Antonio Antón
El perfil social del Gobierno
(Página Abierta, nº 187, diciembre de 2007)

            Los ejes de la concertación social en España en los últimos años, tras la victoria del PSOE en las elecciones generales de 2004 y la declaración institucional por el diálogo social de julio de ese año, han sido dos: 1) el acuerdo de reforma del mercado de trabajo para reducir la temporalidad, suscrito en mayo de 2006 por Gobierno, organizaciones empresariales (CEOE y CEPYME) y sindicatos (CC OO y UGT); 2) los acuerdos para la negociación colectiva (AINC) entre los últimos agentes económicos y sindicales, con el apoyo del Gobierno. Además, la gran mayoría del Parlamento, a propuesta del PSOE y con el aval de los sindicatos, ha aprobado dos medidas importantes sobre aspectos sociales, la Ley de Igualdad y la Ley de Dependencia. A esto habría que añadir las últimas medidas sociales anunciadas por el Gobierno sin un diálogo social previo (cheque-bebé, vivienda, pensiones mínimas) y la revalorización del salario mínimo interprofesional.
            Todo ello ha conformado el llamado perfil social del Gobierno del PSOE, con el que se ha establecido un periodo de colaboración con los grandes sindicatos y las organizaciones empresariales y de paz social. Constituye una diferencia con la anterior legislatura del PP, que pretendió modificar el modelo de relaciones laborales y adoptar una política socioeconómica de forma unilateral (reforma laboral del año 2001 y decretazo de 2002), lo que produjo una etapa de tensión social, en particular con la huelga general de 2002, además de la oposición a la guerra de Irak.
            En este momento, de agotamiento de la legislatura y cercanía de las elecciones generales, el Gobierno pretende acentuar públicamente ese perfil social, oscurecido en estos años por las tensiones y debates territoriales a raíz del Estatuto de Cataluña, el proceso de paz en el País Vasco o el juicio del 11-M. Así, conviene hacer una reflexión general del alcance de esa política sociolaboral y de los límites de la concertación social.

Aumento del empleo pero nula reducción de la temporalidad

            El primer acuerdo, por el crecimiento económico y el empleo, puesto en marcha en julio de 2006 con un “plan de choque” contra la temporalidad, y después de más de un año de aplicación, no ha permitido avanzar mucho en el objetivo oficial de aumentar la estabilidad del empleo. Si se comparan los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) 2007/tercer trimestre con la de 2006/segundo trimestre, tenemos un pequeño descenso del volumen de la temporalidad (5,39 millones de personas frente a 5,54 millones) y del desempleo (1,79 millones frente a 1,84 millones). La tasa de temporalidad ha disminuido ligeramente (31,94% frente al 34,38%), e igualmente la tasa de desempleo (8,03%, frente al 8,53%), aunque ha subido en el último trimestre.
            Sin embargo, si evaluamos los datos del conjunto de esta legislatura, desde la victoria socialista de marzo de 2004, comparando los datos de la EPA 2007/tercer trimestre con los de la de 2004/primer trimestre, tenemos las siguientes conclusiones. La tasa de temporalidad no se ha reducido nada –se ha incrementado algunas décimas– y ha aumentado su volumen desde el primer trimestre de 2004, con el 31,63% y 4,55 millones de temporales. Por otra parte, la temporalidad juvenil (16 a 29 años) sube un poco, hasta 2,4 millones, con el 53% (desde 2,1 millones y el 52,3% en 2004/primer trimestre). Así mismo, entre las mujeres (33,27%) sigue siendo superior a la que se da entre los varones (30,93%), aunque se han reducido los cinco puntos de diferencia (desde el 34,5% y 29,6%, respectivamente, de 2004/primer trimestre).
            Los cambios más significativos durante esta legislatura han sido, por un lado, el aumento de la tasa de temporalidad, desde su comienzo y sobre todo desde mitad de 2005 hasta finales del año 2006, en casi tres puntos; y, por otro lado, su disminución reflejada en el primer trimestre del año 2007 –fruto del plan de choque– en casi dos puntos. Posteriormente, durante los tres trimestres del año 2007, permanece invariable en cerca del 32%, algo más de cómo estaba al principio de la legislatura (ver gráfico).
