Consuelo Ramón Chornet
Después del 11 de marzo.
La respuesta del Derecho internacional frente al terrorismo
(Página Abierta, 147, abril 2004)
Como punto de partida, y atendiendo a los datos proporcionados hasta hoy en la investigación, a los que debemos remitirnos, creo que es muy verosímil sostener que el atentado ha sido concebido como una respuesta directa a la implicación de España en la estrategia de guerra de Bush contra el terrorismo, en cuanto España es el eslabón débil del “trío de las Azores” (y de las potencias que colaboran en la Coalition Provisional Autority en Iraq). En ese sentido, la interpretación del 11-M como primera versión europea del 11-S parece una hipótesis con suficiente fundamento (1).
Con esto quiero señalar que la participación de España en la guerra en Iraq ha supuesto, por decirlo así, sólo un “adelantamiento” en la acción terrorista. Nadie ignora que toda Europa se encontraba amenazada, pero la toma de posición del Gobierno de Aznar junto a los de Bush y Blair (un posicionamiento con muchas dosis de arrogancia e inconsciencia) posiblemente ha tenido mucho que ver con la transformación de nuestro país en objetivo prioritario, de conformidad con las propias manifestaciones de Al Qaeda, que, recordemos, no es una organización, sino una red de organizaciones.
El 11-S fue el atentado terrorista que desencadenó la guerra contra el terrorismo. Por su parte, el 11-M es la consecuencia de la escalada de violencia que deriva inevitablemente de esa estrategia que centra la lucha contra el terrorismo en la guerra. Un atentado en respuesta, precisamente, a la guerra contra el terrorismo, es decir, terrorismo contra la guerra. Ha sido, por tanto, la primera ocasión en que hemos podido comprobar la materialización del riesgo que supone para la estabilidad mundial la decisión de recurrir a la fuerza armada para atajar el terrorismo internacional.
Pero los rasgos comunes de uno y otro atentado son muy importantes. El primero, el hecho de que la pista conduce al terrorismo de inspiración fundamentalista islámica, sea quien fuere el responsable directo y, sobre todo, lo sea o no la red Al Qaeda (2) (cuya complejidad es mayor que la de los habituales grupos u organizaciones terroristas contempráneos –ETA, IRA, Brigate Rosse, etc.–). Además, hay que reconocer que el análisis de la estrategia, el modus operandi, la intención simbólica, la organización y el desarrollo de ambos atentados, muestran demasiadas coincidencias entre 11-S y 11-M como para resistirse a aceptar la tesis de que se trata de un hito en la estrategia que viene desarrollando el terrorismo internacional de inspiración fundamentalista islámica, y en particular, en su respuesta frente a lo que presentan como agresión de Occidente, en Afganistán y en Iraq, una agresión que tiene siempre como trasfondo la inaceptable situación palestina. A mi juicio, esa consideración es clave.
Pese a las tesis sostenidas insistentemente por el Gobierno de Aznar, el fenómeno del terrorismo reviste una multiplicidad de formas. Y reitero que es muy importante comprender sus diferencias precisamente para tratar de erradicarlo, y no por ningún propósito de justificación, como sostienen de forma más que gratuita, ofensiva, los portavoces de esas tesis. Ninguna causa, ninguna religión, ningún padecimiento u ofensa legitima las acciones terroristas; pero esa afirmación no debe servir para enmascarar lo que es decisivo: si se trata de reducir el terrorismo, resulta imprescindible entender por qué aparece, cuáles son sus motivos, cuál es su caldo de cultivo en la sociedad civil. La lucha contra el terrorismo debe ser jurídica y policial, por supuesto, pero eso no basta. Esa lucha, siempre desde el respeto al Estado de derecho, es decir, siempre comenzando por la legitimidad (de ahí la ilegitimidad del recurso a la guerra, a la guerra sucia y a las otras, empezando por el terrorismo de Estado), debe ser además eficaz, y eso significa que debe incluir análisis –y respuestas– políticas.
