Ignasi Álvarez

El proyecto de Estatuto de Cataluña.
El teatro nacional
21 de octubre de 2005 (*)
(Hika, 170, 20005ko, urria, Página Abierta, 164, noviembre de 2005)

La Mesa del Congreso, que toma sus decisiones por mayoría, aprobó, sin valorar su constitucionalidad, que el Pleno debata la admisión a trámite del proyecto de Estatuto de Cataluña el próximo 2 de noviembre y rechazó la petición de los tres informes que reclamaba el PP sobre su constitucionalidad. El portavoz del PSOE en el Congreso, Pérez Rubalcaba, afirmó que el texto «tiene elementos inconstitucionales que hay que corregir», pero resaltó que esos fallos los reparará el Congreso: «Las cosas se debaten, se enmiendan y se votan». Y la vicepresidenta del Congreso, Carme Chacón, lo argumentó en estos términos: «No es función de la Mesa hacer de Tribunal Constitucional. Éste es un proyecto votado por el 90% del Parlamento catalán y merece un debate». Además, según ella, «en medio del trámite legislativo, no se puede predicar la inconstitucionalidad de normas que no existen».
El proyecto de Estatuto de Autonomía que acaba de aprobar el Parlamento de Cataluña es criticable en varios aspectos: el nuevo Estatuto incluye preceptos inconstitucionales y es poco razonable en algunos extremos. Estos defectos pueden y deben ser corregidos durante la tramitación parlamentaria en las Cortes Generales. Lo más importante, sin embargo, es que quede claro para qué sirve un Estatuto de Autonomía y qué tipo de cambios se pueden introducir a través de su reforma (1). Un Estatuto de Autonomía es una norma apoyada en la Constitución para dotar de competencias y establecer instituciones de autogobierno.
¿Hay demanda y hay margen  para aumentar el autogobierno de las comunidades autónomas? Parece que sí, aunque en buena medida estemos ante una demanda inducida: la clase política ha activado esa  demanda (2), aunque es evidente que en Cataluña existen un sentimiento y una voluntad de autogobierno arraigados. En cualquier caso, si como indicaban las encuestas, el interés inicial por la reforma estatutaria era bajo en la opinión pública, ahora ha crecido entre los catalanes el apoyo a un incremento del autogobierno [ver recuadro aparte].
Esa demanda de autogobierno puede hacerse a través de un nuevo Estatuto –que debe mantenerse dentro del marco constitucional– o mediante una reforma constitucional que permita aumentar las competencias de las comunidades. La reforma del Estatuto obliga a respetar los límites de la Constitución y a conseguir el apoyo de la mayoría del Congreso. En ese sentido, una hipotética reforma de la Constitución es hoy inviable porque requeriría la aprobación del PP.
Éste es el marco político y éstas son las reglas, aunque su interpretación pueda ser discutible. Jaume Bosch, representante de ICV-EA, se preguntaba: «¿Por qué todos los partidos, todos, afirmamos desde el principio que se tenía que respetar el marco constitucional?». Y él mismo se contestaba: «La respuesta es evidente, porque estamos dentro de un Estado de derecho».
Tal vez hubiera sido deseable trasladar a la ciudadanía un debate más serio, sin generar falsas expectativas sobre los límites de la reforma del Estatuto y de las transformaciones que es posible introducir a través de una reforma estatutaria. Pero esto es precisamente lo que no se ha hecho. Se estaba redactando el Estatuto como si se tratara de una Constitución, sin más límites que la voluntad de los constituyentes. No se debe hacer creer a la gente que gracias al nuevo Estatuto se puede hacer lo que no se puede hacer y tener lo que no puede alcanzarse.
Es el caso de la tabla de derechos introducida en el Estatuto, que pretende, según se afirma, proteger los derechos sociales, que, como el  derecho a la vivienda, la Constitución española consagra como meros principios. En realidad, lo que se haga en esa materia dependerá, como casi todo, de las prioridades de los Gobiernos, de los recursos disponibles.
Por otra parte, la voluntad de hacer visibles en el Estatuto las preferencias políticas de cada uno de los miembros del tripartito tiene el inconveniente de incluir programas político-electorales en lo que debería ser un marco institucional y competencial que pueda acoger las propuestas de futuros Gobiernos.

