Miren Ortubay
Retos y mejoras en la intervención institucional
(hika 171-172 zka. 2005ko azaroa abendua)

La violencia que se ejerce contra las mujeres por el hecho de serlo -denominada violencia de género-, constituye una gravísima vulneración de los derechos humanos; seguramente la más frecuente y la que goza de mayor impunidad en nuestro entorno social. Ningún poder público, puede permanecer al margen de la lucha por eliminarla. Por ese motivo, la institución del Ararteko elaboró -a finales de 2003- un informe monográfico sobre la Respuesta institucional a la violencia contra las mujeres en la CAPV.
La institución del Ararteko ha pretendido exigir la puesta en marcha de políticas serias, eficaces y coherentes con la gravedad del problema. Para ello se ha llevado a cabo un análisis de la respuesta de las administraciones públicas y no del fenómeno de la violencia de género. Me limitaré a exponer algunas reflexiones con el ánimo de suscitar el debate.
TRES CONDICIONES. Abordaré, en primer lugar lo que, a mi entender, constituyen tres condiciones básicas para lograr una respuesta congruente con la naturaleza del fenómeno:

1. La única forma eficaz de prevenir la violencia contra las mujeres consiste en avanzar hacia la igualdad real entre todas las personas.

La violencia de género hunde sus raíces en las desigualdades sociales existentes entre hombres y mujeres. Se trata, por tanto, de un problema estructural, directamente vinculado al diferente reparto de roles y al consecuente desequilibrio en las situaciones de poder que las personas ocupan por razón de su género. La violencia es un abuso de la posición preponderante de los varones y, en esa medida, constituye al mismo tiempo una manifestación y un instrumento para mantener la discriminación de las mujeres.
En consecuencia, si se pretende enfrentar las causas de la violencia sexista y no conformarse con actuar sobre los síntomas, no resulta suficiente con intervenciones dirigidas a erradicar las discriminaciones más evidentes, sino que se requiere tener en cuenta, en todas las decisiones políticas y prácticas administrativas, las diferentes situaciones, intereses y necesidades de mujeres y hombres. Además de las políticas específicas de igualdad que se han desarrollado, es preciso que la perspectiva de género1 oriente todas las políticas y áreas de actuación de las administraciones públicas.
En todos los campos de la intervención institucional cabe trabajar a favor de la igualdad o, lo que es lo mismo, en la prevención de la violencia. La autonomía personal de las mujeres constituye la defensa más eficaz frente al abuso de la fuerza. Por eso, no hay que esperar a que la violencia se produzca, sino apoyar a la mujer para que corte los lazos de dependencia con su pareja desde que aparecen las primeras manifestaciones de desigualdad.
La convicción de que la lucha frente a la violencia contra las mujeres ha de incardinarse en la lucha por la igualdad no constituye sólo un planteamiento a largo plazo.
Por el contrario, es preciso controlar desde el inicio los posibles efectos perversos de una respuesta centrada en la manifestación del problema y no en su origen. Así, por ejemplo, hay que ser consciente de que si únicamente se proporcionan ayudas económicas a mujeres que ya han sufrido maltrato, se está induciendo a muchas a soportar una situación de riesgo hasta que éste se materialice en una agresión demostrable. Dicho de otro modo, tendría mayor eficacia preventiva la creación de un fondo de garantía para el impago de pensiones en casos de ruptura familiar, o garantizar una renta básica a todas las personas, que establecer ayudas económicas para las mujeres maltratadas, con independencia de que tal medida pueda resultar imprescindible cuando el daño ya se ha producido. Y lo mismo cabe afirmar respecto a la política de vivienda o de inserción laboral...
Desde mi punto de vista, esos efectos perversos -que no son sólo un riesgo; algunos se están ya constatando, aunque todavía en voz baja- son una consecuencia de cierta incongruencia de base en la reacción frente a la violencia en el seno de la pareja: se quieren evitar determinados abusos de la posición preponderante del hombre, pero manteniendo una estructura familiar y social profundamente patriarcal.