Ése es precisamente el mensaje de Kofi Annan en su conferencia Medidas para combatir el terrorismo (3), del que me permito recoger los siguientes pasajes: «Si hemos de derrotar al terrorismo, es nuestra obligación y, en efecto, redunda en nuestro interés, tratar de comprender este mortífero fenómeno y examinar detenidamente qué es lo que da resultado y qué no lo da al combatirlo... Nos engañamos si pensamos que la fuerza militar por sí sola puede derrotar al terrorismo... Conforme a ello, debe haber algo más en el horizonte que simplemente ganar una guerra contra el terrorismo. Debe haber la promesa de un mundo mejor y más justo y un plan concreto para conseguirlo... Para combatir el terrorismo, no sólo debemos luchar contra los terroristas. Tenemos que ganarnos los corazones y las mentes. Para lograrlo, debemos empeñarnos en resolver controversias políticas, concebir una visión de paz y desarrollo y esforzarse por hacerla realidad y fomentar los derechos humanos. Y sólo podemos lograr todo esto con eficacia si colaboramos mediante las instituciones multilaterales –en primer lugar, mediante las Naciones Unidas–».
Errores y manipulación en torno al 11-M
Dejando aparte, lógicamente, la inconmensurable tragedia humana, una de las más graves consecuencias de lo ocurrido, en el orden internacional, es la decisión precipitada del Consejo de Seguridad de la ONU al adoptar la resolución 1.530 (2004) que vincula dichos atentados a la autoría de ETA. Esa resolución contrasta con la posición inicial del secretario general Kofi Annan (que se había abstenido de mencionar autoría alguna) y la de algunos miembros del Consejo de Seguridad, como Rusia, que se resistía a ello ante la dificultad de precisar en menos de 24 horas la responsabilidad criminal.
Parece claro que, para evitar el mayor desprestigio, el Consejo de Seguridad no debía haber cedido a la presión del Gobierno de Aznar, ejemplificada en el empeño de la ministra Palacio, que desplegó una actividad casi frenética para imponer la tesis de la responsabilidad de ETA, a través de una nota reservada distribuida el mismo día 11 –a las 17.25 horas– a nuestras representaciones diplomáticas en todo el mundo, incluida la ONU (4). Lo mismo hacían en el orden interno y en sucesivas intervenciones públicas el ministro portavoz, el ministro del Interior (que descalificó a quienes pusieran en duda esa autoría, acusándolos de intoxicación interesada, precisamente una descalificación que se volvió contra él mismo) y también el propio presidente, al menos dos rondas de conversaciones con los principales directores de periódicos en España (a las 13 y a las 20 horas del día 11) (5).
El Gobierno en funciones ha tratado de demostrar que no mintió, y para ello ha recurrido a una conducta inédita –que se justifica, en su opinión, por la excepcional gravedad de las imputaciones contra el propio Gobierno, que han traspasado todas las fronteras–, consistente en desclasificar los documentos de inteligencia relativos a la investigación, que probarían que en las primeras 24 horas los servicios de inteligencia apuntaban casi inequívocamente a ETA (6). Sin embargo, lejos de servir a las intenciones del Gobierno, esa conducta constituye un error. Lo relevante de toda la actuación del Gobierno no es que se siguiera la pista de ETA, algo que puede achacarse a la inexistencia de otros datos o a un error, como luego se demostró, error que no deja en buen lugar a los servicios de inteligencia que dependen del Gobierno, por más que exista el precedente de Bush, que echó la culpa a un defectuoso informe de la CIA respecto a las armas de destrucción masiva de Iraq. El problema es el empeño en negar cualquier otra posibilidad y en los juicios peyorativos contra quien así lo apuntara.
Sobre todo, la actitud del Gobierno español es grave porque significa un desprestigio del Consejo de Seguridad de la ONU, consecuencia directa de su empeño en obtener una insólita resolución del Consejo que no sólo condenara la masacre terrorista, sino que la atribuyese precipitadamente a ETA. Eso significa una manipulación que sólo beneficiaba a ese Gobierno (a un partido, incluso: una injerencia electoral). Ello no es óbice para dejar de anotar que el Consejo debió resistir ese acoso, aunque resulte comprensible la intención de solidarizarse con la tragedia vivida en España, como lo hizo con EE UU al día siguiente de los terribles atentados del 11-S. Pero no se puede establecer un paralelismo entre las resoluciones adoptadas por ese órgano de la ONU a raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001 –significativamente las resoluciones 1.368 (2001) de 12 de septiembre de 2001 y 1.373 (2001) de 28 del mismo mes–, y la del 11 de marzo de 2004 –la mencionada 15.390 (2004)–. Sobre todo porque, en el caso del 11-S, no hubo mención alguna a la autoría, sin que ello mermase la firmeza de la condena y la solidez de la declaración del Consejo en contra del terrorismo internacional.