Los excesos del Estatuto
 
El texto enviado al Congreso de los Diputados plantea serios problemas. Algunos de ellos se deben a que se ha redactado, desde el comienzo, no tanto con el ánimo de quien pretende un Estatuto de Autonomía como de quien está construyendo una Constitución para Cataluña. Ésa es una  dinámica  que obliga a establecer competencias donde no las hay. Así, se ha dado a entender que será una institución de la comunidad autónoma (el Consell de Garanties Estatutàries) la que garantizará que las leyes aprobadas por el Parlamento catalán respeten esa tabla de derechos. Pero, de hecho y de derecho, es obvio que el garante último de esos derechos será el Tribunal Constitucional.
El Estatuto también se excede cuando regula materias como la estructura del poder judicial, el sistema de recursos o las circunscripciones electorales, que están reservadas a las correspondientes leyes orgánicas. La solución salomónica ha sido un sí pero no, que consiste en incluir una cláusula final que dispone que esas normas estatutarias sólo tengan eficacia una vez que el Estado haya modificado las correspondientes leyes orgánicas, en el bien entendido de que el Estado es plenamente libre para modificar o no esas leyes. En este sentido, el artículo 191 del Estatuto no tiene inconveniente en disponer que, a partir de ahora, «la Generalitat de Cataluña tiene acceso directo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea»,para afirmar a continuación: «En los términos que establezca la normativa europea».
Es ésta una singular técnica jurídica que lo aguanta todo. Es una mala manera de llamar la atención sobre reformas, muchas veces razonables, que requieren un cambio en leyes orgánicas e incluso en la Constitución. Pero todo ello da un aire irreal al texto. Para acabar de arreglarlo, hemos asistido durante varios meses a un juego, animado por Convergència i Unió, que consistía, como analizaba Josep Ramoneda (3), en  llevar al Estatuto más allá de lo legalmente aceptable. Esto, en otro contexto,  podría ser entendido como una estrategia para abrir un nuevo proceso constituyente en toda España. Pero en el actual mapa político, como ya se ha apuntado, es imposible que este proceso prospere: basta mirar la composición de las Cortes.