            En ese sentido, parece que los empresarios, primero, en el proceso de negociación de la reforma laboral, ralentizaron la contratación indefinida y ampliaron algo más la contratación temporal para, segundo, tras su aprobación, recoger beneficios derivados de los nuevos incentivos a la conversión de contratos temporales a indefinidos nuevos. Con ello se volvía a un porcentaje similar de temporalidad al del punto de partida, en el año 2004. La pequeña subida –antes de la reforma– y la ligera bajada –con el plan de choque– de la tasa de temporalidad han sido puntuales. Y considerando el estancamiento de esa tasa a lo largo de todo este año 2007, no se puede deducir la existencia de un cambio significativo de dinámica respecto de la temporalidad en España. Estaríamos lejos de su reducción al 26% anunciado, a pesar de ser un objetivo poco ambicioso. De confirmarse en los próximos meses esa tasa de temporalidad por encima del 30% (1), supondría un fracaso de la reforma aprobada en lo que respecta a su objetivo central. No obstante, a pesar de las evidencias de sus límites, se mantiene la confianza gubernamental en él y todavía no se cuestiona por parte de las direcciones de los grandes sindicatos.
            En definitiva, estos años de mandato socialista no se han aprovechado para reducir el alto volumen y las altas tasas de temporalidad en España. Las expectativas levantadas por el actual diálogo social, cuyo eje central era la reducción de la temporalidad, no han fructificado, y el acuerdo suscrito no ha sido eficaz (2). Este tema clave de la precariedad laboral sigue quedando pendiente para la próxima legislatura y sigue siendo un eje central de la acción sindical.
            Respecto del paro, en estos tres años y medio sí ha descendido más de tres puntos la tasa de desempleo, desde el 11,5% (2004/primer trimestre), con 2,28 millones, hasta el 8,03% actual (2007/tercer trimestre), con 1,79 millones, aunque existen más desigualdades territoriales. El paro juvenil se encuentra en el 13% (9%, entre 25 y 29 años; 15%, entre 20 y 24 años, y 27%, entre 16 y 19 años), y afecta a un total de 737.000 jóvenes. Y la tasa de paro femenina (10,53%) sigue estando muy por encima de la masculina (6,21%). Entre los 3,2 millones de población activa extranjera existen 380.000 desempleados (11,78%), y la tasa de temporalidad de los inmigrantes está en torno al 70%, lo que, en una situación de ralentización económica, les hace muy vulnerables ante el riesgo de paro y las consiguientes consecuencias respecto de sus “papeles” de residencia (3).
            Por otro lado, hay que tener en cuenta que la cuantía de la protección social por desempleo es muy baja, pues sólo cubre a menos de la mitad de las personas desempleadas, y de ellas la mitad con la prestación contributiva y la otra mitad con el subsidio asistencial, que sólo representa el 28% del salario medio.
            El dato más positivo ha sido la creación de puestos de trabajo, con casi tres millones de nuevos empleos –2,5 millones asalariados–, desde los 17,6 millones en 2004 hasta los 20,5 millones actuales. Ese incremento de empleo asalariado se ha repartido proporcionalmente entre el indefinido –1,66 millones– y el temporal –0,84 millones–, con lo que se ha mantenido la relación entre los dos, es decir, se ha reproducido la misma segmentación del mercado de trabajo.
            Igualmente, el crecimiento del empleo y la reducción del paro han permitido un aumento del poder adquisitivo de las familias (4). Sin embargo, la responsabilidad gubernamental en estas mejoras es menor y más indirecta. Son fundamentales otras variables económicas y demográficas y las decisiones empresariales, sobre las que, evidentemente, influyen el clima de paz social, el alto volumen de temporalidad y la moderación salarial que se han facilitado por la concertación social. Aunque las incertidumbres del próximo futuro son preocupantes, en particular por el aumento del desempleo en sectores como la construcción, con gran presencia inmigrante.
            El balance respecto del conjunto de la precariedad laboral es que, contando sólo con esos dos indicadores de paro y temporalidad, ha descendido ligeramente pero se mantiene el grueso de aquélla, que llega a casi el 44% del conjunto de la población asalariada y desempleada (5). En el caso de los jóvenes, afecta a cerca del 70%; y en el de los inmigrantes, a más del 80%.
            Aun así, hay que adoptar un enfoque dinámico. Existen importantes trayectorias laborales ascendentes por la creación de nuevos empleos y la conversión de contratos temporales en indefinidos nuevos. En esos segmentos, la precariedad se ha hecho menos grave. Al mismo tiempo, se produce una sustitución de empleos con contrato indefinido ordinario por contratos indefinidos incentivados, con menos derechos, ampliándose el segmento intermedio entre “fijos” y temporales. Y como se sigue con similar volumen de empleo temporal, globalmente, el mercado de trabajo no es de más calidad sino más inseguro y dependiente.