La actitud del Gobierno de Aznar a este respecto le desacredita, además, ante la comunidad internacional, y, en particular, supone una cierta falta de lealtad –al menos de diligencia– hacia sus socios europeos, a quienes debió comunicar de inmediato la pista del fundamentalismo islámico, por razones obvias de seguridad (7). Por lo demás, en lo que respecta a la seguridad europea contra el terrorismo, es desconcertante que el día 10 de marzo concluyese una operación simulada de la OTAN, su ejercicio CMX 2004 de gestión de crisis, basado en un supuesto atentado de Al Qaeda contra una central química en Holanda que provocaba 200 muertos (8). Lo más desconcertante es comprobar de esa forma la implicación de la OTAN –una alianza armada– en la lucha contra el terrorismo, lo que revela de nuevo la militarización de la actual respuesta, es decir, la adopción de una estrategia bélica en toda regla.
No son ésas todas las consecuencias. Hay otra, realmente importante, en la que no me detendré, porque es objeto de análisis en otros trabajos de este informe. Me refiero a lo que algunos han denunciado ya (9) como un atentado al derecho básico a la información que tiene la ciudadanía, especialmente relevante en vísperas de un pronunciamiento electoral.
¿Qué hacer? Algunas propuestas
Creo que es inaplazable que se extraigan lo más rápidamente posible algunas lecciones elementales a partir de lo sucedido. Por lo que se refiere a España, aparentemente, tras los acontecimientos del 11 de marzo y el resultado de las elecciones del 14 de marzo, se abrirían ante nosotros sólo dos vías de acción:
a) La primera, insistir en la doctrina de la actual Administración norteamericana y mantener la prioridad de la “guerra contra el terrorismo”, tal y como ha venido haciendo el Gobierno de Aznar.
En efecto, la Administración norteamericana está dispuesta a seguir con esa línea de acción, de guerra contra el terrorismo, entendida, como ha subrayado reiteradamente Ramonet, como una guerra sin fin y de carácter global (y, habría que añadir, sin reglas, porque no se acepta el Derecho internacional humanitario), como lo demuestra el reciente libro de R. Perle y D. Frum (10). Debemos comenzar por reconocer que esta posición tiene un buen argumento, la premisa de partida a la que me referí antes, pero utilizada de modo coyuntural: no se puede ceder al chantaje terrorista. El problema es que, como digo, se utiliza ese argumento de forma coyuntural y sobre todo falaz. Se ha dicho, por ejemplo, que el cumplimiento de la promesa electoral del PSOE acerca de la retirada de las tropas españolas de Iraq en el mes de junio sería un ejemplo de esa capitulación indebida y contraproducente, y las revelaciones del documento sobre el que ha llamado la atención el Instituto Noruego de Investigación de la Defensa parecerían confirmarlo.
Conviene dejar claro que esa interpretación, aunque tenga visos de verosimilitud, puede ser descartada simplemente en la medida en que se subraye, por lo que se refiere al caso español, que la decisión de retirada de las tropas españolas no es un resultado del atentado, sino que venía enunciada en el programa electoral del PSOE y, por tanto, con anterioridad a la tragedia de Madrid.
b) La segunda, obviamente muy distinta de la anterior, consiste en emprender un importante giro en nuestra política internacional en materia de lucha contra el terrorismo.