La estrategia de CiU
 
Pero nadie pretendía echarse al monte, y menos que nadie CiU. El juego ha sido, en realidad, más pedestre: CiU estableció una  estrategia de defensa de lo que calificaba de actitud más firme y exigente que la del tripartito. Se permitió incluso desoír las recomendaciones del Consell Consultiu de eliminar del texto las propuestas que desbordaban claramente el marco constitucional. Todo ello apoyado en que sus votos eran imprescindibles para aprobar el proyecto de Estatuto en el Parlamento de Cataluña (4).
Durante los meses que duró la discusión del proyecto, los dirigentes de CiU estuvieron amenazando con hacer imposible la aprobación del Estatuto si no se asumían sus propuestas, especialmente de un modelo de financiación similar al del cupo vasco. Ello les permitió ocupar el centro de la escena política catalana: era su momento de gloria después de que la pérdida del Gobierno les hubiera colocado  en  una posición política marginal. De todas formas, no resultaba difícil pronosticar que mantener esa postura sólo podía conducir al rechazo del Estatuto y a un enfrentamiento con el Estado y la sociedad española.
La distancia entre ficción y realidad seguía creciendo, pero nadie se atrevía a retirarse del juego, por temor al coste que ello podría suponer en  términos electorales. La solución ha sido pasarle el papel ingrato de rechazar las demandas claramente anticonstitucionales o inasumibles a Rodríguez Zapatero y al PSOE. Esquerra Republicana no pierde nada. Iniciativa, que va por libre respecto a Izquierda Unida, tampoco, y Maragall conserva la imagen de presidente catalanista y la alianza con Esquerra que le mantiene en la Presidencia. Mientras tanto, Zapatero intenta no perder la calma, y los votantes, en medio de los aullidos sobre la imparable demolición de España (5).
Una vez aprobado el 30 de septiembre el Estatuto en el Parlamento de Cataluña por todos los partidos menos el PP, CiU ha perdido su capacidad de bloqueo y la sensatez comienza a recuperarse: se ha acabado la unanimidad, y los miembros del tripartito, especialmente el PSC, han marcado distancias con la rigidez preconizada por CiU, que ha seguido insistiendo en que el texto debe ser defendido en las Cortes (6) en su actual redacción y sin enmendarlo.
Los 74 diputados del tripartito rechazaron una resolución de CiU que proponía defender “la integridad” del proyecto y «no presentar ningún tipo de enmienda», y declararon estar abiertos a negociar enmiendas al proyecto de Estatuto en su tramitación en el Congreso de los Diputados. La resolución aprobada en la Cámara catalana, con la abstención de los convergentes, insta al Gobierno de Maragall a impulsar «todas las vías de explicación, diálogo y búsqueda de acuerdo» sobre el Estatuto con las demás fuerzas del Congreso de los Diputados. Ésta era la posición del PSC, ya adelantada por su primer secretario, José Montilla.
El  PSC ha repescado algunas de las enmiendas que no prosperaron y que hacen referencia a la actual redacción del artículo que define a Cataluña como “nación”. Se ha abierto así la posibilidad de negociar enmiendas al texto sin que ello constituya un sacrilegio. El proyecto de Estatuto es discutible y puede ser discutido y enmendado. El Congreso tiene ahora una muy difícil tarea por delante: lograr que el nuevo Estatuto no sólo no desborde el marco constitucional, sino que resulte de forma indiscutible más satisfactorio para el Parlamento catalán que el actualmente vigente, y ello sin que se produzcan agravios comparativos a otras autonomías: más autogobierno; garantías en el ejercicio de las competencias propias de Cataluña; una mejor financiación de la autonomía, que sea generalizable a las otras comunidades autónomas, y un reconocimiento explícito de su identidad nacional sin que ello genere derechos superiores al de otras comunidades o abra una vía jurídica a la secesión.
Pasemos ahora a abordar los puntos más conflictivos del Estatuto: la financiación, la denominación de Cataluña como nación y el tratamiento dado a las competencias.

La financiación

La financiación de la Generalitat necesita ser mejorada. Pero, con la Constitución en la mano, no es posible extender, ni a Cataluña ni al resto de comunidades, el concierto vasco o el convenio navarro. En cualquier caso, todo el mundo sabe que las Cortes Generales no lo van a aprobar en los términos actuales. Sin embargo, se ha preferido formular en el texto, para evitar el veto de CiU, un sistema de financiación que se acerca al concierto, y enviar luego a Madrid la “patata caliente”.
Tampoco será posible un sistema propio de financiación que no sea generalizable a las otras comunidades, que debe ser acordado en un marco multilateral a través del Consejo Fiscal y Financiero, y no, como se ha pretendido, introduciendo un modelo de financiación en detalle en el Estatuto para negociar en un marco bilateral Generalitat-Gobierno central.
El Consell Consultiu halló dos posibles elementos de inconstitucionalidad en el modelo de financiación pactado por el tripartito catalán (7). Por un lado, establecía que la Generalitat carece de “la competencia” legislativa sobre los tributos estatales cedidos, aunque sí de “competencia”. Y consideraba que el Estatuto no puede fijar el porcentaje (en principio, en el texto en un 50%) de recursos que la Generalitat transferirá al Estado. Los ponentes introdujeron ambas correcciones en el texto definitivo.
Y por otro, los juristas del Consell, aunque avalaron la creación de una Agencia Tributaria catalana que recaudara y gestionara todos los impuestos en Cataluña, los propios y los cedidos, sin embargo, advirtieron de la inconstitucionalidad radical del modelo propuesto por CiU, basado en la fórmula del concierto económico foral, que fue arrumbado en el texto aprobado en el Parlament.
Por su parte, el Gobierno central ha considerado inadecuado el sistema de financiación propio incluido en el nuevo Estatuto: los dos vicepresidentes, María Teresa Fernández de la Vega y Pedro Solbes, han repetido que Cataluña tiene que financiarse a través de la LOFCA, que rige para todas las autonomías, excepto Navarra y el País Vasco, y ésta parece una posición inamovible.

