Kevin P. Gallagher
El tratado de libre comercio de Américadel Norte y ecología en México
Programa de las Américas (Silver City, NM: Interhemispheric Resource
Center, 17 de septiembre de 2004).
www.americaspolicy.org
Los promotores del TLCAN sostenían que el acuerdo mejoraría automáticamente las condiciones ambientales en México. Los opositores afirmaban lo contrario. ¿Qué ha pasado después de 10 años?
Durante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), los promotores del mismo argumentaban que el libre comercio traería mejoras automáticas en las condiciones ambientales de un país como México. Los opositores señalaban que el ambiente empeoraría automáticamente porque México tenía estándares más bajos que atraerían empresas contaminantes de Estados Unidos. El efecto sería que México serviría como paraíso contaminante para la industria de aquel país. ¿Qué ha pasado luego de 10 años?
Aquellos que defendían el librecambio partían de una generalización de la llamada hipótesis de la curva ambiental de Kuznetz (CAK). Esta se deriva de la curva de Kuznetz original, que indica que la desigualdad social en un país aumenta primero y luego disminuye, en la medida en que el ingreso per cápita crece en el curso del tiempo. Estudios elaborados al inicio de la década de 1990 mostraban una relación similar entre la degradación ambiental y los niveles de ingreso; aquélla podía aumentar rápidamente en las etapas iniciales del desarrollo económico, pero con el aumento del ingreso per cápita, luego de cierto "punto de inflexión", parecía reducir gradualmente el daño ambiental.
Los economistas suponían que el mejoramiento ambiental luego del punto de inflexión ocurría por tres razones: por los efectos de escala, un mayor crecimiento se asocia con mayor contaminación, pero estos efectos de escala pueden contenerse por los llamados efectos de composición y de técnica; los primeros ocurren cuando las economías se mueven a la producción de servicios y los segundos cuando el aumento del ingreso lleva a una mayor consideración por el ambiente y a políticas más severas de control.
Los primeros estudios sobre la CAK sugerían que el punto de inflexión en el que una economía empezaba a ser menos intensiva en contaminación era cuando alcanzaba un ingreso de 5 mil dólares per cápita. Esto llevaba a una prescripción de política que decía que la ecología puede esperar, ya que el crecimiento económico propiciará eventualmente (y de modo natural) un mejoramiento. Estudios recientes han cuestionado tanto las propuestas específicas como las generalizaciones derivadas de la CAK.
México alcanzó los 5 mil dólares de ingreso per cápita (medidos conforme al poder de paridad de compra del peso y el dólar) alrededor de 1985. Es importante decir que esto fue cuando empezó la apertura comercial. Los datos indican que los aumentos subsecuentes del ingreso han sido menores y que la degradación ambiental ha sido grande. Las cifras del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) muestran cómo esa degradación ha sido mayor que los beneficios del crecimiento por la vía de las exportaciones.
Desde 1985 los ingresos reales (descontada la inflación) han aumentado sólo 2.5% al año y menos de 1% per cápita. De acuerdo con el INEGI, los problemas ambientales han empeorado desde que se inició la liberalización económica. Aunque se alcanzaron niveles de ingreso por encima de lo predicho por el punto de inflexión de la CAK, los grados de erosión de los suelos rurales subieron 89%; los desechos sólidos municipales 108%; la contaminación urbana del aire 97%, y del agua 29% entre 1985 y 1999.
Los resultados han sido costosos para las perspectivas mexicanas de desarrollo. El INEGI estima el costo financiero de la degradación ambiental en 10% del PIB entre 1988 y 1999, un promedio anual de 36 mil millones de dólares en daños (47 millones de dólares sólo en 1999). Este costo debe ponerse frente al crecimiento productivo, que tuvo una tasa anual promedio de 2.5 por ciento o 14 mil millones de dólares por año.
¿Se degrada el ambiente porque México es un paraíso para industrias altamente contaminantes? Una serie de estudios analiza la medida en que la actividad económica de industrias intensivas en contaminantes se expandió hacia México antes y después de la entrada en vigor del TLCAN. Lo que han encontrado estos estudios, sin embargo, es que la cantidad de industrias sucias creció en Estados Unidos más que en México.