            Por tanto, en su conjunto, no mejora significativamente la estabilidad del empleo; se mantiene la subordinación, inseguridad y fragmentación del mercado de trabajo, y se consolida el fuerte poder empresarial y la debilidad contractual de la fuerza de trabajo. Y la limitada protección social por desempleo todavía deja en una situación muy vulnerable a los sectores más precarios, que deben aceptar la rotación en la contratación temporal o el empleo irregular. La estrategia gubernamental, con ese acuerdo y el tipo de medidas adoptadas, no está sirviendo para superar la precariedad laboral. Aunque sí vale para otros objetivos asociados con ella: incentivos a los empresarios, rotación en la contratación, garantía de flexibilidad laboral, generación de expectativas en esa acción institucional y consolidación de la paz social.

Pequeñas mejoras sociales, aunque se mantiene el déficit social

            En la tabla 1 se exponen los datos –últimos disponibles de EUROSTAT– del gasto público en España en cuatro aspectos clave para las políticas sociales y se comparan con la media de los doce países de la zona euro de la Unión Europea. Las diferencias son sustanciales en ese año 2003, anterior al cambio de Gobierno. Respecto de esa media europea, en sanidad se gastaba el 70,8%, en educación el 74,9%, en vivienda el 58,4%, en prestaciones sociales el 61,9%; además, en investigación y desarrollo sólo se llegaba al 58,9%. Por otra parte, la diferencia en gasto público respecto del PIB era de nueve puntos, desde el 38,2% en España hasta el 47,2% en la zona euro. La diferencia respecto del gasto social con la UE-15 es de siete puntos, y casi la misma en relación con la presión fiscal (38,7% en España frente al 45,3% en la UE).
            Al comienzo de la legislatura, el déficit social en España era patente y las posibilidades de aumento del gasto social y público a través del incremento de la presión fiscal también eran posibles, desde el punto de vista de la capacidad de la economía española. Sin embargo, en materia fiscal, el actual Gobierno ha seguido la senda del anterior, del PP, con una reducción de impuestos estimada en 4.000 millones de euros (0,44% del PIB), la mitad como consecuencia de la reforma del IRPF, y la otra mitad, fruto de la implantación progresiva de la rebaja de cinco puntos en el Impuesto de Sociedades, con lo que se ha favorecido a las clases medias-altas y a las rentas del capital. No obstante, la recaudación fiscal total ha ido en aumento debido al alto crecimiento económico y, particularmente, a las transacciones de viviendas. Ese aumento de los impuestos indirectos –más regresivos–, junto con el estancamiento del gasto público, ha permitido el primer superávit presupuestario de las cuentas públicas en las últimas décadas.
            En la tabla 2 se señalan las principales medidas sociales anunciadas por el Gobierno e incluidas en los presupuestos del año 2008, y el importe adicional, respecto de lo gastado hasta ahora, que representan en relación con el PIB.
            La nueva medida social de mayor peso presupuestario ha sido la ayuda por hijo –inicialmente de 2.500 euros y probablemente de 3.000 euros– y que, para el año 2008, supondrá un aumento del 0,12% del PIB (0,14% si se confirma el acuerdo sobre la segunda cantidad). Entra dentro de la lógica de apoyo a la familia –con un gran atraso respecto de la media europea, que es cuatro veces mayor–, su reparto no es progresivo según las rentas y también estaba en el programa del PP. Ha sido criticada por CC OO, que ha puesto el acento en la prioridad al apoyo a la escuela pública infantil. A ella sólo asisten el 8% de los niños de 0 a 3 años, el porcentaje más bajo de la UE-15, lo que está lastrando la incorporación femenina al empleo.
            Por otra parte, se nota el poco desarrollo de la Ley de Dependencia, a la que se dedica sólo un incremento –respecto del gasto actual del 0,22% del PIB– del 0,05% del PIB. En el año 2015, cuando se aplique de forma completa, debe suponer un esfuerzo adicional del Estado del 0,44% del PIB (además de la mitad de ese importe en el copago). Estamos lejos de que esta Ley sea un auténtico pilar del Estado de bienestar.
            Así mismo, la Ley de Igualdad significa un paso importante por la conciencia social despertada y el camino que abre, en particular para promover la igualdad de la mujer en el ámbito laboral. Sin embargo, todavía es insuficiente para garantizar pasos efectivos en esa dirección. Se da un margen para abordar posibles avances en la negociación colectiva pero, ante la oposición empresarial y las dificultades sindicales, todavía las mejoras son poco sustantivas. En lo que se refiere al aumento del gasto social –vía Seguridad Social, que es la que paga las bajas y permisos por maternidad y paternidad–, su repercusión es poco significativa.