Cataluña como nación y la atribución de soberanía

El artículo primero del Estatuto señala: «Cataluña es una nación (...) constituida como comunidad autónoma de acuerdo con la Constitución y el Estatuto». El Consell Consultiu entendió que los términos “nación” y “nacionalidad” son conceptos «idénticos e intercambiables». Los juristas catalanes advirtieron de que el término utilizado en el Estatuto no debería ir relacionado con la “atribución de soberanía”, porque entonces chocaría con el artículo 2 de la Constitución española que fija la «indisoluble unidad de la nación española». Sin embargo, admitieron que hay empleos del término “nación” que no son contradictorios con el uso constitucional. El Consell, sin entrar a analizar el concepto de “nación” que emplea el Estatuto, si es jurídico o cultural, admite su constitucionalidad. Además, el informe recuerda que el artículo 147.2.a de la Constitución establece que cada comunidad podrá elegir en su Estatuto la «denominación mejor que se ajuste a su identidad histórica».
Otros expertos, en cambio, opinan que la Constitución sólo admite dos conceptos para definir a las comunidades autónomas: región y nacionalidad, como proclama el artículo 2. Además, citan la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha delimitado claramente el significado jurídico que tienen en la Constitución, por una parte, el término “nación” y, por otra, los de “región” y “nacionalidad”. De esta manera, concluyen que definir a Cataluña como una “nación” tiene «evidentes consecuencias jurídicas» y «favorece la confusión», pues en el texto del Estatuto no se especifica qué significado tiene el término “nación” ni sus consecuencias jurídicas.
En el seno del Gobierno central y del propio PSOE no existe un criterio definitivo respecto al artículo del Estatuto catalán que define a Cataluña como “nación”. El presidente del Gobierno consideró que, en principio, no debía ser problemático, pero una mayoría cualificada de dirigentes entiende que el término “nación” «es un concepto jurídico fijado en la Constitución que va vinculado a la idea de soberanía», y que la inclusión de ese término en un Estatuto de Autonomía puede ser una reserva para la reclamación de la soberanía en un futuro.
 
Carácter y ampliación de las competencias

El Consell Consultiu avaló la fórmula de detallar de forma pormenorizada en el Estatuto los ámbitos de cada una de las competencias con el objetivo de blindarlas y evitar así posibles intromisiones del legislador estatal. Pero rechazó la pretensión de los ponentes de obligar a las Cortes a modificar determinadas leyes estatales para adecuarlas al articulado del Estatuto. Además, sostuvo que un estatuto no es el «instrumento constitucional adecuado para reformar leyes orgánicas», pues lo conveniente hubiera sido hacer una propuesta de reforma a las Cortes y tramitarla paralelamente al Estatuto. Del proyecto parecería derivarse obligatoriamente la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Estatuto del Ministerio Fiscal, del Régimen Electoral General, de la organización y funcionamiento de la Administración general del Estado, de las modalidades de referéndum, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y del mercado de las telecomunicaciones y el Tribunal de Cuentas.
La fórmula adoptada finalmente especifica que las competencias otorgadas a la Generalitat sólo entrarán en vigor cuando las Cortes modifiquen las correspondientes leyes del Estado cuyo contenido deberá adecuarse a lo establecido en el Estatuto. Es decir, Cataluña insta a reformas legales, pero no puede obligar a ellas.
Un informe encargado por el Ministerio de Administraciones Públicas a cuatro catedráticos concluía (antes de los retoques efectuados al texto por el pleno): «La ampliación de competencias [en el Estatuto] es masiva, injustificada y claramente contraria a la Constitución por lo que se refiere a muchas de las técnicas que se utilizan y al resultado a que conducen».
Los catedráticos defendían la necesidad de emprender una “ordenación más racional” de los ámbitos competenciales entre el Estado y las comunidades autónomas, pero rechazaban la fórmula de blindaje adoptada por el nuevo Estatuto catalán. El documento señalaba que una cosa es «blindar las competencias que ya se tienen» y otra muy distinta llevar a cabo una «redefinición de las competencias en el Estatuto que, sorprendentemente, va unida a una ampliación considerable, casi ilimitadamente, de ellas» sobre «la base de maniatar al Estado y de reducir al máximo el número de competencias estatales», lo que «puede convertirse en un grave problema para el funcionamiento del Estado». Su informe hallaba sombras de inconstitucionalidad en el borrador previo al pleno: «La ampliación de competencias sin base constitucional, la reordenación de categorías competenciales con criterios contradictorios en su formulación interna y contrarios a la Constitución, la desconexión entre los ámbitos competenciales y las perspectivas financieras que son también objeto de reforma».
En cuanto al traspaso de competencias, la Constitución española prevé en su artículo 150.2 la transferencia o la delegación a las comunidades autónomas de competencias reservadas al Gobierno central. El traspaso ha de realizarse mediante una ley específica.
La disposición adicional tercera del nuevo Estatuto, en su redacción inicial, instaba al Gobierno central a efectuar el traspaso de hasta un total de 10 competencias mediante una ley orgánica de transferencia. Entre estas competencias aparecían la gestión de puertos, aeropuertos, infraestructuras de telecomunicaciones y varias materias de inmigración.
El Consell Consultiu estableció la constitucionalidad del artículo, pero advirtió de que el Estatuto no podía especificar el tipo de ley para realizar el traspaso de competencias, es decir, si se debía hacer mediante una ley de transferencia o de delegación de competencias. Esta decisión corresponde a las Cortes.
El informe encargado por el Ministerio de Administraciones Públicas consideraba una “técnica inadecuada” la incorporación en el Estatuto de competencias que no son autonómicas, sino “recibidas” por medio del artículo 150.2 de la Constitución.