México es un país abundante en mano de obra poco calificada que se emplea en plantas de manufacturas de ensamblaje. En promedio, esos procesos de producción son menos intensivos en contaminantes que los que dependen más del capital, como el cemento, la pulpa y el papel o la industria metálica. Estos últimos sectores tienden a contraerse en México desde la apertura comercial. En términos de costos, aún tratándose de costos marginales, los asociados con la contaminación son demasiado bajos como para entrar de modo significativo en las decisiones de localización de las empresas. Además, la mayoría de las empresas altamente contaminantes son muy grandes y de organización compleja, lo que hace difícil cambiar de ubicación y alejarse de sus mercados.
Aunque se ha demostrado que la mayor parte de las firmas que se trasladan a México no lo hacen por los bajos estándares ambientales, eso no implica que cuando se desplazan a este país se comporten como modelo de prácticas ambientales. En efecto, el Banco Mundial desarrolló un sondeo con 200 empresas en México y encontró que, al contrario de lo que se suponía, las firmas extranjeras no eran más proclives que las nacionales a cumplir con las leyes ambientales.
Se requieren instituciones fuertes
Si el ambiente en México se deteriora, pero no a causa de que sea un paraíso contaminante, ¿qué es lo que genera la degradación? Un alto costo ocurre porque no existen mecanismos apropiados para administrar el crecimiento económico de una manera sustentable. En el proceso que llevó al TLCAN, México duplicó su gasto en protección ambiental y comenzó un programa de inspección industrial. Poco después de firmado el tratado y desatada la crisis de 1995, sin embargo, se relajó la atención en las cuestiones ambientales. De acuerdo con el INEGI, desde 1994 el gasto real en protección del entorno bajó 45 por ciento, aproximadamente 200 millones de dólares. Aún en sus niveles más altos, las asignaciones para proteger el ambiente eran bajas en comparación a otros países de la OCDE, y como porcentaje del PIB sólo eran una quinta parte de aquéllos.
Las instituciones paralelas creadas en el TLCAN han sentado algunos precedentes importantes, pero no estaban equipadas para atender estas cuestiones. México recibe sólo una tercera parte de los 9 millones de dólares del presupuesto anual de la Comisión para la Cooperación Ambiental. Ésta ha sido eficaz para cumplir su limitado mandato, permitiendo a los grupos ciudadanos el monitoreo del progreso en esta área mediante la información y la investigación conjunta entre los países de la región, pero su presupuesto, de apenas tres millones de dólares, se ve reducido por los pagos incompletos de México y enterrado por los 36 mil millones de dólares en degradación ambiental que se acumulan.
Lecciones ambientales del TLCAN
No hay evidencia de que la contaminación haya comenzado a decrecer ahora que México ha pasado el punto de inflexión teórico de los cinco mil dólares per cápita. Otros indicadores ambientales tampoco han comenzado a mostrar mejoras. Este estudio sugiere también que el miedo a que el TLCAN creara en México un refugio para la industria sucia no estaba justificado en general, aunque las empresas que se han mudado a México no siempre han seguido las mejores prácticas ambientales.
Juntos, estos descubrimientos sugieren dos conclusiones importantes en tanto los países siguen negociando los términos en los que se integrarán en la economía global. En primer lugar, si el crecimiento por sí sólo no trae una tendencia a las mejoras ambientales en el largo plazo, o si el punto de inflexión está tan distante que hace que los costos ambientales de esperarlo sean inaceptables, entonces los gobiernos deben poner en marcha mecanismos institucionales que monitoreen los impactos ambientales y prevengan niveles inaceptables de destrucción del ambiente. Sin leyes ambientales, sin regulaciones y sin la voluntad y capacidad para hacerlas valer, el crecimiento centrado en el comercio traerá un aumento en la degradación ambiental.
En segundo lugar, dado que la evidencia sobre México sugiere que las regulaciones ambientales y la aplicación de la ley no son generalmente decisivas para las empresas cuando deciden fijar su localización, los gobiernos no tienen que temer al fortalecer estas restricciones. Los gobiernos no estarían arriesgando su acceso a la inversión extranjera directa al establecer una fuerte legislación ambiental y aplicarla.
En pocas palabras, los gobiernos tienen que actuar para proteger su medio ambiente. Los costos de hacerlo, en términos de pérdida de inversiones, son muy probablemente muy bajos. Los costos de no hacer nada son, muy probablemente, muy altos.
Kevin P. Gallagher es investigador asociado del Instituto de Desarrollo y Ambiente de la Fletcher School of Law and Diplomacy de la Universidad Tufts y un frecuente colaborador del Programa de las Américas del IRC. Su último libro es Free Trade and the Environment: Mexico, NAFTA and Beyond (Stanford University Press).