Isabel Santamaría
Ley para aliviar la deuda externa.
Una oportunidad perdida
(Página Abierta, 172, julio de 2006)

            El pasado 22 de junio fue aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados la Ley Reguladora de la Gestión de la Deuda Externa (1). Numerosas ONG y organizaciones sociales, que han formado diversas plataformas de lucha contra la pobreza y por la abolición de la deuda externa, han venido criticando esta propuesta legislativa por ser tímida y la han calificado como una oportunidad perdida de hacer justicia con los países pobres.
            La Proposición de Ley Reguladora de la Gestión de la Deuda Externa fue promovida en 2004 por Convergència i Unió, y aprobada el pasado mes de mayo en la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso con los votos favorables del PSOE, PP, CiU, EA y PNV y la abstención de IU-ICV y ERC. Y tanto IU-ICV como CiU han presentado diferentes enmiendas antes de  la discusión de la ley en el Pleno del Congreso prevista para el 22 de junio.
            Con esta norma ahora aprobada, España será el segundo país europeo –sólo Italia ha legislado sobre esta materia– que regulará por ley la gestión pública de la deuda externa, algo que las ONG venían exigiendo desde hace, al menos, seis años y que se materializa ahora.
            Las mejoras y los avances que en esta materia se recojan en la ley  podrán servir de referencia para el resto de países. A lo largo de esta legislatura, distintas plataformas ciudadanas y de ONG (2) han colaborado en su elaboración y han hecho propuestas, si bien denuncian que el texto que ha llegado al Parlamento sólo recoge una mínima parte de las demandas expresadas, por lo que el resultado final, si no se mejora en los trámites que restan, impedirá caminar hacia la abolición de la deuda externa.
            Han sido numerosas las actividades, las campañas y movilizaciones llevadas a cabo a lo largo de estos años con el objeto de exigir medidas para resolver el problema de la deuda externa. El propio texto de la ley reconoce que el endeudamiento insostenible supone un lastre para el desarrollo de numerosos países y recuerda que la salida efectiva al endeudamiento de los países en vías de desarrollo ha constituido una de las más amplias movilizaciones de la sociedad civil de los últimos años. El texto alude a que la meta 15 de los Objetivos del Milenio para 2015 aprobados por la ONU en 2000 es «encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo».
            En estos momentos los países en vías de desarrollo deben a España más de 10.000 millones de euros. Según el Observatorio de la Deuda en la Globalización, un total de 80 países eran deudores de la Administración pública española. El mismo Observatorio señala la dificultad de desglosar la deuda por países, porque el Gobierno ofrece los datos agregados por regiones y no por países, una práctica que se califica de poco transparente.