            El gasto en pensiones para 2008 representa un aumento del 0,60% del PIB, derivado de la entrada en el sistema de pensiones más altas respecto de las que se dan de baja. No obstante, las medidas específicas anunciadas de mayor subida de determinadas pensiones mínimas (como las de viudedad) respecto de la revaloración del 2% aprobada para el conjunto, sólo supone un incremento del 0,03% del PIB.
            El conjunto de estas nuevas medidas sociales supone un incremento del 0,29% del PIB. A ello hay que añadir el aumento especial en inversión de infraestructuras (0,21%) –particularmente en Cataluña, dada la evidencia de los déficit existentes y sus posibles efectos electorales–. En general, esas medidas han sido compartidas por todos los grupos parlamentarios, y suponen un gasto de medio punto del PIB. Aunque, contando con ese gasto, todavía se prevé un superávit del 1,15% (y del 1,8% para el año 2007). La mayor parte corresponde a la Seguridad Social (0,60%), que pasará a engrosar el Fondo de Reserva, que llega a 52.000 millones (6).
            En esta legislatura ha subido el salario mínimo interprofesional (SMI) desde 460 euros mensuales, en el año 2004, hasta 600 euros en enero de 2008. El incremento es de un 7% anual, similar al aumento del PIB nominal. Para la próxima legislatura, el Gobierno ha prometido incrementarlo hasta 800 euros para el año 2012, a un promedio del 7,5% anual. Es una subida significativa y positiva. Sin embargo, hay que considerar que el SMI en España era y sigue siendo –tras el portugués– el más bajo de la UE-15, y que sólo afecta a un 0,8% de la población asalariada. Al mismo tiempo, el SMI ha dejado de servir como referencia para múltiples prestaciones sociales, y en su lugar se ha elaborado el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), índice con menor revalorización (7). Por tanto, no tienen sentido las críticas de la derecha de que esa subida genera inflación o puede afectar al empleo.

Las críticas a las medidas socioeconómicas

            Desde sectores económicos se ha alertado del “despilfarro” que puede suponer ese aumento del gasto público. El PP ya ha avanzado para su programa electoral una nueva rebaja sustancial de impuestos con la intención de disputar el electorado de clase media. El propio ministro Solbes ha tenido que salir al paso expresando que este gasto suplementario es muy limitado y no supone ningún cambio respecto de la política gubernamental de ortodoxia fiscal y económica. El extraordinario crecimiento económico ha permitido engordar las arcas públicas por el mayor volumen de los impuestos indirectos, rebajar algunos impuestos directos –IRPF y Sociedades– y aumentar ligeramente el gasto público.
            Así mismo, desde diversos ámbitos políticos y mediáticos se ha resaltado el carácter “electoralista” de estas medidas. Evidentemente, para el PSOE tienen un objetivo electoral: activar a su potencial electorado para volver a ganar las próximas elecciones generales. La forma de presentarlas tiene que ver con ello. Sin embargo, no suelen criticarse de “electoralistas” otras medidas fiscales que benefician a las clases medias-altas o los incentivos y subvenciones a las empresas. La cuestión principal es si son justas y responden a las necesidades sociales de la ciudadanía. En ese sentido, se puede decir que estas medidas todavía son muy cortas. El interrogante es si son suficientes como para ser percibidas como significativas y ser un motivo que incline al voto socialista. La doble opción gubernamental es, por un lado, rebajar la presión fiscal directa a las clases medias y garantizar la “estabilidad” socioeconómica y presupuestaria –disputando el voto al PP y a otras opciones de centroderecha–, y, por otro lado, sobrevalorar el pequeño incremento del gasto social y público –en pugna contra la tendencia hacia la abstención u otras opciones de izquierda–. El mayor peso dado a lo primero resta credibilidad a la profundidad de las políticas públicas, y su perfil social queda poco consistente.
            En los últimos doce años hemos asistido a un extraordinario crecimiento económico. A pesar de un horizonte problemático de freno y de signos de agotamiento de ese modelo productivo, la gran expansión del empleo sigue siendo el avance sociolaboral más importante.
            Sin embargo, en el contexto económico y político tan favorable de esta legislatura, no se ha avanzado, prácticamente, en mejoras socioeconómicas claves para la mayoría de la sociedad: seguridad y estabilidad del empleo, poder adquisitivo de los salarios, siniestralidad y condiciones laborales, distribución de la riqueza, derechos y prestaciones sociales, y servicios públicos. Las nuevas medidas sociales son pequeñas y limitadas. Se han aprobado dos normas  –Ley de Igualdad y Ley de Dependencia– que han apuntado un camino positivo aunque insuficiente, y cuya concreción en avances significativos está por ver. 
