Norberto Fresno
La proposición de ley de CC sobre inmigración.
Un paso hacia la exclusión de los inmigrantes
(Página Abierta, nº 187, diciembre de 2007)
El pasado 4 de diciembre de 2006, Coalición Canaria (CC) presentó una proposición de ley en el Senado que persigue un endurecimiento de las condiciones exigidas a los inmigrantes “irregulares” para acceder a su regularización. Esta proposición fue tomada en consideración en la Cámara Alta, el 12 de mayo de 2007, gracias a los votos de CiU, PNV, PP y la propia CC. Y actualmente se encuentra en el Congreso, donde parlamentarios socialistas ya han manifestado que se congelará su tramitación, al menos, durante esta legislatura.
A pesar de esto, es interesante analizar cuál es el contenido de esta proposición, ya que es una clara muestra del discurso y las intenciones políticas que sobre la cuestión migratoria viene manteniendo la que, desde 1993, es la fuerza gobernante en Canarias. Un discurso que tiende a la confusión interesada entre fenómenos migratorios que son diversos y complejos, y que requieren de tratamientos y políticas diferenciadas. Así, vemos cómo la situación de los menores extranjeros no acompañados, la superpoblación de las islas, los problemas de desempleo, los problemas de servicios básicos como la educación o la sanidad, o la llegada masiva de inmigrantes subsaharianos en cayucos son metidos en el cajón de sastre de un discurso y una práctica política que están llevando a parte de la ciudadanía a una confusión ante el fenómeno migratorio. Confusión que puede suponer un mayor grado de dificultad para garantizar la integración y el acceso a la ciudadanía de las personas inmigrantes, así como soluciones insuficientes para cada uno de los problemas sociales referidos.
El hecho es que CC se ha convertido en el defensor de políticas de endurecimiento y control rígido de la inmigración, sin importarle criminalizar al conjunto de la comunidad inmigrante, suponemos que con la esperanza de conseguir rédito electoral y mantener sus cotas de poder, después de la incierta situación creada tras las últimas elecciones autonómicas.
En este contexto aparece esta propuesta de ley, cuyo título (Proposición de Ley 124/000025 Orgánica de medidas para la lucha contra la inmigración clandestina), de entrada, llama a engaño. Aunque haga referencia a medidas para la lucha contra la inmigración clandestina, lo cierto es que su articulado no propone ninguna medida que favorezca un control de los flujos migratorios, o una ordenación de los derechos y posibilidades de las personas que lleguen fuera de los cauces legalmente previstos, sino que afecta de lleno a las personas que ya están aquí, y promueve toda una serie de trabas para su regularización y su efectiva integración en nuestra sociedad.
La proposición de ley pretende introducir reformas en una serie de leyes de enorme trascendencia, que afectan primordialmente al estatuto de las personas extranjeras. Para ello no se pretende la reforma únicamente de la legislación de extranjería propiamente, sino que, además, se propone reformar otras de alcance general, como son el Código Civil, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local o la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Medidas para impedir fraudes o beneficios legales injustificados
En este sentido, la propuesta incluye aspectos de enorme importancia para los inmigrantes irregulares; más concretamente, pretende acabar con el empadronamiento; reducir el derecho a asistencia sanitaria a los casos de urgencia; extinguir las tres modalidades de arraigo actualmente existentes (laboral, social y familiar); eliminar el visado de búsqueda de empleo; y endurecer las consecuencias en caso de expulsión o devolución de las personas inmigrantes.