2. Resulta imprescindible abordar el fenómeno de la violencia de género de forma integral.

Se trata de un problema social complejo, que presenta múltiples dimensiones, y por tanto exige, asimismo, una respuesta global y diversificada, de carácter multidisciplinar.
Sin embargo, hasta ahora se ha producido cierto abuso de las medidas punitivas en el tratamiento de la violencia de género, ignorando que la capacidad del sistema penal para resolver una situación tan compleja es muy limitada. Se han obviado, incluso, los efectos negativos que el sometimiento del conflicto a la vía del castigo penal ha tenido para la propia mujer.
Parece evidente que la modificación de las leyes penales constituye la intervención más rápida y la menos costosa para los poderes públicos, pero no siempre la más eficaz para proteger la indemnidad de las mujeres. Por supuesto, la tutela penal resulta imprescindible. No es posible renunciar a su función simbólica y de pedagogía social: la criminalización de la violencia contra las mujeres supone una declaración de principios insustituible.
Pero, dicho esto, también hay que ser consciente de que el Derecho penal a menudo llega tarde, carece de cualquier eficacia reparadora y posee una limitada potencialidad preventiva... Es más, históricamente, el sistema penal no ha sido un buen aliado de las mujeres.
Por otra parte, el fin principal del sistema penal sigue siendo el castigo de las conductas prohibidas y, como comentaremos a continuación, no siempre coincide con el objetivo de las mujeres que denuncian sufrir violencia. Con frecuencia ellas desean algo, tan sencillo y a la vez tan difícil, como retomar las riendas de su vida y liberarse del maltrato. No sienten que ello tenga que pasar necesariamente por hacer daño al hombre con quien han mantenido una relación afectiva, o por estigmatizar como delincuente al padre de sus hijas e hijos. En otras ocasiones tienen miedo -absolutamente fundado en experiencias previas- de las posibles reacciones del agresor ante la denuncia penal y desconfían de la capacidad del estado de proteger de modo constante y eficaz su indemnidad2.
Podrían analizarse otros muchos aspectos, tanto del Derecho penal sustantivo como del procesal, que restan virtualidad a la respuesta punitiva frente a la violencia de género.
Así, por ejemplo, desde el punto de vista procesal, habría que pensar sobre la apropiación del conflicto que realiza el sistema penal, modificando absolutamente la naturaleza de aquél y privando a sus protagonistas de cualquier posibilidad de reconducirlo o resolverlo por sus propios medios. La definición de los delitos contra las mujeres como delitos públicos y perseguibles de oficio conlleva ventajas indiscutibles, pero también una merma de la capacidad de gestionar los propios conflictos interpersonales sobre la que quizás no hemos reflexionado suficientemente.
En conclusión, no siempre las medidas penales representan la mejor solución para tratar de paliar la violencia contra las mujeres. En muchos casos resultarán insustituibles, pero hay que admitir las limitaciones de la respuesta penal ante este tipo de violencia.
Desde esta perspectiva, la ley reguladora de la Orden de Protección de las víctimas de la violencia doméstica (Ley 27/2003, de 31 de julio), supuso un primer -y notable- avance al combinar medidas cautelares de naturaleza penal (orden de alejamiento, por ejemplo) y civil (atribución de la custodia de la prole, del domicilio familiar, etc.).
No obstante, quizás constituya un error el hecho de que la única puerta de acceso a esas medidas sea la vía penal.
¿No hubiese sido más eficaz establecer un sistema de juicios rápidos, con adopción inmediata de medidas provisionales, en todos los procedimientos de separación conyugal? ¿Por qué tratar de modo diferente a la mujer que para evitar el maltrato decide separarse ante las primeras vejaciones?
La Ley de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género (Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre) si bien ha intentado romper con la orientación esencialmente punitiva de las leyes anteriores, ha vuelto a poner el acento en la respuesta penal, lo que, a mi entender, constituye un error. Es posible que esa acentuación no se deba tanto al legislador como al debate político-mediático provocado durante la elaboración de la ley.
Sin entrar ahora en ese debate, resumiré brevemente mi punto de vista: Resultaba absolutamente necesario definir penalmente el ilícito que cometen los hombres que, prevaliéndose de la posición de poder atribuida social y culturalmente al género masculino, ejercen violencia contra la mujer con quien mantiene -o ha mantenido- una relación de afectividad. Era imprescindible y urgente diferenciar ese tipo de violencia frente a otras que surgen en el seno de la familia (entre hermanos, contra personas dependientes, etc.). En este sentido, la intención de la ley era plenamente acertada, pero se frustró por la equiparación -¡nefasta y peligrosísima para nosotras!- de esa manifestación de la violencia de género con la que se ejerce contra “persona especialmente vulnerable que conviva con el autor”. La falta de convicción al defender los fundamentos de la tipificación de un delito específico de violencia sexista -que los hay, y muchos- ha llevado al grave error de volver a considerar a las mujeres como personas débiles, desvalidas, incapaces de defenderse y, por tanto, necesitadas de protección ajena.
Por otra parte, la conveniente creación de un delito específico no requería, en absoluto, un nuevo incremento de las penas, que se añade a una respuesta punitiva ya exacerbada y cuya eficacia práctica nunca se ha comprobado.
Para terminar este apartado y saliendo ya de la tutela penal, hay que poner de relieve que, en las entrevistas realizadas para el informe de la institución del Ararteko, las mujeres que habían sufrido maltrato demandaban, por supuesto, protección y seguridad durante el proceso de separación, pero también condiciones para llevar en el futuro una vida autónoma (vivienda, puesto de trabajo, independencia económica, etc.). En definitiva, exigen una respuesta global a un problema que tiene raíces estructurales.

