Ángel G. Chueca Sancho
Los derechos fundamentales en la Constitución europea.Tres carencias... y cómo superarlas
Noviembre de 2004
(Página Abierta, 154, diciembre de 2004)
En la historia de la integración europea, los derechos fundamentales comienzan a tener importancia cuando un número significativo de ciudadanos alemanes alegaban que sus derechos, recogidos en la Ley Fundamental de Bonn, eran violados por las acciones de alguna de las comunidades europeas.
Poco a poco, el Tribunal de Justicia inicia su protección (1969); para que decida un tribunal, es necesario que tenga demandas, y, por ello, el sistema se va desarrollando con gran lentitud (1).
Pero este panorama (estudiado desde diversas perspectivas) cambiará radicalmente cuando entre en vigor el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Porque el Tratado incorpora, en su parte II, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (UE). A pesar de todo, estamos ante una constitucionalización con carencias. Nos fijaremos en las tres principales: la diferenciación entre derechos y principios, la desigualdad de derechos de los extranjeros y el difícil acceso del individuo al Tribunal de Primera Instancia y al Tribunal de Justicia de la UE para que protejan sus derechos fundamentales.
La diferencia entre derechos y principios
Analicemos primero la diferencia entre derechos y principios en la Carta. Ya su preámbulo nos aporta una idea inicial interesante: «La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados a continuación».
La Carta observa (artículo II-112, párrafos 5º-6º) que sus normas que contengan principios «podrán aplicarse mediante actos legislativos y ejecutivos» de la Unión y actos de los Estados miembros; y añade: «Sólo podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretación y control de legalidad de dichos actos».
Por tanto, hemos de dividir el contenido de la Carta entre derechos (a proteger judicialmente) y principios (a desarrollar en el futuro, se supone). Por todo ello, los principios «no dan lugar a demandas directas de acciones positivas de las instituciones de la Unión o de las autoridades de los Estados miembros...».
Por si ello no fuera bastante, nos encontramos con una excesivamente amplia lista de “principios”.
A mi entender, podemos llegar a esa calificación de principios en derechos como los siguientes:
· El derecho a la diversidad cultural, religiosa y lingüística.
· La igualdad entre hombres y mujeres, enunciado como “principio de igualdad”.
· Los derechos del menor, en concreto el principio del interés superior del menor.
· El derecho de las personas mayores a llevar una vida digna e independiente y a participar en la vida social y cultural.
· La misma calificación sirve para el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad.
· El derecho de los trabajadores o sus representantes, la información y consulta; e incluso el derecho de negociación y de acción colectiva y el derecho a protección en caso de despido injustificado.
· Lo mismo cabe decir, finalmente, del derecho de acceso a las prestaciones de la Seguridad Social y a los servicios sociales básicos, de la protección de la salud o del derecho a un desarrollo sostenible y un alto nivel de protección del medio ambiente.
El efecto de la calificación de 14 normas (más de una cuarta parte de las normas de la Carta que enuncian derechos) como “principios” resulta francamente demoledor. Privando de justiciabilidad a estos “principios”, estamos vaciando de contenido a un importante número de derechos, sobre todo sociales, estamos convirtiendo esos derechos en simples objetivos programatorios.
Esta vía ya fue seguida en la vigente Constitución española de 1978 y, en virtud de ella, los principios reconocidos en el Capítulo III del Título I de nuestra Constitución (artículos 39 a 52), por mor del artículo 53, 3º de la misma Constitución española, quedan convertidos en papel mojado porque sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen y.... cuando los desarrollen.
En realidad, la tesis recogida en este texto normativo no es demasiado novedosa; existe una corriente doctrinal (perceptible sin dificultad en las doctrinas alemana, española y estadounidense, por ejemplo) según la cual los derechos al trabajo, a una vivienda digna, etc., como escribe Franz C. Mayer, serían «una especie de poesía constitucional: bellos para leer, pero sin efecto jurídico preciso» (2). En otras palabras, esta decimonónica concepción veteroliberal (revitalizada por los “neocon” de todo tipo) niega la existencia de derechos humanos que no sean los simples derechos civiles y políticos.
Si tal doctrina se analiza desde la perspectiva del Derecho internacional de los derechos humanos, debe ser claramente rechazada. Así, la Declaración y el Programa de Acción de Viena, adoptado por la Conferencia de la ONU en 1993, dicen: «Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí».