Todas estas medidas aparecen bajo un epígrafe cuyo enunciado es bastante significativo: “Medidas para impedir fraudes o beneficios legales injustificados”. Los primeros beneficios legales injustificados con los que hay que acabar, según la propuesta de CC, son los que se derivan del empadronamiento de los inmigrantes irregulares. Para ello, en primer lugar, se propone eliminar el derecho a ser oído en los asuntos que les afecten que da la legislación de régimen local a los empadronados, para posteriormente proponer eliminar la obligación que la Ley Orgánica 4/2000 sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social establece para los ayuntamientos de incorporar al padrón a los extranjeros que residan en el municipio, así como de mantener actualizada la información relativa a los mismos, estableciendo que únicamente se podrán incorporar al padrón municipal los extranjeros que residan legalmente en el municipio. Con ese fin, se propone también una modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que en el actual articulado obliga a los municipios a inscribir en el padrón municipal a todos los residentes en un municipio, con independencia de su situación administrativa, pasando a prohibir el empadronamiento de los inmigrantes irregulares por parte de las administraciones locales.
Lo que se pretende tiene un doble objetivo: por un lado, blindar la posibilidad de que el empadronamiento siga siendo una herramienta sustancial para la regularización; y por otro lado, eliminar la figura que da acceso a derechos (injustificados, según la propuesta) básicos como la sanidad o la educación.
En el mismo sentido, la propuesta también recoge una medida para acabar con el derecho a la asistencia sanitaria fuera de los casos de urgencia que el empadronamiento da en la actualidad a los empadronados. Para acceder a este derecho sería necesario residir regularmente. Se pretende de esta forma, tal como se establece en la exposición de motivos, acabar con las situaciones paradójicas que la actual legislación de extranjería ha provocado, al dotar de derechos y beneficios a aquellos que voluntariamente han incumplido la normativa española.
Junto a estos dos aspectos, se propone imposibilitar a la Administración de considerar el arraigo en la sociedad como razón excepcional que pueda servir como base para la obtención de una autorización de residencia. Lo que se está proponiendo es, claramente, eliminar las tres modalidades de arraigo actualmente existentes: el arraigo laboral, que requiere una permanencia mínima de 2 años, además de acreditar que ha sido parte de relaciones laborales al menos durante un año; el arraigo social, en el que el período de permanencia exigido es de tres años; y el arraigo familiar, que es el que corresponde a los que sean hijos de españoles de origen. En todos estos casos no se valoraría este arraigo por encontrarse el sujeto en situación irregular.
El otro aspecto que se propone afecta al visado de búsqueda de empleo. Se mantiene únicamente la modalidad de él dirigida a hijos o nietos de españoles de origen, aunque, realmente, en la práctica es un visado muy poco utilizado; tanto es así que en la modalidad de hijo o nieto de españoles durante el presente año no se ha ofrecido ninguno de estos visados.
Por último, este apartado pretende un endurecimiento de las consecuencias en caso de expulsión o devolución de las personas inmigrantes. Lo primero que llama la atención es que se propone que, junto con la sanción de expulsión, se imponga la sanción de multa, lo que incumple un principio básico del derecho sancionador, como es que a una sola infracción no se le pueden imponer dos sanciones (principio non bis in idem). Sin embargo, lo que más destaca es la simpleza con la que se trata la cuestión de la expulsión del territorio; lo que se propone es sustituir el actual artículo 57 de la Ley Orgánica 4/2000 por un nuevo artículo generalista que no define los casos en los que no se puede aplicar la expulsión y que deja sin regular las expulsiones que se derivan de procedimientos penales y no de la situación administrativa del extranjero. El actual artículo 57, sin ser del todo satisfactorio, al menos sí tiene en cuenta la diversidad de situaciones y la regulación de estos aspectos.
Reformas del Código Civil
La proposición presentada en el Senado, a su vez, incluye propuestas de modificación del Código Civil en materia de adquisición de la nacionalidad.