Algunos logros y varias críticas

            Las ONG y plataformas contra la pobreza señalan que, entre las demandas tenidas en cuenta en esta ley, está precisamente un compromiso de mayor transparencia y participación ciudadana en las políticas de condonación o gestión de la deuda, a través del control parlamentario y del Consejo de Cooperación, donde podrá expresarse y participar la sociedad civil. Era exigencia de las ONG que la ley facilitara al máximo la información disponible sobre cualquier aspecto relacionado con la gestión de la deuda, principalmente en lo que se refiere a los proyectos financiados y empresas que se benefician de ellos, así como las condiciones en que se otorgan los créditos o las coberturas de riesgo.
            Se considera un logro positivo, igualmente, la vinculación que se establece de la gestión de la deuda a las políticas de cooperación al desarrollo y no tanto a los intereses económicos y comerciales. El contenido de la ley trata de romper con la línea anterior, en la que la gestión de la deuda era llevada a cabo por los ministerios de Economía y Hacienda e Industria, Turismo y Comercio, y que anteponía criterios económicos –como la disciplina macroeconómica, la estabilidad financiera y el cumplimiento de las obligaciones contractuales– a los criterios sociales que pudieran favorecer el desarrollo integral de los pueblos endeudados. La ley marca el compromiso, aunque no la obligatoriedad, de empezar a desvincular las conversiones de deuda de los intereses comerciales y financieros españoles. En el texto queda recogido que las medidas de condonación que se establezcan se dirigirán preferentemente a los países con más necesidades, y no sólo a los que más interesan a la política exterior española.
            Ahora bien, las ONG plantean la necesidad de que las operaciones relacionadas con la cancelación de la deuda externa no se contabilicen como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), al igual que ya han hecho países de nuestro entorno, como por ejemplo Noruega. Especialmente preocupante resultaría el hecho de no recoger de manera clara en el articulado final de la ley el planteamiento de desligar completamente la gestión de los recursos liberados de cualquier interés económico o comercial, y vincularlos directamente a la reducción de la pobreza y las desigualdades. De no ser así, denuncian las ONG, la combinación de estos dos elementos podría dar lugar a situaciones en las que los fondos contabilizados como AOD terminasen en manos de empresas españolas, lo que resultaría absolutamente inaceptable.
            En la ley se han tenido en cuenta, como ya se ha dicho, algunas de las propuestas de las organizaciones sociales, pero no todas, y de ahí se derivan las críticas que ha recibido.
            Por ejemplo, se critica fuertemente que no recoja una medida concreta de condonación de deuda impagable para los países más pobres. Esto demostraría el reconocimiento de la importancia real de las operaciones de alivio de la deuda en la consecución de los Objetivos del Milenio. La ley no incluye ninguna actuación inicial de condonación. En opinión de las organizaciones sociales, como mínimo, en la ley deberían establecerse mecanismos de cancelación del 100% de la deuda bilateral para los países más empobrecidos y endeudados.
            Según las ONG, esos 10.000 millones de euros de deuda significan el 1,2% del PIB. Si se estableciera una condonación, ese porcentaje no se dejaría de cobrar de golpe sino que el Gobierno renunciaría al cobro pendiente gradualmente, en 10 años, lo que supondría el 0,12% anual. Es lo que las ONG denominan condonación factible. Las distintas plataformas ciudadanas plantean que el Gobierno debería condonar, como mínimo, la deuda total de los países del África subsahariana, los Países Menos Adelantados y los Países Pobres Altamente Endeudados en los próximos tres años.
            Otra de las cuestiones más polémicas, y que todavía ha de aclararse en la redacción definitiva de la ley, será la situación de los créditos con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD). Mientras que las ONG exigen el final inmediato de estos créditos, la propuesta que podría salir adelante en el texto obligaría al Gobierno a presentar en las Cortes Generales, durante esta legislatura, un proyecto de ley que regule ese fondo. Algo es algo. El tratamiento de este problema ha sido uno de los motivos fundamentales por los que las ONG y las distintas plataformas sociales han venido rechazando el texto propuesto. Éstas han exigido insistentemente la eliminación o, como al final se ha plasmado en el texto –si bien con resultados inciertos–, la reformulación de los mecanismos de generación de nueva deuda como son los créditos FAD.
            Otro mecanismo generador de deuda, y que no será regulado, por el momento, en la ley, son las operaciones comerciales con cargo a la Compañía Española de Crédito a la Exportación (CESCE), una sociedad anónima de carácter público participada en un 50,25% por capital público español y el resto en manos de 25 bancos y 18 compañías aseguradoras españolas.
            La CESCE es uno de los instrumentos más importantes en el conjunto de la deuda contraída por otros países con España. En el año 2000, su valor supuso un total de 6.085 millones de euros, un 51% del total de la deuda de la que España es acreedora.
            La deuda de la CESCE se cobra a tipos de interés de mercado, por lo que resulta más gravosa que la deuda AOD, y lo mismo ocurre con los atrasos de los pagos, más pesados para los deudores. Estos hechos impiden que esa deuda descienda en términos globales.
            En todo el proceso de elaboración de la ley ha sido una reivindicación fuerte el que, para evitar la reproducción de nuevas crisis de endeudamiento, la nueva norma debería promover una revisión, reformulación y eliminación de los mecanismos de generación de nueva deuda (el FAD y la CESCE), desligando la ayuda de intereses económicos y comerciales.

