Gabriel Flores
Adiós al Tratado constitucional
A primeras horas de1 pasado 23 de junio concluyó en Bruselas el Consejo Europeo que decidió enterrar sin pena ni gloria el hasta ese momento paralizado “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”. Todo lo demás es opinable, pero hay un resultado de la cumbre que resulta incuestionable: el Tratado constitucional ya es cosa del pasado.
Las opiniones
Por lo visto y leído en los días siguientes a la celebración de la cumbre (21 y 22 de junio), una parte de la hinchada española del Tratado constitucional considera que el acuerdo del Consejo Europeo, lejos de certificar la muerte del Tratado, ha conseguido su resurrección: ” (Carnero y Torreblanca, Opinión, El País 26 de junio de 2007).
Hay variantes matizadas de esa visión: “Como decía, es demasiado pronto para alegrarse. La hora de las celebraciones no llegará hasta que se ratifique el nuevo tratado. De hecho, las circunstancias en las que se ha llegado al compromiso de Bruselas dejan un sabor amargo. Pero, aun así, el pasado viernes la UE dio un paso decisivo por el buen camino.” (Fischer, Opinión, El País 28 de junio de 2007)
Si no le gusta ninguna de las anteriores, hay otras muchas interpretaciones de lo ocurrido, menos voluntariosas que las anteriores y más críticas, aunque provengan de algunos de los actores participantes en el acuerdo, que aparecieron en la edición de Le Monde del pasado 25 de junio. Por ejemplo la del primer ministro italiano Prodi que señalaba que “algunos vinieron a Bruselas con el mandato político de frenar el proceso europeo y lo han respetado”, denunciaba “el retroceso del espíritu europeo” y afirmaba que nunca antes había visto “un euroescepticismo tan explícito, tan programado”. O la del ministro de asuntos exteriores belga, De Gucht, que criticaba la ausencia de claridad y que si “el objetivo del tratado constitucional era ser más legible, el fin de este tratado es ser ilegible”. O la del primer ministro luxemburgués, Juncker, que señalaba irónicamente que las negociaciones habían desembocado en “un tratado simplificado muy complicado.”
Si tampoco los comentarios anteriores acaban de convencerle, puede servirse otros muchos. Basten, para ampliar el abanico, dos opiniones más. La primera: “¿Cuál era el objetivo de la última cumbre europea? ¿Qué se busca con el minitratado o tratado básico, como dicen algunos? Sencillamente, torear una vez más a la ciudadanía europea. (…) ¿Cuál ha sido la respuesta de los gobernantes al rechazo de dos países? Buscar una solución que permita orillar la consulta ciudadana.” (J. Ramoneda, El País, 24 de junio de 2007). La segunda: “la Europa política que pretendía hablar algún día con una única voz en el concierto internacional fue derrotada la semana pasada en la última cumbre de la UE.” (S. Gallego-Díaz, El País, 29 de junio de 2007)
La oferta opiniones es, más que amplia, inabarcable. ¿Es un paso decisivo, como manifiesta con cierta precaución Fischer? ¿Supone dos pasos hacia adelante y uno para atrás como sostiene Delors? ¿O implica cien pasos de retroceso respecto a la Constitución y la posibilidad de avanzar cuarenta respecto a la situación actual como, inspirándose también en el clásico, defiende Rajoy (sí, el mismo Mariano)?
Podría decirse, utilizando la expresión que canonizó Greenspan el 5 de diciembre de 1996 para valorar el comportamiento de la Bolsa estadounidense, que el mercado de opiniones sobre lo ocurrido en el último Consejo Europeo presenta una exuberancia irracional. Casi todo vale. Todo cabe. Cualquiera puede vender o comprar la interpretación que más le guste. Sin embargo, los acuerdos están ahí, por escrito, para quien quiera leerlos: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/94934.pdf
Los resultados de la cumbre son ya inamovibles. Otra cosa es que el resultado del proceso de sustitución del Tratado constitucional por otro u otros es todavía una incógnita, una página en blanco aún por escribir.