3. La tercera condición -íntimamente relacionada con las anteriores- de una respuesta institucional adecuada consiste en definir con claridad el objetivo de los servicios de atención a las mujeres que han sufrido violencia.

La finalidad última de todos los recursos de atención a mujeres que se han visto afectadas por la violencia de género se cifra en conseguir que aquéllas recuperen su autoestima, su libertad y su capacidad para vivir de modo independiente. A corto plazo, el objetivo consiste en garantizarles la seguridad durante ese proceso de cambio personal, siempre complejo y, a menudo, no lineal.
Para acceder a los recursos se exige de las mujeres interponer una denuncia. Sin embargo, hay que entender que la denuncia no representa un objetivo en sí misma, sino una herramienta más al alcance de las mujeres; no la única, ni la más eficaz. Se trata, en todo caso, de devolver el protagonismo a las mujeres, posibilitándoles la adopción de decisiones que incrementen su autonomía3. En las mujeres que sufren este tipo de violencia superar los lazos de dependencia y subordinación supone asumir un fracaso personal y vital, lo que requiere un proceso complejo, con avances y retrocesos.
En este sentido, considero que en el pasado se ha cometido con frecuencia el error de animar a formular la denuncia, proporcionando incluso un asesoramiento jurídico inicial, pero sin realizar un seguimiento del proceso, ni coordinar debidamente las actuaciones penales y civiles.
Se trata, en definitiva, de asumir que la ruptura con una situación de maltrato en el seno de la pareja es un proceso dialéctico en el que se va gestando la decisión de iniciar una nueva vida. Por ello, la respuesta institucional debe estar presente a lo largo de ese proceso y debe no sólo ser integral sino además mantenida en el tiempo, acompañando en todo momento el proceso de cambio vital de la mujer afectada.
Resultaría por tanto desaconsejable la exigencia de denuncia penal para acceder a la utilización de algunos recursos.
CUATRO PROBLEMAS. Señaladas las anteriores condiciones, voy a mencionar, muy someramente, algunos de los principales problemas observados en la respuesta que las instituciones vascas ofrecen a las mujeres que han sufrido violencia de género.

1. La ausencia de una respuesta planificada, de una atención integral ajustada a las necesidades y a la gravedad del problema.

