), en lo que se refiere a la Policía Nacional. Respecto a la formación impartida en el Centro de Promoción, la capacitación para ascenso a la categoría de subinspector y de inspector jefe incluye contenidos muy escasos y superficiales en derechos humanos.
En el caso de la Guardia Civil, la carga lectiva de la enseñanza de derechos humanos es de 34 horas (un 3,2% de la carga lectiva total) en la escala de cabos y guardias; 28 horas (un 4,5%), en la escala de suboficiales; 25 horas (un 3,3% de la carga lectiva total), en la escala de oficiales; 20 horas (un 2,7%), en la escala facultativa superior, y 20 horas (un 2,7% de la carga lectiva total), en la escala facultativa técnica. Para AI, es especialmente preocupante la escasa presencia de los derechos humanos en la formación para el acceso a las escalas facultativas técnica y superior. Se trata de escalas de ingreso directo a partir de una diplomatura o licenciatura universitaria que no supone ninguna garantía de conocimientos previos en materia de derechos humanos.
El informe examina otras cuestiones como la cualificación del profesorado que imparte enseñanza de derechos humanos; las actitudes y valores en derechos humanos que se exigen al alumnado; la interiorización de valores por medio de la metodología docente; el peso de la formación práctica frente a la teórica en materia de derechos humanos; la formación que reciben los agentes en relación con la inmigración, el refugio y asilo; la formación sobre las limitaciones al uso de la fuerza; las limitaciones al principio de obediencia debida; el seguimiento y evaluación de los programas de formación, o el compromiso del alumnado para llevar a la práctica lo aprendido sobre los derechos humanos.
Por otra parte, en la indagación de AI en la evolución de los aspectos analizados a partir del informe elaborado en 2001, se desprende que de los doce aspectos analizados entonces y actualizados ahora, en el caso de la Policía Nacional, ha habido algún avance solo en cuatro de ellos: los contactos con ONG e instituciones en los programas de formación; la interiorización de valores como un objetivo en las unidades temáticas y su reforzamiento en las actividades prácticas y en las actividades de formación complementaria; la incorporación a la escasa enseñanza en derechos humanos de actividades prácticas para el debate, la reflexión y el aprendizaje; y sobre la formación en lo referido al uso de la fuerza, su abordaje dentro de códigos deontológicos y su reforzamiento con el estudio de supuestos reales (aunque no trata la importancia de la rendición de cuentas).
En el caso de la Guardia Civil, las mejoras se han producido en solo dos de los aspectos analizados: si bien no se le presta atención a las limitaciones al uso de la fuerza dentro de la formación reglada en derechos humanos, se aborda a través de instrucciones ministeriales; por otro lado, se observa una evolución en materia de evaluación, con encuestas orientadas a detectar carencias en la formación, pese a que todo indica que no hay una evaluación relacionada con los derechos humanos.
Conclusiones
En sus conclusiones, el informe destaca que sin lugar a dudas los derechos humanos ocupan un lugar marginal en la formación de las fuerzas de seguridad españolas de ámbito estatal. Y añade que la evolución de la enseñanza en derechos humanos que se imparte tanto en la Policía Nacional como en la Guardia Civil desde que se estudió esta cuestión en 2001 arroja resultados decepcionantes. Y si bien, como se ha apuntado, la presencia de los derechos humanos en la formación tanto de la Policía Nacional como de la Guardia Civil sigue siendo muy escasa y aislada, en particular es deficiente en los niveles de ingreso a ambos cuerpos.
Tampoco se ofrece en ninguna de las dos instituciones una visión general al alumnado sobre la situación de los derechos humanos en España, ni se proporciona información sobre las recomendaciones al Gobierno español de organismos intergubernamentales –como el Comité contra la Tortura o el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, por citar solo dos ejemplos–, que podrían contribuir a situar el contexto de derechos humanos en el que las fuerzas de seguridad tienen que actuar.
Para AI es preocupante, además, que en la formación de ambas instituciones, en un contexto de acogida de inmigración y aumento de la multiculturalidad en España, al que se suma la tradicional presencia en nuestro país de una etnia con problemas de discriminación y exclusión social como la comunidad gitana, se preste una escasa atención a la cuestión del racismo y la xenofobia.
Por lo demás, el informe señala que existe una falta de procedimientos efectivos en ambas instituciones para asegurar, durante la formación de ingreso, que se descarte a alumnos o alumnas con valores o actitudes contrarios a los derechos humanos. Igualmente, sigue siendo una asignatura pendiente la evaluación de los programas de formación desde la perspectiva de los derechos humanos, con metodologías que sirvan para evaluar la eficacia de la formación impartida.
Con todo, el estudio constata algunos avances en esta materia de la formación. Respecto a la Policía Nacional, se observa una evolución favorable desde una enseñanza que enfatizaba la transmisión de conocimientos a una enseñanza que da importancia también a la conformación de actitudes y valores, con un componente práctico. Del mismo modo, una apertura, por tímida que sea, a la participación de instituciones u organizaciones externas al cuerpo en el terreno de la formación en materia de derechos humanos. Y en el caso de la Guardia Civil, el avance se relaciona con la evaluación de los programas formativos, aunque se trata de un proceso incipiente y poco vinculado al aprendizaje en materia de derechos humanos.
Un aspecto que ha mejorado, del mismo modo, en ambos cuerpos es el relativo a la cuestión del uso de la fuerza. Así, en el caso de la Policía Nacional, se ha incluido el estudio de supuestos prácticos; en el de la Guardia Civil, se ha hecho indirectamente, a través del estudio de instrucciones de la Secretaría de Estado de Seguridad que incorporan una perspectiva de derechos humanos.
El estudio de Amnistía Internacional se cierra con una serie de recomendaciones al Gobierno y a la Dirección General de la Policía y la Guardia Civil, así como a los partidos parlamentarios y otras instituciones, con objeto de que se hagan eco de sus conclusiones y pongan en práctica estas y otras medidas que contribuyan a situar los derechos humanos en el centro de la formación que reciben las fuerzas de seguridad estatales.