Tres modelos para abordar la reforma de una Constitución en crisis

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InfoLibre, 22 de noviembre de 2017.

Tres de las principales propuestas para reformar la Carta Magna coinciden en abordar el papel del Senado, el blindaje de los estatutos de autonomía o la inclusión de las competencias estatales en la Constitución.
Reformar el modelo territorial debe ser la prioridad en una eventual revisión de la Constitución, sostiene el grupo de juristas encabezado por el jurista Santiago Muñoz Machado.

 

La reforma de la Constitución es un tema recurrente desde hace más de una década. En las pasadas elecciones generales, PSOE, Unidos Podemos y Ciudadanos incluían esta propuesta en sus programas electorales, y el conflicto catalán ha vuelto a traer al primer plano las diferentes opciones para reformar una Carta Magna que sufrió su última modificación puntual en 2010, cuando PP y PSOE acordaron retocar el artículo 135. Este lunes, un grupo de juristas y constitucionalistas presentaron su propuesta de reforma constitucional, pero el tema lleva encima de la mesa desde 2006, cuando el Consejo de Estado publicó –a petición del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero– su propia recomendación para renovar el texto.

La crisis en Cataluña y los problemas por los que atraviesa el modelo territorial español han disparado en los últimos años las propuestas de reforma constitucional. En el Congreso de los Diputados se constituyó hace unos meses la Comisión para la evaluación y la modernización del Estado autonómico, y aunque partidos como el PP rechazan que una modificación del modelo territorial tenga que pasar por la reforma de la Constitución, otros como el PSOE –impulsor de la comisión– o Unidos Podemos sí piensan que es imperativo cambiar la Carta Magna.

Los dos principales partidos de la izquierda plantean sendas propuestas de reforma constitucional en sus programas, y entre los trabajos de juristas y constitucionalistas para renovar la Constitución destacan tres: el coordinado por el jurista Santiago Muñoz Machado, presentado este lunes bajo el título Ideas para una reforma de la Constitución; el que elaboró el Consejo de Estado en el año 2006 bajo la batuta de su entonces presidente, Francisco Rubio Llorente; y el que defiende Eliseo Aja, expresidente del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña y miembro del colectivo Federalistes d’Esquerres.

Modelo territorial

“La crisis provocada por la demanda de secesión en Cataluña es también,aunque no sólo, un síntoma concreto y singular de los problemas advertidos en el desarrollo del sistema autonómico”, sostiene el documento presentado por Muñoz Machado y una decena más de juristas este lunes. Y, por ello, reformar el modelo territorial debe ser la prioridad en una eventual revisión de la Constitución, sostienen estos expertos, cuya propuesta se basa “en las técnicas del federalismo” y debe comenzar, señalan, por incluir expresamente en la Ley Fundamental las competencias que corresponden al Estado: todo lo que no se encuentre ahí se entendería como susceptible de ser regulado por las comunidades autónomas. “Habría que garantizar la participación de las comunidades en la determinación de las regulaciones básicas del Estado a desarrollar por aquéllas”, señala igualmente la propuesta.

Por su parte, el Consejo de Estado también hablaba en su propuesta de la comunidades y el Estado, aunque de mucho más somera que la propuesta coordinada por Muñoz Machado. El informe de la institución admitía que el “sistema abierto” en cuanto a la atribución de competencias que rige actualmente ha creado “inoperancia” y “tensiones”, y abogaba por incluir en la Constitución “todo el sistema de delimitación de competencias” para dejar claras las que pertenecen en exclusiva al Estado. Igualmente, el Consejo de Estado propone insertar el nombre de las 17 comunidades y las dos ciudades autónomas en el texto para institucionalizar su existencia. El orden de denominación sería en función de la fecha de aprobación de los distintos estatutos de autonomía, del más antiguo al más reciente.

Los Federalistas d’Esquerres no tienen una propuesta de reforma constitucional propia, pero sí promueven varios planteamientos elaborados por algunos de sus miembros, como Eliseo Aja, que plasmó su modelo en su libro Estado Autonómico y Reforma Federal. “La distribución de competencias se debe regular de forma más clara en una futura Constitución federal. Se sugiere que sólo se fijen las competencias de la federación (el actual Estado central) a través de la denominada cláusula de atribución, y el resto de competencias sería para los estados federados”, plantea Aja en su obra, en la que señala que en la Constitución deberá estar especificado “si estamos ante competencias exclusivas, concurrentes o compartidas”.

Símbolos y elementos identitarios

La propuesta coordinada por Muñoz Machado y presentada este lunes establece que “a través de la reforma constitucional se puede remitir al estatuto todo aquello que no afecta al conjunto: organización interna, institucional y territorial; elementos simbólicos e identitarios, derechos reconocidos en el ejercicio de las competencias autonómicas, etc.”. Así, los estatutos podrían “incluir la denominación de la comunidad que mejor responda a su identidad histórica”, y la Constitución debería remitir también a las normas autonómicas en lo tocante a “la organización de instituciones propias y la organización del territorio” y también a “las cuestiones simbólicas vinculadas a la identidad”.

Por su parte, el proyecto de Aja que exponen en su web los Federalistes d’Esquerres propone el “desarrollo constitucional de un concepto de nación y nacionalidad incluyente a la vez de complementario al introducir uno o varios elementos de relatividad en ésta cuestión respetando, al mismo tiempo, los sentimientos, ideas y símbolos de las demás naciones”. “Esto se puede desarrollar”, señala, a través de una ley “que regule los efectos de los símbolos y las denominaciones oficiales a nivel de federación y de los Estados federados, que respete todas las sensibilidades de todos en estamateria”.