El informe pone de manifiesto cómo, en los últimos años, dependiendo de la mayor o menor sensibilidad, implicación o recursos disponibles de cada administración, han ido surgiendo una serie de servicios hasta llegar a configurar un determinado mapa de prestaciones. Mapa que se modifica sobre la marcha respondiendo a iniciativas más puntuales que a una planificación global y eficaz del tema.

Esta forma de actuar explica, en gran medida, las importantes diferencias observadas en cuanto a la atención a las mujeres que han sufrido violencia de género. Diferencias que afectan a todo tipo de prestaciones: a las posibilidades de alojamiento, a la proximidad geográfica de los servicios, a los tiempos de espera, a la intensidad de la atención (por ejemplo, número de sesiones de asistencia psicológica), a la cuantía de las ayudas, al nivel de protección policial...
No parece que esta diversidad sea compatible con la gravedad del problema. No puede ser que la atención dependa de tener suerte con ser agredida en una población dónde de la casualidad que existan servicios y personas adecuadas para atenderlos. No es serio y es producto de no considerarlo un derecho social básico.

2. La insuficiencia de datos que permitan un conocimiento ajustado de la realidad.

Llaman la atención las dificultades encontradas para obtener datos fiables sobre la realidad de la violencia contra las mujeres, así como la ausencia o la disparidad de criterios a la hora de recogerlos, explotarlos y hacerlos públicos. La consecuencia es que no sólo no se sabe la incidencia real del problema en nuestra sociedad -cuestión muy frecuente en este tipo de realidades semiocultas- sino que, incluso, resulta imposible conocer de modo fiable la demanda formulada, las denuncias presentadas, la atención ofrecida, la evolución experimentada...
Dada la dispersión de administraciones o servicios que son fuente de datos (Ertzaintza, diferentes policías locales, servicios sociales especializados, servicios sanitarios, judiciales...) resulta necesario establecer criterios comunes que faciliten la homogeneidad y las posibilidades de comparación entre los datos.
Todo ello hace imposible sumar datos parciales y obtener así visiones globales de la realidad. Los datos deben permitir conocer mejor la realidad del problema, su extensión y evolución, elementos necesarios para poder intervenir adecuadamente.
De cualquier modo, quiero introducir otra reflexión. Considero que la falta de criterios homogéneos para tratar los datos referentes a la violencia contra las mujeres no reflejan sólo la falta de coordinación entre las diferentes instituciones o servicios. A mi entender es consecuencia de una deficiente elaboración conceptual.
Da la sensación de que no interesa poner de relieve el origen último de la violencia contra las mujeres, ya que éste -de naturaleza estructural- cuestiona los fundamentos de nuestro sistema social, hondamente arraigado en la cultura patriarcal.

3. La existencia de colectivos de mujeres en situaciones de especial vulnerabilidad y que, sin embargo, no pueden acceder a determinados servicios.
De acuerdo con la información recogida las limitaciones afectan, en mayor o menor grado, al menos a los siguientes sectores: mujeres inmigrantes; con discapacidad física, psíquica o sensorial; con enfermedad mental crónica; con problemas de toxicomanía.
Por lo que se refiere a las mujeres con discapacidad la vulnerabilidad deriva no sólo de la menor capacidad de autodefensa o, en su caso, de las mayores dificultades para denunciar o pedir ayuda; el problema es que, en muchos casos, la mujer con discapacidad no es consciente de que está siendo víctima de un abuso: el maltrato se entreteje de tal modo con el cuidado que se llegan a confundir4.
Pero incluso si una mujer con discapacidad se decide a denunciar una situación de violencia, resulta muy probable que no pueda acceder a los servicios de atención (barreras urbanísticas, inexistencia de intérpretes del lenguaje de signos, alojamientos inadecuados, etc.). Las mujeres con problemas de toxicomanía, de enfermedad mental o con discapacidad física, psíquica o sensorial, cuando son víctimas de una situación de abuso y violencia doméstica, no pueden, como norma general, acceder a estos recursos.
En el caso de las mujeres inmigrantes, su situación de mayor vulnerabilidad no parece surgir tanto de un mayor riesgo de sufrir maltrato, como del aislamiento social, de la inexistencia de una red de relaciones que pueda prestar una ayuda informal...
Hay numerosos factores cuya combinación puede dar lugar a que la mujer inmigrante dependa absolutamente del hombre con quien convive (regulación del reagrupamiento familiar, falta de documentación propia y/o en regla, carencia de ingresos...).
La situación parece haber mejorado en los últimos años5: en la mayor parte de los municipios son admitidas aun cuando no se encuentren en situación administrativa regular, si bien su acogida suele condicionarse a la inscripción en el padrón. En este sentido, no debe ignorarse que es justo en ese trámite cuando las mujeres sin documentación en regla encuentran los mayores problemas, que se están viendo agravados a partir de la entrada en vigor de la última reforma en materia de extranjería.
En definitiva, las circunstancias en que se encuentran determinados colectivos de mujeres influyen en todo el proceso de superación de una situación de maltrato, por lo que deben ser tenidas en cuenta en todas las fases.
Se trata, en todo caso, de poner los medios necesarios para poder ofrecer una especial atención a estos colectivos más vulnerables, tanto para llegar a ellos mediante los servicios sociales, como para ofrecer una respuesta adecuada a sus necesidades.