Lo primero que llama la atención es que se pretende establecer la posibilidad de denegación de las solicitudes de nacionalidad española por tiempo de residencia cuando con ello se beneficie a quienes hayan entrado irregularmente en España. Es conveniente recordar que para adquirir la nacionalidad española por residencia se exige, en la actualidad, una residencia regular previa que va desde los dos años para los nacionales de los Estados con los que España tenga o haya tenido especiales vínculos históricos, pasando por los cinco para los refugiados, hasta los diez años para la generalidad de los extranjeros. La posibilidad que la proposición de CC crea es la de poder sancionar un hecho hasta trece años después de haberse cometido. Pero ¿qué ocurriría, por ejemplo, en aquellos casos en los que la entrada irregular se hace por motivos de persecución que dan lugar al estatuto de refugiado? ¿También se sancionaría esa entrada irregular a personas que en la mayoría de los casos no tienen la oportunidad de volver a los países de los que han salido huyendo?
Por último, en lo que afecta a una reformulación del Código Civil, se propone ampliar el período de residencia común, fruto del matrimonio exigido para poder solicitar la nacionalidad española, de uno a tres años. Lo que es sorprendente es que se amplíe este plazo, y no se entre en otro tipo de consideraciones, como el hecho de que los ciudadanos hispanoamericanos y de otras nacionalidades con las que se haya tenido una especial vinculación histórica, seguirán pudiendo solicitar la nacionalidad en función del criterio de la residencia a los dos años de residencia regular. Además, la propuesta de CC no ofrece respuestas a situaciones posibles y que otras normas existentes ya recogen. ¿Qué ocurriría cuando además del hecho de la disolución del matrimonio hubiese violencia de género? ¿También se penalizaría a la mujer víctima de violencia no otorgándole la nacionalidad?
Adecuación de los plazos y los procedimientos existentes
El último apartado de la proposición recoge dos medidas de alcance. La primera pretende establecer un nuevo control por parte de la autoridad gubernativa para la expedición del visado, pudiendo penalizar nuevamente a aquellas personas a las que previamente se ha expulsado o devuelto y además han cumplido la otra parte de la sanción, que les impide regresar al espacio Schengen por el tiempo en el que se les impuso la prohibición de entrada. De esta manera las sanciones no quedan extinguidas con su cumplimiento; ésa es una cuestión que dependerá del criterio de la autoridad administrativa en la materia, con lo que no se garantiza un principio democrático tan fundamental como es el de la seguridad jurídica.
La segunda de las propuestas dentro de este apartado está en relación con la política seguida con los menores extranjeros no acompañados. Lo que se propone es que sea el Estado el que asuma la tutela de estos menores sin perjuicio de que la guardia y custodia sea ejercida por las comunidades autónomas. Lo realmente curioso es que esta medida choca frontalmente con lo establecido en la Ley de Atención Integral a los Menores de Canarias, que establece específicamente que la asunción de la tutela corresponde al Gobierno de Canarias a través de la Consejería competente en la materia. Sin embargo, CC no pretende, al menos por el momento, reforma alguna de esta norma, por lo que da la impresión de que se quiere crear un régimen de tutela específico para los menores extranjeros.
Hay que tener en cuenta que la cuestión de los menores extranjeros no acompañados ha sido una de las banderas principales de enfrentamiento del Gobierno de Canarias con el Gobierno central. Destacados miembros de CC han utilizado este tema para tachar de irresponsable al Gobierno central, incluso de mentiroso y de poco solidario. Y no han quedado en el Gobierno canario las críticas. El propio Diputado del Común de Canarias, Manuel Alcaide, ha declarado públicamente acerca de la conveniencia que a su juicio tendría la repatriación inmediata de los menores extranjeros no acompañados que llegan a las islas de forma irregular, puntualizando que si lo cree así es «porque están mejor allá que aquí». Esto lo afirma, sin ruborizarse, el mismo Diputado del Común que rubrica el Informe Anual de 2006 de su institución, donde se afirma: «Los menores [en referencia a los menores extranjeros no acompañados] no deben ser repatriados a sus países de origen salvo que existan garantías de que la reintegración a su núcleo familiar de origen (o recurso de protección alternativo) asegure el mejor interés para el menor. La decisión debe tener en cuenta el propio punto de vista del menor –que tiene derecho a ser escuchado– y sólo puede llevarse a cabo después de un estudio detenido de los recursos disponibles en su país de origen».