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(*) Cuando estas páginas sean publicadas, nuevos datos se habrán añadido a lo aquí descrito que desvelarán cómo discurrirá este proceso. Un ejemplo de ello ha sido lo aparecido en la prensa cuando cerrábamos este número: el pasado 24 de octubre, la ejecutiva federal del PSOE asumió el dictamen que sobre la propuesta de Estatuto de Cataluña había encargado a cuatro catedráticos de Derecho Constitucional. Las objeciones de estos expertos al texto serán trasladadas a las enmiendas que el PSOE presentará en el debate que se celebrará en el Congreso a partir del 2 de noviembre.

(1) “Discutamos el Estatuto”,Víctor Ferreres Comella y Josep Ramoneda (El País, 7 de octubre de 2005).
(2) El proyecto de Estatuto de Cataluña, aprobado por una abrumadora mayoría de 120 votos a favor y 15 en contra en el Parlamento de Cataluña.
(3) “Brindis al sol”, Josep Ramoneda (El País, 22 de octubre de 2005).
(4) El acuerdo entre el tripartito y CiU era imprescindible, pues sin los 46 diputados nacionalistas de Artur Mas es imposible sumar la mayoría de dos tercios (90 diputados) necesarios para que el Parlamento adoptara la propuesta de reforma y la remitiera a las Cortes.
(5) Maragall afirmó que a nadie se le oculta que este Estatuto ha puesto a Zapatero en una situación “difícil”. Por una parte, dijo, está «la obligación de admitir que ha hablado con contundencia» la comunidad autónoma «más significativa por la combinación de peso económico y singularidad». Y, por otra parte, el presidente del Gobierno sabe que para atender la propuesta catalana «se encuentra con que ha de explicar en poco tiempo lo que en muchos años no se ha acabado de entender». Que es lo que de nuevo definió como «un humilde intento de cambiar España». «En la negociación que se avecina –dijo–, habrá también argumentos que no siempre podrán ser derrotados». «Que quede claro que habrá argumentos que habrá que escuchar y en algunos casos, aceptar. Podemos haber cometido equivocaciones, con toda probabilidad», admitió (El País, 7 de octubre de 2005).
(6) Enric Company (El País, 21 de octubre de 2005).
(7) Josep Garriga (El País, 1 de octubre de 2005).
(8) Lucía Abellán (El País, 18 de octubre de 2005).
(9) Ésta es una de las preocupaciones que suscita la propuesta de Estatuto catalán. Las comunidades disponen actualmente, como “espacio fiscal propio”, de tributos propios –patrimonio, sucesiones y donaciones, actos jurídicos documentados, transmisiones patrimoniales, juego, venta minorista de hidrocarburos, medios de transporte y electricidad– y un tramo del IRPF (33%), IVA (35%) y de impuestos especiales –alcohol, hidrocarburos y tabaco– (40%). El único impuesto no participado por las comunidades es el de sociedades, y el Gobierno central ya ha adelantado que con la reforma del modelo no lo va a descentralizar, con el fin de no auspiciar la utilización de ese impuesto para pujar por atraer localizaciones de domicilio fiscal o de instalaciones  fiscales o materiales de empresas.