Cuestiones de principio

            El texto de la ley recoge como principio rector de la política española de gestión de la deuda la “condicionalidad”, en el sentido de que se prestará especial atención a que los países beneficiarios de tratamientos de deuda se comprometan de forma expresa a reducir el nivel de pobreza, a avanzar en la democratización del país, a progresar significativamente en el respeto de los derechos humanos, a perseguir el crecimiento económico sostenible y el bienestar y el pleno desarrollo social y humano de sus pueblos y a la conservación del medio ambiente.
            Por su parte, las ONG plantean que la única condicionalidad admisible en el tratamiento de la deuda es la vinculación de los recursos liberados por las cancelaciones de deudas legítimas a la reducción de la pobreza y las desigualdades, empleando siempre mecanismos que garanticen en todo momento la participación de la sociedad civil afectada, que no generen más deuda externa, que no supongan más ayuda ligada a intereses económicos o comerciales españoles y que no violen los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los países endeudados. No resulta admisible condicionar las cancelaciones a la aplicación de determinadas medidas de política económica decididas por las instituciones financieras internacionales.
            Otra cuestión de principios importante que debería quedar clara en la ley es la cuestión de la “corresponsabilidad”. Varias ONG piden que se declaren ilegales muchas deudas contraídas por dictaduras y cuyos fondos han sido utilizados de forma corrupta. Se ha insistido en que el tratamiento de la deuda externa, especialmente para los países que más deuda tienen contraída con España, implica adoptar mecanismos eficaces para determinar responsabilidades respecto de aquellas deudas ilegítimas que hayan sido generadas con Gobiernos corruptos o que violen los derechos humanos.
            La ley debería recoger explícitamente el principio de corresponsabilidad entre acreedores y deudores como punto de partida desde el cual entender el tratamiento de la deuda externa. El texto, al final, expresa, quizá vagamente, que «se analizarán los aspectos relativos al origen de la deuda (carácter democrático de los Gobiernos que la contrajeron y uso dado a la misma)». Así pues, se plantea como una carencia de la ley la no inclusión explícita en el texto de mecanismos de evaluación y auditorías del proceso de generación de la deuda en el pasado. Las ONG no dejan de reivindicar, como aplicación inmediata del principio de corresponsabilidad, que se debe impulsar el establecimiento de evaluaciones y auditorías sobre los créditos FAD y las operaciones aseguradas por la CESCE originarios de la deuda, de manera que se permita dar seguimiento al uso de los recursos, así como determinar nuevas cancelaciones cuando se estime que las deudas son ilegítimas.
            Finalmente, una cuestión que ha preocupado a las ONG es la referida a que debe evitarse que un incremento en las operaciones relacionadas con la deuda externa suponga una reducción o estancamiento del resto de partidas de AOD, por lo cual la ley debería establecer que estas operaciones sean adicionales a los compromisos de AOD previamente adquiridos por España con cada país deudor.