En síntesis, comparando el contenido de la Carta con el lema de la Revolución francesa, podemos afirmar que aquélla se ha quedado en la libertad, pero –a pesar de la denominación formal de los Títulos III (Igualdad) y IV (Solidaridad)– los derechos proclamados en la Carta no han llegado hasta la igualdad y ni siquiera otean en la lejanía la solidaridad o la fraternidad.
La capitidisminución de los derechos de los extranjeros
La segunda gran carencia o laguna se halla, sin duda, en los derechos de los extranjeros en la Carta. Para comprobar su existencia realizaremos una comparación entre el contenido de la Carta y el de algunos tratados internacionales que obligan a todos los Estados miembros de la UE, sobre todo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
También recordaré que existe algún precedente jurisprudencial verdaderamente criticable. Me refiero a la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictada el 17 de marzo de 1993 en el caso Sloman Neptun con las dos siguientes coordenadas:
· Una naviera alemana contrata nacionales filipinos (no residentes ni domiciliados en ningún Estado miembro de la UE) y les paga bastante menos que a los nacionales alemanes, por idéntico trabajo.
· El Tribunal de Justicia examina el Tratado de la Comunidad Europea y concluye que este Tratado permite tales discriminaciones salariales y que ello no viola los derechos humanos de los extranjeros.
El Tribunal, desde una visión cerrada y alicorta, no quiso inspirarse en la Carta Social Europea, ni en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ni en diversos convenios de la Organización Internacional del Trabajo, textos todos ellos que protegen los derechos humanos de todas las personas y habían sido ratificados por todos los Estados miembros de la UE.
Ya situados en el terreno concreto de la Carta, no existen problemas en el Título I (Dignidad) y en el Título VI (Justicia), porque proclaman derechos que la Carta atribuye a todas las personas, por el hecho de ser personas. En ambos juega el principio de igualdad y no discriminación entre extranjeros y ciudadanos de la UE.
Por el contrario, en los otros cuatro títulos problemáticos observaremos las libertades incompletas para los extranjeros, su igualdad disminuida, una solidaridad de la UE bajo mínimos y una ciudadanía excluyente. Todo ello consagra los nefastos efectos de la sentencia Sloman Neptum antes citada.
El Título II recoge las libertades incompletas o recortadas para los extranjeros en tres de sus normas:
· A la hora de proteger los datos de carácter personal, por ejemplo, la UE ha creado el llamado Sistema EURODAC para recogida de datos de extranjeros que, o bien solicitan asilo, o bien hayan sido detenidos intentando entrar irregularmente en territorio de un Estado miembro de la Unión. Desde luego, EURODAC no protege los datos procesados de los extranjeros.
· El artículo II-75 recoge la libertad profesional y el derecho a trabajar. Si en el párrafo primero se afirma que toda persona tiene derecho a trabajar y a ejercer una profesión libremente elegida o aceptada, el párrafo segundo señalará que todo ciudadano de la Unión tiene la libertad de trabajar, de buscar empleo, de establecerse o de prestar servicios en cualquier Estado miembro. Pero ¿el derecho a trabajar –como derecho humano– no incluye también la libertad de trabajar?
Esta desacertada norma afirma, además, que sólo los nacionales de terceros países que se hallen regularmente en territorio de un Estado miembro tienen derecho «a unas condiciones laborales equivalentes a las que disfrutan los ciudadanos». Esta norma sigue muy de cerca la sentencia Sloman Neptun y suscita por lo menos tres interrogantes:
a) ¿Ni siquiera a los extranjeros que residan legalmente se les va a dar condiciones laborales idénticas a las de los ciudadanos?
b) ¿Qué sucede con el clásico principio de “a igual trabajo, igual salario”, que cimenta en gran medida los derechos económicos y sociales y la no discriminación?
c) ¿Qué haremos entonces con quienes se hallen en situación irregular? ¿Pueden ser explotados impunemente, sufriendo condiciones laborales no equivalentes a las de los ciudadanos de la UE?
· La Carta también regula la expulsión, la extradición y la devolución de extranjeros, sin graves problemas formales. Pero, en la realidad, la misma UE admite los vuelos chárter de extranjeros en situación irregular, que constituyen auténticas expulsiones colectivas condenadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ya se trate de extranjeros en situación regular, ya en situación irregular (3).