A este respecto, quiero insistir en el punto de partida al que aludí antes, es decir, que ese giro, en el caso de España, no debiera ser entendido como consecuencia del atentado, sino más bien como una consecuencia del más elemental principio de legitimidad. Reiteradamente, el pueblo español se ha manifestado en contra del recurso a la guerra contra el terrorismo (y frente a la amenaza de armas de destrucción masiva) en el caso de Iraq. Y es indiscutible que el pueblo español conoce la amenaza del terrorismo. Pero hay otras posibilidades de erradicarlo, sin acudir a la guerra. Por consiguiente, cuando se habla de una alternativa, de un giro, eso no supone en absoluto el abandono de la lucha contra el terrorismo. Se trata más bien de sentar otras bases, de las que enunciaré dos.
En primer lugar, una estrategia consensuada al máximo entre todas las fuerzas políticas y que cuente con el respaldo de la mayoría del pueblo. Además, se trata de abandonar lo que a todas luces resulta ineficaz e incluso contraproducente, el seguimiento ciego de la estrategia de guerra contra el terrorismo emprendida por la Administración de Bush. La tesis es que la guerra contra el terrorismo no sólo no es eficaz en la erradicación de esa amenaza internacional, sino que la multiplica, pues desencadena un nuevo terrorismo, el terrorismo contra la guerra.
Además, ese alejamiento debiera ir acompañado por el empeño europeísta en construir una visión única de la UE –una visión no belicista– en la lucha contra el terrorismo. Es obvio que en el espacio de estas pocas páginas no resulta posible detallar esta segunda orientación. Me limito a apuntar que probablemente se trataría de avanzar y mejorar las líneas de actuación de la actual estructura jurídica e institucional europea en el área de Justicia e Interior (la creación del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia) que, aunque quizá excesivamente marcada por los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y por la agenda norteamericana, comprende seis tipos de medidas dentro de la línea básica de primar el fortalecimiento de la cooperación jurídica –legal, judicial y policial, lo que incluye a los servicios de inteligencia en particular– en la lucha a largo plazo contra el terrorismo internacional.
Como se recordará, este objetivo se desarrolla a través de seis áreas: 1. Cooperación judicial. 2. Servicios de cooperación antiterrorista (servicios de inteligencia y de policía). 3. Lucha contra la financiación del terrorismo. 4. Control de fronteras. 5. Otras medidas, con especial referencia a la atención a las víctimas del terrorismo. 6. Medidas relacionadas con otros ámbitos ajenos al de Justicia e Interior, y en particular las de la acción exterior. Eso último significa que en esta lucha quedan implicadas dos áreas de relevancia: la política exterior de defensa y seguridad europea y la política de cooperación, y es en ellas donde necesitamos mayor esfuerzo y concreción, porque es en ellas donde hay que insistir si, como sostiene K. Annan, pretendemos de verdad tomar en serio la lucha contra el terrorismo.
En efecto, creo que es precisamente esto lo que trata de señalar el secretario general de la ONU cuando sostiene: «El hecho de que unos pocos hombres o mujeres malvados cometan asesinatos en su nombre no hace que una causa sea menos justa. Tampoco nos exime de la obligación de tratar agravios legítimos. Por el contrario, sólo se derrotará al terrorismo si nos empeñamos en resolver las controversias políticas y los conflictos de larga data de los que el terrorismo obtiene apoyo. Si no lo hacemos, nos hallaremos actuando como sargentos reclutadores para los mismos terroristas que tratamos de reprimir».
No se trata de ceder al chantaje terrorista y abandonar la lucha por la erradicación de esa amenaza en cuanto sufrimos directamente sus consecuencias. Pero tampoco debemos abandonar el enfoque político de conflictos y problemas por el mero hecho de que sean utilizados por los terroristas como motivo de su actuación. Y, sobre todo, cuando está claro que el recurso a la guerra como único instrumento en esa lucha es, además de ilegal, manifiestamente ineficaz.
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(1) En este sentido, me parecen interesantes los argumentos utilizados en el artículo publicado por T. Garton-Ash en El País, de 13 de marzo de 2004, con el significativo título “¿Es éste el 11 de septiembre europeo?”.