Lo acordado
Como casi siempre, en lo que atañe a la Unión Europea, sería difícil entender lo sucedido en la última cumbre de Bruselas e interpretar su significado sin desarrollar, en primer lugar, mucha paciencia para la lectura de un texto farragoso alimentado por un estilo burocrático y, en segundo lugar, sin afilar un espíritu crítico que despoje lo esencial de los ropajes e intenciones con los que informadores, analistas o responsables políticos nos ofrecen los hechos. Precaución que debe aplicarse también a detectar la ideología con la que cargan la información al servirla como verdad, opinión o simple producto informativo. Como casi siempre, también en este caso, el primer paso para comprender el alcance y el significado de los acuerdos alcanzados es acercarse a los hechos y textos de la forma más objetiva posible, intentar describirlos de forma ordenada y contrastable, distinguir sus aspectos más relevantes de los menos y, finalmente, interpretarlos de manera honrada. Ahí van, sin adornos, afeites o comentarios explicativos, algunos de los principales puntos acordados en la cumbre europea. Aún así, resumidos, la lectura de los contenidos del Proyecto de Mandato de la Conferencia Intergubernamental (CIG) publicado como Anexo I de las Conclusiones de la Presidencia – Bruselas, 21/22 de junio, no servirá, valga la advertencia, de distracción o asueto:
1º. Se abandonan las pretensiones de que los nuevos o reformados tratados de la Unión tengan carácter constitucional y la de derogar todos los tratados vigentes y sustituirlos por un texto único (como se había intentado con el ahora descartado “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”). En su lugar se elaborará un nuevo “Tratado de reforma” que introducirá en los Tratados existentes, que seguirán en vigor, las innovaciones resultantes de la CIG de 2004 con las precisiones que establece el Mandato para la inminente CIG de 2007 encargada de concretar esas reformas.
2º. No se utilizará el término “Constitución” y en lugar de "Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión" se hablará de “Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”. Con la misma intención, en lugar de “ley" y "ley marco" se conservarán las actuales denominaciones de "reglamento" "directiva" y "decisión". Junto a los abandonos terminológicos, los alegóricos: no habrá ninguna mención a los símbolos de la UE (bandera, himno o divisa). Y para evitar cualquier malentendido sobre el significado del cambio de Ministro por el de Alto Representante se adjuntará una Declaración que garantiza que tanto “las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común, como la creación del cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y la creación de un servicio de acción exterior, se entenderán sin perjuicio de las responsabilidades de los Estados miembros, en su estado actual, para la formulación y dirección de su política exterior ni de su representación nacional en terceros países y organizaciones internacionales” y reafirma que “las disposiciones por las que se rige la política exterior y de seguridad común se entienden sin menoscabo del carácter específico de la política de seguridad y defensa de los Estados miembros.”
3º. Los parlamentos de los Estados miembros tendrán una función mayor que la acordada en la CIG de 2004 que se plasmará en un nuevo y largo artículo de carácter general que aumentará de 6 a 8 semanas el periodo que se concede a los parlamentos nacionales para examinar los proyectos de actos legislativos y para formular su dictamen motivado en materia de subsidiariedad. De igual modo, se establecerá un mecanismo de control reforzado de subsidiariedad, en el sentido de que si un proyecto de acto legislativo es objetado por una mayoría simple de los votos atribuidos a los parlamentos nacionales, la Comisión volverá a examinar dicho proyecto de acto y se pondrá en marcha un procedimiento específico bastante largo y complejo que podría acabar en la desestimación de la propuesta legislativa.
4º. No se explicitará en ningún artículo la primacía del derecho de la Unión. En su lugar la CIG aprobará la siguiente Declaración: "La Conferencia recuerda que, con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la UE, los Tratados y la legislación adoptada por la Unión sobre la base de los Tratados primarán sobre el derecho de los Estados miembros, con arreglo a las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia." Y para reforzar esa Declaración, se anexará al Acta Final de la CIG el dictamen del Servicio Jurídico del Consejo (doc. 580/07).
5º. En el artículo relativo a los principios fundamentales de las competencias comunitarias se especificará que la Unión actuará exclusivamente dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados. Una Declaración de la CIG confirmará que “el hecho de que la Unión Europea tenga personalidad jurídica no autorizará en modo alguno a la Unión a legislar o actuar más allá de las competencias que los Estados miembros le confieren en los Tratados." En el artículo relativo a las categorías de competencias, se mencionará claramente que los Estados miembros volverán a ejercer su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya. Y otro artículo remachará que "toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros."; y que la Unión respetará “las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro”.