            En la legislatura anterior, por parte del Gobierno del PP se produjo una crisis del diálogo social que cuestionaba la función concertadora de los sindicatos. En este periodo, los sindicatos han conseguido un mayor reconocimiento y estatus institucional. No se han producido reformas y medidas laborales especialmente regresivas ni se han recortado derechos sociales, y eso ya se considera un relativo éxito. En un contexto económico y de creación de empleo muy favorable, el Gobierno del PSOE ha contado con un periodo de fuerte consenso y de paz social en materia económica y sociolaboral. Ha obtenido una gran legitimidad para sus políticas laborales y sus medidas sociales.
            El resultado global es “mantener” las cosas igual. Puede ser funcional para los sectores estables y acomodados, pero no para los sectores precarios y de rentas medio-bajas. Tampoco es suficiente para resolver la amplia precariedad laboral, ni para acercarnos a la media europea en gasto social, en inversión pública y, por tanto, en presión fiscal.
            El estancamiento en las condiciones sociolaborales actuales conlleva la perpetuación de importantes problemas para amplias capas trabajadoras. El déficit en gasto público, en la calidad de los servicios y prestaciones públicas persiste. El diálogo social ha demostrado sus límites. El sindicalismo en su conjunto no ha avanzado en su papel reivindicativo y transformador. A pesar de su importante representatividad –revalidada en las elecciones sindicales–, su poder contractual es débil, con falta de resultados sustantivos para sus bases sociales.

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(1) Existe la hipótesis de un agravamiento de la coyuntura económica con una reducción de los empleos temporales, que pasarían al paro, como ya ocurre en la construcción. Evidentemente, en esa situación, y a pesar de la posible reducción de la tasa de temporalidad, la precariedad laboral sería más grave. La movilidad sería descendente y no ascendente a través de la conversión de contratos temporales en indefinidos.
(2) Por la similitud con la reforma laboral de 1997, hay que recordar que en los dos primeros años de su aplicación –con importantes bonificaciones– se produjo un pequeño descenso de la tasa de temporalidad, aunque a la altura del año 2000 ya existían evidencias de su estancamiento por encima del 30%. Sin embargo, en la segunda legislatura del PP aparecieron otras prioridades sindicales –reforma laboral de 2001 y 2002, y reforma de la negociación colectiva y primer AINC de 2002–. Sólo, tras la victoria socialista, Gobierno y sindicatos reconocieron el nulo avance y la persistencia y gravedad de la temporalidad, aunque adoptaron similares medidas. La vigencia de este segundo acuerdo tiene cuatro años, hasta el año 2010.
(3) Para el “arraigo laboral” de los inmigrantes, sus permisos temporales tienen un límite de cinco años, durante los que los empresarios pueden ejercer una fuerte coacción al estar en su mano no sólo la renovación de un nuevo contrato temporal sino la posibilidad de su permanencia en España.
(4) No obstante, también se ha producido un fuerte endeudamiento de las personas –el triple respecto del año 1998– debido al aumento del pago por las hipotecas, con efectos desiguales en la población según el grado de la deuda por pagar o la ausencia de vivienda propia. La otra cara divulgada es que la “riqueza” media aumenta por el incremento del valor de la vivienda, aunque para gran parte de los propietarios que tienen sólo una vivienda para uso propio no se genera mayor capacidad de consumo; y, para otra parte, los no propietarios que viven de alquiler o los que aspiran a su compra, el aumento de su precio supone más dificultades.
(5) El porcentaje de temporalidad es en relación con la población asalariada, y la tasa de desempleo es respecto de la población activa. Ambos datos no son homogéneos, pero se pueden sumar como referencia del porcentaje de precariedad laboral y considerando que las personas desempleadas buscan, fundamentalmente, empleo asalariado. Así, dejando al margen a los autónomos, existen 8,18 millones de personas precarias, que suponen el 43,83% del conjunto de la población asalariada y desempleada (18,66 millones) (EPA 2007/III). Por otro lado, no se tiene en cuenta que una parte de nuevos contratos indefinidos incentivados pueden considerarse precarios, ya que son también de duración determinada y mientras los empresarios reciben la subvención. Con este último dato la precariedad laboral sería menos grave pero habría aumentado un poco.
(6) Los ayuntamientos no tienen superávit, las comunidades autónomas tienen el 0,25% y la Administración central el 0,30%.
(7) El Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples es el índice de referencia en España para el cálculo del umbral de ingresos a muchos efectos (ayudas para vivienda, becas, subsidios por desempleo...) Fue introducido el 1 de julio de 2004 en sustitución del Salario Mínimo Interprofesional, cuya utilización se restringió al ámbito laboral.