(2) En el momento de redactar estas páginas, el grupo terrorista denominado Brigadas Abu Hafs el Masri sigue reivindicando el atentado, en mensaje dirigido al diario Al Hayat, como lo hicieron en su primer comunicado al diario Al Qds Al Arabi. Internacionalmente, se admite la vinculación de este grupo (cuyo nombre evoca a un lugarteniente de Bin Laden) con Al Qaeda. Sin embargo, los detenidos hasta ahora como responsables e implicados están vinculados a un grupo marroquí, involucrado también en los atentados de Casablanca, el Grupo Islámico Combatiente Marroquí (GICM), próximo al GIA argelino.
(3) Con la que se abrió la Conferencia internacional celebrada en Nueva York el 22 de septiembre de 2003, “La lucha contra el terrorismo en pro de la humanidad: una conferencia sobre las raíces del mal”.
(4) Cfr. el texto en El País, 13 de marzo, pág. 16.
(5) Por su parte, el presidente del Círculo de corresponsales extranjeros, que agrupa a 70 periodistas con acreditación oficial en España, Steven Adolf, denunció las «presiones y engaños del Gobierno para orientarles hacia la pista de ETA» (El País, 14 de marzo de 2004, pág. 16). Y ello pese a que, desde las 10.45 horas del mismo día 11, la policía tenía ya en su poder la furgoneta Kangoo en la que se hallaron los detonadores y la cinta en árabe, que fue una pista decisiva, aunque sólo por la tarde se comienza a examinar el vehículo en cuestión. El mismo día 11, a las 21 horas, se sabía la supuesta reivindicación por parte de un grupo próximo a Al Qaeda ante el periódico londinense Al Qds Al Arabi. El día 12, en su comparecencia a las 11 horas, el presidente Aznar insiste todavía en ETA, y lo mismo hará Acebes, incluso tras el desmentido de ETA de las 18 horas. Todavía el domingo 14, cuando ya se habían producido las primeras detenciones, la ministra Palacio insistía en la BBC en la responsabilidad de ETA.
(6) Pero parece probado que no se han desclasificado todos los documentos del CNI, sino sólo los que avalan su propósito.
(7) De lo que se quejaron el director de Interpol y algunos directores de servicios de inteligencia, como el italiano, con motivo del Consejo extraordinario de Ministros de Interior celebrado en Bruselas el 19 de marzo. Por lo demás, el domingo 14 de marzo se publicó en algunos periódicos (por ejemplo, El País) la existencia de un documento de 42 páginas, escrito en árabe y que se había publicado en Internet en diciembre de 2003 –según fue revelado por Thomas Hegghammer, investigador del Instituto Noruego de Investigación para la Defensa–, que analizaba las posibilidades de atacar a los países de la coalición y, tras estudiar la situación de España como eslabón más débil de esa coalición, se inclinaba por un atentado en Madrid, poco antes de las elecciones y al que se atribuía un efecto decisivo respecto a las tropas de ocupación en Iraq. Según este investigador, no lo puso en conocimiento de las autoridades españolas, pero en cualquier caso resulta inaceptable que los servicios de inteligencia españoles ignorasen semejante información. Máxime cuando el responsable del CNI español, J. Dezcallar, sostuvo en la reunión de Madrid de 2003 de la División de Inteligencia de la OTAN el creciente peligro de atentados de Al Qaeda en los países de la coalición y la preocupación por la posibilidad de que se cometieran en España.
(8) Cfr. la información ofrecida, por ejemplo, en El Mundo, de 14 de marzo de 2004, pág. 14.
(9) Por ejemplo, Javier de Lucas en su artículo “Ciudadanía, democracia y desobediencia”, publicado en el periódico Levante el 15 de marzo de 2004.
(10) David Frum & Richard Perle, An End to Evil. How to win the War on Terror, Random House, Nueva York, 2003. Hay una versión en audio/CD (What’s Next in the War on Terrorism, Random House, audiobook), que puede encontrarse en www.randomhouse.ca. Richar Perle es bien conocido en Europa por sus anteriores responsabilidades en la Administración de Bush que le hicieron ganar el título de halcón entre halcones, o el más periodístico apelativo de señor de las tinieblas, pero no David Frum, un antiguo escritor de discursos de la Administración de Bush, autor de The Right Day, An Incide Account of the Bush White House, Random House, 2003, y de Waht’s Right, Dead Right. How we got Here. The 70’s.