4. La inadecuación y falta de condiciones de muchos de los recursos de alojamiento utilizados.

Los datos recogidos6 apuntan a que los recursos disponibles parecen suficientes para atender a las peticiones de ayuda de las personas que cumplen las condiciones exigidas. Pero, al mismo tiempo, ponen de manifiesto sus limitaciones para adecuarse a las necesidades reales de las mujeres atendidas, o la escasa calidad de la respuesta ofrecida:
Prácticamente, ningún piso dispone de protección y son pocos los que cuentan con apoyo y acompañamiento personal. Tampoco están dotados de sistemas de seguridad y la mayoría no dispone de teléfono. Ello obliga a utilizar en situaciones de riesgo plazas hoteleras. Además como hay riesgo para la mujer, la ubicación de los pisos permanece oculta. Esto implica también no recibir visitas de amigos o familiares.
Las consecuencias negativas de estas limitaciones se agravan aún más cuando la permanencia en el piso se prolonga en el tiempo; una situación que, como reflejan los datos del informe, puede durar muchos meses.
ALGUNAS CONCLUSIONES. Aunque quedan sin mencionar muchos de los problemas detectados y de las recomendaciones efectuadas por la Ararteko, podemos establecer unas breves conclusiones.
La violencia ejercida contra las mujeres constituye un preocupante fenómeno, amplio y multiforme, que, a su vez, no representa más que una manifestación de las múltiples discriminaciones e injusticias que las mujeres sufren por el hecho de serlo.
En el otro lado de la balanza, resulta, asimismo, innegable el cambio de actitud social frente a un problema que, hasta hace poco tiempo, permanecía invisible, oculto en el ámbito privado.
En este contexto, la eficacia en la reacción institucional frente a la violencia de género depende en gran medida de factores como:

• El conocimiento del fenómeno, de su extensión y de su evolución, para lo que se requieren investigaciones rigurosas, así como un tratamiento cabal de los datos referidos a la demanda de atención. Ello exige una urgente unificación de criterios entre las distintas instituciones.
• La articulación de una respuesta planificada y dotada de los necesarios recursos presupuestarios, en coherencia con la gravedad del problema.
• La permanente evaluación de los servicios: No basta con adoptar medidas contra la violencia sexista, es preciso conocer los resultados obtenidos..
• La agilidad de la respuesta: Una de las condiciones esenciales de la reacción institucional ante el maltrato es la rapidez, la inmediatez..

Las reflexiones anteriores se han centrado en la respuesta de los poderes públicos frente a la violencia de género ya desatada, pero, para terminar, conviene recordar que la labor de prevención, más lenta aunque, a la larga, más eficaz, resulta de todo punto imprescindible. La actuación de las instituciones nunca será suficiente si no promueve un cambio de actitudes y de comportamientos culturalmente arraigados. Se trata, en definitiva, de una tarea larga y costosa en la que se halla implicada toda la sociedad.