Por otra parte, el Título III proclama una igualdad disminuida de los extranjeros. Ello sucede sobre todo porque el artículo II-81 recoge el principio esencial de no discriminación, pero su párrafo segundo proclama que la no discriminación por razón de la nacionalidad sólo beneficia a los ciudadanos de la UE.
A su vez, el Título IV norma una solidaridad de la UE con los extranjeros bajo mínimos. El artículo II-94, en su párrafo segundo, resulta especialmente sangrante: dice que toda persona que resida en la UE y se desplace legalmente dentro de ella tiene derecho a las prestaciones de la Seguridad Social y a las ventajas sociales; pero ¿no es este derecho un derecho humano de todas las personas, como indica el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 9? ¿Por qué razón, y con qué legitimidad, esta Unión Europea, que se dice tan amante de los derechos fundamentales, recorta este derecho a las personas que residan en ella de modo irregular y necesiten prestaciones de la Seguridad Social o algunas ventajas sociales?
Vemos finalmente en el Título V una ciudadanía excluyente. Porque la mayoría de los derechos sólo se conceden a los ciudadanos, no a los extranjeros que residan en la UE.
El difícil acceso a los tribunales de la UE
Avanzando hasta el terreno procesal, debemos hablar del acceso a los órganos de protección, los mecanismos jurisdiccionales de protección. En esta dirección, podemos formularnos dos preguntas:
Primera: ¿quién o quiénes protegen los derechos fundamentales proclamados en la Constitución?
Segunda: ¿A través de qué recursos los protegen?
Si a la primera pregunta respondemos que tales derechos los protege el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Justicia, realmente, en la actualidad existen importantes límites a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, sobre todo desde la perspectiva de la organización de los recursos.
Evidentemente, la “constitucionalización” no será completa si nos limitamos a aprobar un catálogo de los derechos fundamentales. Es necesario, asimismo, permitir el acceso directo de los particulares (que vean violados tales derechos) a los órganos judiciales de protección, o sea, al Tribunal de Primera Instancia y al Tribunal de Justicia de la UE.
Como afirma la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano, «toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución»; por tanto, en este caso nos encontramos, por lo menos, con un serio déficit constitucional.
En definitiva, resulta ciertamente muy criticable que la Constitución para Europa no haya establecido un verdadero recurso de amparo o un auténtico recurso individual para cualquier persona que se considere víctima de una violación de sus derechos fundamentales.
Algunas soluciones para superar las carencias
Existen, sin embargo, algunas soluciones que permiten superar esas carencias.
En primer término, la calificación de numerosos derechos sociales como principios reduce a cenizas tales derechos. Al imperar la concepción decimonónica veteroliberal, y a la vez “neocon”, negamos a esos derechos fundamentales o humanos su cualidad de tales.
No es éste el sentido actual del Derecho internacional de los derechos humanos; no es ésta la dirección tomada, por ejemplo, por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el que, por cierto, son partes los 25 Estados miembros de la Unión.
Si deseamos lograr una plena Unión de derecho, dicha Unión debe rescatar el sentido y los derechos (auténticos derechos humanos) presentes, entre otros textos, en el citado Pacto o en la Carta Social Europea, adoptada en el seno del Consejo de Europa.
En segundo lugar, situándonos en el terreno de los extranjeros, la Carta de los derechos fundamentales no resiste un análisis comparativo entre su contenido y el de los tratados de derechos humanos, en los cuales, por cierto, los Estados miembros de la Unión también son partes. En esa cuestión concreta, la Unión sufre una gran carencia que se deja sentir cada día en la vida de numerosas personas. Parece como si la sombra de la sentencia dictada en el caso Sloman Neptun no dejara de crecer, no dejara de proyectarse sobre otros aspectos distintos a los salariales.
La superación de esta carencia exige una acción internacional clara de la Unión: la adhesión a la Convención internacional para la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, adoptada en 1990 en el ámbito de las Naciones Unidas. De momento, dicha adhesión ni se plantea en el terreno institucional de la Unión.
La tercera carencia es, sin duda, la inexistencia de un recurso directo del particular cuando vea violados sus derechos fundamentales, bien por actuaciones directas de la misma Unión, bien por actuaciones de los Estados miembros al aplicar el derecho de la Unión.