Encuesta sobre el Estatuto

El 52,7% del conjunto de los ciudadanos españoles y un 56,1% de los que viven en Cataluña son partidarios de que el proyecto de reforma del Estatuto catalán se negocie en el Congreso de los Diputados para su aprobación. Ésta es una de las principales conclusiones que arroja la encuesta de Opina para El País (9 de octubre de 2005) sobre el texto aprobado por el Parlamento de Cataluña y que quedó registrado en el Congreso el pasado día 5 de octubre. La encuesta señala dos coincidencias fundamentales entre la totalidad de los españoles y los residentes en Cataluña: la necesidad de negociarlo en el Parlamento nacional y la exigencia de que el texto que se apruebe se ajuste a la Constitución y responda al interés general. Si se toma el dato de todo el territorio nacional, esa exigencia de constitucionalidad se eleva al 78,8%; si se circunscribe a Cataluña, al 70,2%. En el resto de las cuestiones sobre las que ha indagado el sondeo, las opiniones se distancian.
La necesidad de una reforma de los estatutos de autonomía obtiene un 44,9% de apoyo por parte de los ciudadanos. En Cataluña, ese respaldo sube al 66,7%. Sin embargo, cuando se pregunta específicamente si Cataluña necesita un nuevo Estatuto, se descubre una cierta contradicción: mientras el 68,4% de los ciudadanos catalanes contesta que sí (un porcentaje muy similar al anterior), en el conjunto de España lo acepta el 33,9%; es decir, 11 puntos menos que el apoyo a la reforma generalizada de los estatutos de autonomía. Uno de los asuntos más espinosos, en términos de opinión pública, como es la definición de Cataluña como nación, dentro de España, que se hace en el proyecto también encuentra distinta respuesta. Sólo el 23,3% del conjunto de los españoles acepta esa fórmula, mientras el 69,4% la rechaza. En Cataluña el rechazo no es pequeño: un 39%, pero el 53,1% la respalda.
Las diferencias se agudizan cuando se pregunta por el modelo de financiación. La necesidad de modificar el actual sistema para el conjunto de las autonomías la acepta un 50,7% de los españoles y sólo un 18,7% la rechaza. En Cataluña, el apoyo al cambio alcanza el 72,4% y el rechazo sólo el 9,2%. La encuesta explora la opinión respecto a la financiación específica de Cataluña: un 30% de la ciudadanía piensa que debe tener un sistema de financiación propio, y un 53,2% lo rechaza, mientras que el 70,2% de los catalanes se muestra propicio a esta singularidad, y sólo un 19,7% la rechaza. En conexión directa con lo anterior, los encuestadores han preguntado si se acepta que Cataluña recaude todos los impuestos. Un 60,5% de los ciudadanos españoles está en desacuerdo, frente a un 28,1% que acepta esa fórmula. En el ámbito de Cataluña, un 66% de la ciudadanía apoya la exclusividad recaudatoria, frente a un 22,4% que se opone a ella.
En pleno debate sobre la cuestión, un 53,2% de la ciudadanía piensa que el proyecto aprobado en Cataluña pone en peligro la unidad de España, y un 43,4% no percibe ese riesgo. En Cataluña, un 66,9% no ve ningún riesgo para la unidad nacional, frente al 23,7% que expresa ese temor.