Por último, la proposición, en este apartado, pretende aumentar el tiempo de prohibición de entrada de los devueltos de tres a seis años e, igualmente, aumentar el plazo máximo de internamiento de los extranjeros de los 40 días actuales a 70, una propuesta contraria a los planteamientos que viene manteniendo la jurisprudencia, de considerar el internamiento únicamente en aquellos casos en que parezca la única vía posible para garantizar la expulsión resuelta. Es algo mil veces repetido pero que no se debería olvidar: el internamiento se produce en función de una infracción administrativa y no por la comisión de un delito; se produce antes de que la autoridad gubernativa dicte resolución que decida sobre el fondo del asunto, lo que siempre ha estado en el límite de la legalidad, por lo que su alargamiento no estaría más que dando la razón a las críticas de legalidad que ya recibe esta posibilidad.
Algunas reflexiones finales
La proposición de ley, en caso de salir aprobada, supondría un endurecimiento de las condiciones de vida de los inmigrantes irregulares y un aumento de las trabas para su integración efectiva.
Por otro lado, la propuesta presenta contradicciones importantes. Suprimir el empadronamiento, que es un instrumento real de control poblacional, no parece ser la mejor solución para luchar contra la inmigración clandestina. Además, esta medida tiene consecuencias importantes para los inmigrantes irregulares. Junto con la explícita propuesta de eliminar el acceso a la sanidad, la imposibilidad de empadronarse dificultaría el acceso a la educación en trámites complejos que suelen durar hasta cuatro meses.
Es evidente que lo que persigue la proposición no es luchar contra la inmigración clandestina, sino invisibilizar y excluir a la población inmigrante. Ninguna de estas medidas impedirán que la inmigración irregular siga existiendo, y sin embargo, imposibilitarán su conocimiento real cuantitativo, excluirán a un número importante de personas de la atención sanitaria, así como dificultarán el acceso al sistema educativo.
Dado nuestro sistema de funcionamiento (en esta sociedad los aspectos administrativos son importantes e imprescindibles), el estar fuera de él es como no existir. Y no existir es estar en la exclusión total. De manera que estas medidas generarían más pobreza, más explotación, más delincuencia, y por lo tanto, tendrían, a la larga, consecuencias impredecibles para la cohesión social. Más allá de la vulneración de derechos que supone esta proposición, es totalmente contradictoria con las políticas de integración acordadas en Europa y en España.
El desconocimiento que se muestra de la compleja y diversa realidad de la inmigración en nuestra sociedad, hace que la proposición de ley sea generalista y simplista, y choca con principios jurídicos elementales.
La propuesta de CC (apoyada por PP, CiU y PNV) se enmarca en un discurso y una práctica política que pretende culpabilizar a la inmigración. En los últimos años, explícita o implícitamente, CC ha jugado a la confusión de la ciudadanía, y ha situado a la inmigración en el centro de problemas de muy diversa índole. Su propuesta supondría, a todas luces, un paso atrás en las políticas de integración social y ningún avance en el control de los flujos migratorios.
Por último, es preocupante el hecho que se recoge en la Disposición Final de la proposición, que pretende garantizar que si no se tiene la mayoría absoluta para reformar la Ley Orgánica, se puedan alcanzar mayorías simples que modifiquen la ley en este sentido. La liviana respuesta del PSOE, condicionada por el electoralismo que guía su política en inmigración, en la que afirma sólo que no se discutirá en esta legislatura en el Congreso, imprime cierta incertidumbre que nos debe poner alerta. El desconocimiento de esta propuesta y la poca respuesta de las asociaciones de apoyo a inmigrantes son también elementos preocupantes con vistas al futuro.
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Norberto Fresno es abogado de la Oficina de Información y Denuncia para personas inmigrantes (OIDE) de Canarias Alternativa.