Estatutos de autonomía y su reforma

La condición que deben tener los estatutos de autonomía y cómo deben aprobarse y reformarse también es un punto que abordan las diferentes propuestas de reforma de la Constitución. Actualmente, los estatutos tienen rango de ley orgánica, por lo que deben ser aprobados por el parlamento autonómico en cuestión y, posteriormente, recibir el apoyo de la mayoría absoluta del Congreso para salir adelante. Pero, para Muñoz Machado y el resto de juristas que han elaborado Ideas para una reforma de la Constitución, la norma suprema de cada comunidad “solo debería requerir la aprobación del parlamento de la comunidad autónoma respectiva, no de las Cortes Generales”.

“Es evidente que la ‘norma institucional básica’ de una comunidad autónoma no puede ser una ley orgánica más. Por ello, sería conveniente configurar al estatuto como el equivalente a las constituciones de los territorios en los sistemas federales; subordinado, obviamente, a la Constitución”, apuntan los juristas en su documento, en el que señalan que la figura del estatuto de autonomía “debería quedar despojada de su carácter de ley orgánica pero también de su función en la distribución de competencias, que correspondería a la Constitución”.”Habría de ocuparse, por tanto, de las cuestiones internas de la comunidad que no afectan a las restantes”.

Con esta definición coincide casi totalmente la ofrecida por Aja en su propuesta Estado Autonómico y Reforma Federal. “Los estatutos (constituciones de los estados federados) sólo regularían su organización institucional propia y no determinarían sus competencias salvo las referencias a los hechos diferenciales y los derechos adicionales”, y “su procedimiento de reforma dependería sólo de la respectiva comunidad, sin intervenir la federación, y concluiría el procedimiento mediante un referéndum ciudadano”, señala el jurista. Esos “hechos diferenciales” tendrán que ser “no contrarios a la igualdad (la lengua propia, derecho civil especial, etc.)”, y en los estatutos podrán también mencionarse expresamente “aquellas competencias asumidas por aquellas comunidades que tienen mayor voluntad de autogobierno”.

Senado

Uno de los puntos en los que mayor coincidencia hay entre las tres propuestas de reforma constitucional es la necesidad de cambiar el funcionamiento del Senado. El documento presentado este lunes y coordinado por Muñoz Machado sostiene que el Senado tendría que decidir sobre “la legislación del Estado que afecta a las comunidades, […] especialmente para las leyes básicas que desarrollan y ejecutan” éstas, y también debería servir para “codecidir la financiación”. Según el modelo promovido por esta propuesta, hay dos referentes posibles a seguir: o bien el Bundesrat (la Cámara alta) alemán, cuyos miembros son designados por los gobiernos de los estados federales, o bien su homólogo austríaco, en el que los parlamentarios serían elegidos por los hemiciclos autonómicos.

La propuesta de Eliseo Aja es más precisa. “Se debería transformar el Senado en una cámara de representación de los Gobiernos de las comunidades autónomas (estados federados) con una composición, de, al menos 3 votos por comunidad autónoma, y un máximo de 6 o 7 votos por comunidad autónoma, dependiendo la población de cada una”, señala el jurista. Actualmente, el Senado cuenta por cuatro senadores por provincia, y los parlamentos autonómicos eligen a otro más, así como a uno adicional por cada millón de habitantes que tenga la comunidad, respetando el reparto de fuerzas que exista en la cámara regional.

Con este modelo, serían cuatro las principales competencias del Senado: aprobar “en igualdad de condiciones que el Congreso de los Diputados […] toda la normativa que afecte de alguna manera a las comunidades autónomas”, “canalizar las relaciones de

colaboración/intergubernamentales entre el Estado y las comunidades”, influir en la posición de España en la UE en lo relativo a las políticas regionales y “participar en la designación de los miembros de las instituciones del Estado, tales como el Tribunal Constitucional, el Gobierno Judicial, el Tribunal de Cuentas” o “el Defensor del Pueblo”.

Incluso la reforma planteada por el Consejo de Estado en 2006 promovía remozar el papel del Senado en términos similares. Así, la Cámara alta llevaría la voz cantante en lo relativo a la atribución de competencias y la financiación de las comunidades autónomas. El método de elección también se cambiaría: “Cada comunidad autónoma elegirá seis senadores, otro más por cada millón de habitantes y otro por cada provincia de su respectivo territorio. Los senadores serán elegidos por sufragio universal”.

Financiación de las comunidades

Incluir el sistema de financiación de las comunidades autónomas en la Constitución también es una propuesta que comparten, aunque con matices, dos de las tres propuestas. “La Constitución puede incluir normas fundamentales del sistema de financiación, con aproximación a la atribución de recursos según las capacidades de ingreso y criterios de solidaridad, incluyendo los principios de igualdad social y de ordinalidad”, señala la propuesta presentada este lunes, dado que ahora mismo la Carta

Magna “apenas contiene normas sobre financiación” y ha sido el Consejo de Política Fiscal y Financiera “el cauce para una deficiente participación de los territorios en la concreción del modelo, tanto por la preeminencia del Estado en su proceso de toma de decisiones como por la falta de transparencia en su actuación”.

Eliseo Aja también aboga por reducir “la posición prevalente del Estado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera”. Pero va más allá y plantea la necesidad de “esbozar en la futura Constitución federal las competencias y los criterios de gestión de, al menos, los tres impuestos principales, como son el IRPF, el IVA y los impuestos especiales“. Además, según su modelo, “todas las leyes de financiación deberían ser aprobadas por el Senado federal”, que también tendría la misión de elegir a la mitad de la dirección de la Agencia Tributaria –la otra mitad seguiría siendo escogida por el Gobierno–.

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