6º. El sistema de votación por doble mayoría (55% de Estados y 65% de población) para los acuerdos por mayoría cualificada se empezará a aplicar efectivamente a partir del 1 de noviembre de 2014. O no, porque durante un período transitorio que concluirá el 31 de marzo de 2017 (dentro de diez años), cuando se adopte una decisión según el nuevo sistema, cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que la decisión se adopte según la actual definición de mayoría cualificada que da mayor capacidad de decisión a países como España o Polonia.
7º. Conforme a lo acordado en la CIG de 2004, el número mínimo de Estados miembros requerido para el inicio de una cooperación reforzada será nueve.
8º. La voluntad de que, sino el cristianismo, la tradición religiosa europea siga presente en los tratados permanecerá, con muy similar redacción a la que presentaba el Tratado constitucional, como segundo considerando del Preámbulo: "Inspirándose en las herencias culturales, religiosas y humanistas de Europa, a partir de las cuales se han desarrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona humana (sic), la democracia, la igualdad, la libertad y el Estado de Derecho"
9º. Desaparece la “Parte II: Carta de los derechos fundamentales de la Unión” y, como consecuencia, se aprobará un nuevo artículo que establecerá que "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, (…), que tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.” y una nueva Declaración de la CIG que aclara que “La Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión ni establece ninguna nueva competencia o misión de la Unión, ni modifica las competencias y funciones definidas por los Tratados.” Pese a esa Declaración, Polonia aclara su posición en una Declaración unilateral: "La Carta no afecta en modo alguno al derecho de los Estados miembros a legislar en el ámbito de la moral pública, el Derecho de familia, así como de la protección de la dignidad humana y el respeto de la integridad física y moral humana". Y Reino Unido consigue que se adjunte como anexo a los Tratados un Protocolo que contendrá las siguientes disposiciones:
“Artículo 1
1. La Carta no amplía la competencia del Tribunal de Justicia ni de ningún tribunal del Reino Unido para apreciar que las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, prácticas o acciones del Reino Unido no son coherentes con los derechos, libertades y principios fundamentales que reafirma.
2. En particular, y a fin de no dejar lugar a dudas, nada de lo dispuesto en el [título IV] de la Carta crea derechos defendibles en justicia aplicables al Reino Unido, salvo en la medida en que el Reino Unido haya contemplado dichos derechos en su legislación nacional.
Artículo 2
En la medida en que una disposición de la Carta se refiera a legislaciones y prácticas nacionales, sólo se aplicará en el Reino Unido en la medida en que los derechos o principios que contiene se reconozcan en la legislación o prácticas del Reino Unido."
10º. Por si la Declaración unilateral de Polonia mencionada en el punto anterior no fuese suficientemente explícita, se concretará, respecto a la cooperación judicial en materia civil, que el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá adoptar una decisión para determinar los aspectos del Derecho de familia con implicaciones transfronterizas que puedan ser objeto de actos adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario. El Consejo se pronunciará por unanimidad después de haber consultado al Parlamento Europeo; pero antes, la propuesta de la Comisión deberá ser comunicada a los parlamentos nacionales y si un parlamento nacional hace conocer su oposición, en los seis meses posteriores a la fecha de notificación, el Consejo no podrá adoptar tal decisión.
11º. Desaparecerá, entre los Objetivos de la Unión, toda referencia a “que la competencia sea libre y no esté falseada” que contemplaba, entre otros muchos, el Artículo I-3 del desaparecido Tratado constitucional.
La trastienda del acuerdo
Como un nuevo monstruo de Frankenstein, creado a partir de la unión de diferentes lógicas, intereses contradictorios y propuestas cuya única intención es resolver cuestiones particulares y problemas específicos de algunos socios, el acuerdo para reformar los tratados de la UE vigentes alcanzado en el último Consejo Europeo de Bruselas incumple todos los compromisos y casi todos los objetivos novedosos que en su día sirvieron de justificación para vender las bondades y posibilidades que ofrecía el Tratado constitucional.