La superación de esta carencia exige nada menos que una profunda revisión de la Constitución, sobre todo de las normas que se refieren al Tribunal de Justicia.
¿Qué hacemos, entonces, con la Constitución
para Europa?
Vistas sus carencias, que en la cuestión de los derechos fundamentales son importantes en numerosos aspectos, se plantea ahora la cuestión de qué hacemos con el texto completo del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
A mi entender, el proceso de integración europea constituye, sin duda, un factor de paz y estabilidad en el continente, que nunca había disfrutado de esa paz y estabilidad de modo continuado durante tanto tiempo. Estamos ante un proceso político vivo, no caducado.
Teniendo presente la evolución histórica de la integración y los beneficios que ha aportado a los ciudadanos y a los pueblos de la Unión Europea, es el momento de votar favorablemente el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, sobre todo por las siguientes cuatro razones:
1ª. La Constitución racionaliza toda la estructura de la Unión, actualmente muy compleja incluso para los estudiosos del derecho de la UE. Esta racionalización resulta necesaria, dado el número de Estados miembros, dadas las amplísimas competencias de la Unión; además, la racionalización aproxima la Unión a los ciudadanos, que (partiendo de un texto único) pueden entender su estructura, sus fines, etc. Hasta el momento esa racionalización no ha existido, sobre todo por el número de tratados vigentes (el de la Unión, el de la Comunidad Europea, el de la Comunidad Europea de Energía Atómica, los tratados de adhesión, etc.).
2ª. La Constitución profundiza en la democratización de la Unión Europea, al atribuir un papel cada vez más importante al Parlamento Europeo, directamente elegido. No ha de olvidarse que el Parlamento representa a los pueblos de los Estados miembros, no a los Estados miembros; también conviene recordar que cuando los Estados incluyen candidatos a la Comisión Europea de orientación claramente contraria a algunos derechos humanos (como en el caso de R. Butiglione), sólo el Parlamento Europeo puede impedir su acceso al poder.
3ª. Precisamente en materia de derechos fundamentales, la existencia de un catálogo de derechos –el de la Carta– resulta mucho más ventajosa (a pesar de sus carencias) para los ciudadanos que la situación actual. Hoy, el Tribunal de Justicia protege los derechos fundamentales, pero sin atenerse a ningún catálogo de derechos, dependiendo, pues, de si en una materia se le presenta o no se le presenta una demanda. A partir del momento en el que entre en vigor la Constitución, ese catálogo deberá ser plenamente aplicado por todos los órganos de la Unión y de sus Estados miembros cuando apliquen derecho de la Unión. Desaparece así una clara inseguridad jurídica, y ello beneficia al ciudadano.
4ª. La UE podrá celebrar tratados internacionales sobre Derechos Humanos y elevar de esta forma su nivel de protección. Hasta ahora no estaba claro si podía hacerlo en esta materia; a partir de ese momento sí lo está. Es más, la Unión asume (artículo I-9) un compromiso inequívoco de adherirse al Convenio Europeo de Derechos Humanos, en estos momentos el instrumento internacional más efectivo a través de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (el Tribunal de Estrasburgo).
Y para superar la dicotomía entre principios y derechos, en los derechos económicos, sociales y culturales, la Unión también puede celebrar otros tratados internacionales que eleven el nivel de derechos atribuidos a todas las personas, sin discriminación.
¿Podemos estar conformes con el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa? A mi entender, globalmente hablando, el texto tiene bastantes más virtudes que defectos; pero no por ello he callado ni callaré sus defectos.
En un proceso vivo esos defectos pueden superarse, pueden vencerse; la propia Constitución ofrece vías de superación, la más importante de las cuales es, a mi entender, la posibilidad de celebrar tratados internacionales de Derechos Humanos.
___________________
(1) Consultar mi monografía Los derechos fundamentales en la Unión Europea, 2ª edición, Bosch, Barcelona, 1999.
(2) “La Charte européenne des Droits Fondamentaux et la Constitution européenne”, Revue Trimestrielle de Droit Européen, 2003, p. 191.
(3) Consultar mi estudio “El Derecho internacional prohíbe las expulsiones colectivas de extranjeros”, Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, número 1, noviembre de 2002, p. 9 y ss.