Los créditos FAD

            Los créditos FAD son considerados por el Gobierno como un instrumento de la política española de cooperación para el desarrollo. El FAD es un fondo, sin personalidad jurídica propia, que permite otorgar créditos bilaterales de tipo concesional, o en condiciones de ayuda, a países del Sur, ligados o condicionados a la adquisición por el país beneficiario de bienes y servicios españoles.
            Son, más en concreto, créditos a la exportación financiados por la Administración española que tienen por objeto la exportación de bienes producidos en España a países del Sur, con unas condiciones por debajo de las de mercado y computables como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Estas condiciones se concretan en un determinado grado de concesionalidad, un período de amortización prolongado (hasta los 30 años), un período de carencia o gracia (de entre 3 y 10 años de duración) y un tipo de interés real por debajo del de mercado.
            El objetivo último de los créditos FAD resulta ambiguo: efectivamente, en algunos foros han sido planteados por el Gobierno como una herramienta para el desarrollo de los países más pobres, y en otros foros (como convenciones empresariales y ferias), como una línea principal de apoyo a la penetración de las empresas españolas en países en desarrollo.
            Múltiples han sido las críticas que desde las ONGD y los movimientos sociales se le han hecho a los Gobiernos del PSOE y del PP por la utilización indiscriminada de una ayuda condicionada, y hasta 1990, por mantenerse esos fondos ajenos al control parlamentario y ser descubierta en algunos casos su vinculación a la compra de armamento (armamento español, por supuesto). Por ello, su impacto se evalúa, por parte de estos colectivos, como negativo en el contexto de las depauperadas economías del Sur, puesto que aquellos países, además de tener que contraer otro préstamo más, se ven obligados a gastarlo en un único mercado ajeno, sin dinamizar ni tecnificar un ápice su propio tejido productivo nacional. La liquidez que proporcionan se escurre como agua en un cubo agujereado.

Funcionamiento de la deuda de la CESCE

            El mecanismo de funcionamiento de un seguro de crédito a la exportación se origina a partir de un intercambio comercial entre una empresa (o entidad pública) española y otra de un país del Sur, que resulta fallido. En esa operación aparecen dos bancos: el banco financiador, que adelanta el importe de la operación a la entidad española exportadora, con la garantía de que un segundo banco, que representa al importador, le hará efectivo el pago según las condiciones establecidas. Así pues, el banco financiador paga a la entidad exportadora española, la cual desaparece de la operación puesto que ya ha cobrado por la mercancía entregada.
            En ese momento es el banco que ha financiado la operación el que deberá cobrar el pago. Con el fin de asegurarse el cobro, ese banco suscribe una póliza con la CESCE por la operación comercial que está financiando. De esta manera, en el caso de que el banco no llegase a cobrar, la CESCE ejecutaría una indemnización que podría llegar a ser de hasta un 97% del valor de la transacción. Así, la deuda, que durante un tiempo ha estado en manos de una entidad privada, pasaría a manos del Estado, el cual, a través de la CESCE, trataría de cobrar la deuda y acudiría a negociar, como representante de España, en el Club de París. Esto es, se estatalizaría la deuda privada hasta en un 97% del valor de la transacción; el resto de deuda quedaría en poder del banco financiador. El crédito a la exportación ha sido un instrumento muy utilizado por las empresas exportadoras españolas, y parece que lo seguirá siendo en el futuro.


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(1) Aprobada con el apoyo de PSOE, PP, CiU y PNV, y la oposición de ERC e IU-ICV, que la consideran insuficiente. En la discusión de esta ley, se aprobó una enmienda de CiU que establece que el Gobierno, en un plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma, deberá presentar ante el Congreso un plan para renegociar, y en su caso cancelar, la deuda contraída con España antes del 31 de diciembre de 2003 por los Países Altamente Endeudados. Para acogerse a la medida, la deuda tiene que corresponder a seguros de créditos a la exportación concedidos por la Compañía Española de Crédito a la Exportación (CESCE) o ser Fondos de Ayuda al Desarrollo (FAD).
(2) La Alianza Española contra la Pobreza está formada por más de 1.000 colectivos sociales, sindicales, de iglesias, ecologistas y de solidaridad como la Coordinadora de ONG para el Desarrollo de España, el Consejo de la Juventud o CC OO, y promueve la campaña ¿Quién debe a quién? Por otro lado, la campaña Sin duda, sin deuda está impulsada por una plataforma integrada por ONG que en su día también llevaron a cabo la campaña por el 0,7, y en la que están presentes Cáritas, Manos Unidas, Justicia y Paz, Confer y Redes.