La UE no sólo renuncia a su pretensión de sustituir la acumulación histórica de Tratados por un único Tratado, el constitucional; abandona también la idea de que la ciudadanía pueda participar de alguna manera en la reforma de los tratados; y renuncia, además, a equilibrar con una lógica supraestatal o comunitaria la lógica intergubernamental que hasta ahora ha dominado (y seguirá dominando, con mayor fuerza si cabe, a partir de su aprobación) el proceso de construcción de la unidad europea.
Si en la intentona anterior, la del Tratado constitucional, la limitada y, en mi opinión, equivocada propuesta de avance institucional supraestatal tenía como garantía el respeto y la consagración de las políticas, pactos y organismos de inequívoca impronta ultra o neoliberal, en la actual intentona se abandona toda propuesta formal y disposición favorable al avance institucional del conjunto de la UE y, como consecuencia, pierde importancia la consagración constitucional de la ideología y las políticas neoliberales que desde hace más de una década dominan el panorama y la acción política comunitarias. Hasta tal punto pierde relevancia esa consagración del pensamiento neoliberal en los Tratados comunitarios que no ha habido ningún problema para la simbólica (sólo simbólica) supresión como objetivo de la Unión de la búsqueda de una “competencia libre y no falseada”. Así se ayuda a que Sarkozy pueda presentar, al electorado francés que votó no al Tratado constitucional, la nueva propuesta de reforma institucional como una señal de ruptura con el liberalismo y las pretensiones e intenciones ultraliberales del Tratado constitucional.
A estas alturas, con el actual desconcierto de los dirigentes políticos europeos, hablar de proyecto comunitario es pura ilusión o pereza intelectual. La principal pretensión de los Merkel y Sarkozy que han pilotado la última cumbre era salir del impasse institucional y que la parálisis no terminara contaminando y afectando a la maquinaria económica compuesta por el mercado único y el euro que, esos sí, son una poderosa realidad que requiere, para seguir funcionando, cierta estabilidad política e institucional y un mantenimiento continuo que permita su perfeccionamiento y adaptación a las nuevas tendencias y exigencias del mercado mundial.
¿Significa lo dicho antes que ya no se producirá ningún avance de la UE en los ámbitos de su acción común o de su configuración institucional supraestatal? No necesariamente. Incluso es bastante probable, dadas las limitaciones y la fragilidad de la propuesta de avance institucional supraestatal que contenía el Tratado constitucional, que el avance por la única vía que se mantiene, la de las cooperaciones reforzadas entre varios socios, acabe resultando más efectiva.
La pretensión de que el avance institucional y la unidad política del heterogéneo conglomerado de socios que conforma la UE pudiera avanzar a golpe de votación -ampliando los terrenos en los que una mayoría cualificada de países puede imponer sus puntos de vista y reduciendo las posibilidades de que los países que se sienten perjudicados puedan defender sus intereses mediante el requisito de unanimidad o una minoría de bloqueo- no parece razonable. Menos razonable aún cuando una parte significativa de la ciudadanía europea contempla con lógica aprensión como las ideologías y propuestas políticas que salen de Bruselas, lejos de reforzar y complementar las seguridades y la protección social que en les ofrecen sus respectivos Estados nacionales, van encaminadas a flexibilizar los mercados de trabajo y a reducir la capacidad de cada Estado socio para garantizar servicios y bienes públicos de calidad, condiciones laborales dignas al conjunto de los trabajadores, nuevas oportunidades a los sectores excluidos del mercado de trabajo y protección suficiente a las personas que por edad u otras razones no pueden incorporarse al mercado laboral.
Además de en los contenidos de lo acordado, conviene detenerse en el examen e interpretación del mecanismo de aprobación puesto en marcha para la incorporación efectiva de los acuerdos a los tratados comunitarios. En este terreno, cabe poco espacio para la controversia. La cumbre europea de Bruselas ha decidido excluir toda posibilidad de que la ciudadanía europea pueda participar en el debate, toda opción a que sus opiniones sean tomadas en cuenta antes y durante la celebración de la CIG y no da ninguna oportunidad para que los ciudadanos con sus votos puedan de nuevo torcer el brazo al conjunto de fuerzas que desde Bruselas marcan el paso de la Unión.
Es suficiente la lectura del punto 11 de las Conclusiones de la Presidencia – Bruselas, 21/22 de junio, para hacerse una idea cabal de la fragilidad de las convicciones de los dirigentes europeos sobre la importancia del acceso a una información veraz y completa, la participación ciudadana en el debate público y una acción política permeable a la voluntad mayoritaria de la ciudadanía:
“11. La CIG llevará a cabo sus trabajos de conformidad con el mandato establecido en el Anexo I de las presentes conclusiones. El Consejo Europeo invita a la Presidencia entrante a redactar un proyecto de texto del Tratado en consonancia con el mandato, y a presentárselo a la CIG en cuanto ésta se inaugure. La CIG completará sus trabajos con la mayor celeridad posible y, en cualquier caso, antes del final de 2007, de manera que exista margen temporal suficiente para ratificar el Tratado resultante antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2009.”
Algunos de los más persistentes publicistas del Tratado constitucional concedían un valor esencial al método abierto y transparente que supuso la Convención Europea en la elaboración del Proyecto del Tratado constitucional, empleando argumentos tan contundentes como los siguientes: “El problema básico del método representado por la Conferencia Intergubernamental es que sus trabajos son opacos, basados en negociaciones diplomáticas secretas entre gobiernos. Los ciudadanos sólo pueden conocer el resultado final de los mismos y, como mucho, las declaraciones y filtraciones que se realizan a los medios de comunicación, sin tener conocimiento de lo que realmente está sucediendo detrás de las puertas cerradas.” Ahora, ante la nueva convocatoria de una CIG, aquellas palabras de 2005 se vuelven contra sus autores como un bumerán. Es lo malo que tiene dejar por escrito argumentos de pretendida validez universal que se utilizan con carácter instrumental y que sólo sirven, coyunturalmente, si creen que les sirve para conseguir determinado objetivo político.
En cualquier caso, la próxima Conferencia Intergubernamental (CIG) se inaugurará a finales de este mes de julio, realizará su trabajo de reforma de los Tratados hoy vigentes (obviando, por tanto, el desaparecido Tratado constitucional) siguiendo estricta y literalmente el Mandato del último Consejo Europeo de Bruselas, terminará su tarea en un tiempo máximo de cinco meses y sus conclusiones serán ratificadas por los gobiernos o parlamentos de los Estados miembros, sin participación directa de la ciudadanía, antes de junio de 2009.
Naturalmente, ese calendario puede cumplirse o no. Y las trabas que algunos socios seguirán poniendo, a pesar de lo que han conseguido en la última cumbre, pueden retrasar los plazos. Incluso, no hay que descartar totalmente, por mucho que sea muy improbable, que la reforma emprendida quede encallada en algún debate o conflicto de intereses intergubernamental. Y eso, a pesar de que el eje franco-alemán no parece muy dispuesto a admitir más bromas.
A modo de (muy breve) conclusión
Dos ideas pueden resumir mi opinión sobre la cumbre y los acuerdos alcanzados:
Primera: los recortes a las novedades que presentaba el Tratado constitucional son tan grandes que hacen extremadamente difícil cualquier avance institucional del conjunto de la UE; la flexibilidad en la toma de decisiones, respecto a la situación actual, es tan pequeña y se retrasa tanto su aplicación efectiva que menos de lo acordado, hubiera sido nada. Y nada hubiera sido un signo tan evidente de incapacidad que hubiera resultado demoledor para la imagen de los nuevos dirigentes políticos europeos y, como consecuencia, inadmisible para los Merkel-Sarkozy que aspiran a liderar la nueva etapa de la UE.
Segunda: si había argumentos suficientes para decir no al Tratado constitucional, más razones hay ahora para oponerse a la propuesta aprobada por la cumbre europea de Bruselas. Las torpes maniobras de los líderes europeos para consolidar el dominio del juego intergubernamental frente al comunitario, las maneras poco democráticas de resolver la situación a la que nos llevó su propuesta de Tratado constitucional y las malas soluciones que proponen para sortear la desilusión y la oposición ciudadanas a sus pretensiones de encauzar y limitar el avance institucional de la UE no merecen ningún apoyo.