Isaías Barreñada
La iniciativa palestina en Naciones Unidas
(Página Abierta, 216, septiembre-octubre de 2011).

                  Ante la imposibilidad de desarrollar negociaciones serias con el Gobierno israelí y ante el continuo deterioro de la situación en los territorios ocupados, los dirigentes palestinos han anunciado una iniciativa ante Naciones Unidas con miras a obtener el reconocimiento internacional del Estado palestino. Este paso, que pretende romper un statu quo que les perjudica, tiene un indudable impacto en el conflicto israelo-palestino y en las complejas relaciones (que ya no negociaciones de paz) entre las partes. Cabe por lo tanto preguntarse qué ha llevado a esta situación, qué posibilidades reales de éxito tiene la iniciativa y qué escenarios se prevén para el día después.

            Han transcurrido cerca de veinte años desde que se iniciaron las negociaciones entre árabes e israelíes en la Conferencia de Paz de Madrid en octubre de 1991; les siguieron el proceso de Oslo (1993-2000) y, con su crisis, más de diez años de unilateralismo israelí. Durante estos dos decenios se ha operado una reconfiguración del conflicto israelo-palestino. Sin alterar su esencia se han acelerado y diversificado las dinámicas de colonización, ha tenido lugar una radical reordenación del territorio, se han deteriorado profundamente las condiciones de vida de la población palestina de Cisjordania y Gaza y se ha desarticulado el movimiento nacional palestino. Cisjordania ya no es un territorio palestino con enclaves de colonos israelíes; se ha transformado en un territorio israelizado con enclaves palestinos. Gaza se ha convertido en un no-lugar, un enclave ocupado desde el exterior, una cárcel al aire libre para un millón y medio de personas, que ha sido objeto de bloqueos prolongados y de sistemáticos ataques indiscriminados.

            Esta situación que perpetúa la violación del derecho internacional y amenaza de forma permanente la paz y la seguridad internacional es responsabilidad primera de Israel que, haciendo uso de su posición de fuerza y explotando distintos discursos de legitimación, embaucó, a veces con su complicidad, a la comunidad internacional y a los dirigentes palestinos. Sin embargo, por primera vez, a lo largo de los últimos 24 meses los palestinos han tomado una serie de iniciativas en el plano interno y externo que están forzando a reaccionar al Gobierno israelí y que, al calor de las revueltas prodemocráticas árabes, plantean también un reto a los actores externos que han acompañado el proceso como donantes o como miembros del Cuarteto, en particular a Estados Unidos y a la Unión Europea. [...]

La recuperación del Estado palestino y su reconocimiento internacional

            Desde mediados de los setenta, al renunciar a sus demandas maximalistas de recuperación de toda la Palestina histórica, la OLP asumió la irreversibilidad de la realidad israelí y que su proyecto estatal nacional se limitaría a Cisjordania y Gaza. El 15 de noviembre de 1988, el Consejo Nacional Palestino reunido en Argel declaró el establecimiento del Estado de Palestina con base territorial en estos dos territorios. Desde entonces recibió el reconocimiento de decenas de países, aunque sólo fuera un Estado virtual, desprovisto de dos de los atributos y elementos definidores de una entidad estatal: el control efectivo del territorio y la soberanía.

            El proceso de Oslo congeló la cuestión del Estado; se pospuso el ejercicio de la soberanía del Estado palestino hasta alcanzar un acuerdo de paz, aunque de factola Autoridad Palestina suponía la creación progresiva de una entidad política sobre el territorio, de naturaleza interina, sin control territorial ni soberanía. El rotundo fracaso del proceso de paz avivó las críticas palestinas a la OLP por haberse embarcado en esa vía, hasta llegar a demandar la autodisolución de la Administración interina, la renuncia del proyecto de dos Estados y la vuelta al proyecto de un solo Estado democrático o binacional.

            En este contexto, y ante las escasas expectativas de alcanzar resultados concretos por la vía de las negociaciones bilaterales, en 2009 el Gobierno de Abbas/Fayad optó por desarrollar una vía alternativa que pone en cuestión el paradigma de Oslo, consistente en legitimarse internamente con avances sustanciales en materia de gobernanza, condicionar cualquier avance negociador en la dimensión bilateral al cese de la colonización y apostar por lo multilateral como palanca que compense la asimetría.

            Es en este marco en el que la cuestión del Estado retoma vigencia. El Gobierno palestino en Cisjordania desarrolló un plan dirigido a fortalecer las instituciones y a ampliar las infraestructuras públicas, con miras a reforzar sus atributos estatales y defender la normalización de su estatalidad en la escena internacional. Realineando su posición en el conflicto con Israel, los palestinos planearon una estrategia consistente en avanzar en la construcción de un Estado a pesar de la ocupación, con el objeto de acelerar con ello el fin de la ocupación, rompiendo con el escenario de “interinidad permanente” creado por Oslo. De hecho, la entidad estatal árabe es un proyecto antiguo que, con diferente diseños y apoyos, ha recorrido la historia del conflicto. El establecimiento de un Estado palestino y su reconocimiento internacional han sido una parte del programa nacional de la OLP, así como el objetivo final tácito del proceso de Oslo; incluso la fase II de la Hoja de Ruta (2003) llamaba a crearlo antes de alcanzar un acuerdo final.

            Desde 2009 varias declaraciones han apuntado el proyecto, sus objetivos y momentos claves. Más recientemente, el 17 de mayo de 2011, en un artículo de opinión publicado en la prensa estadounidense [“The Long Overdue Palestinian State”, The New York Times], el presidente Mahmud Abbas precisó que, en el marco de la sesión anual Asamblea General, en septiembre de 2011, los palestinos plantearían a la comunidad internacional su reconocimiento como Estado independiente en las fronteras de 1949-67 y su admisión como Estado miembro de la Organización de Naciones Unidas. Los dos elementos de la iniciativa giran en torno al reconocimiento.

            Es bien sabido que el reconocimiento de los Estados no es competencia de la organización sino un asunto bilateral, de los demás Estados y Gobiernos. Sin embargo, la incorporación plena de Palestina en Naciones Unidas supondría un reconocimiento fuerte de su existencia y de la persistencia de una realidad constrictiva no conforme al derecho internacional. En tal reconocimiento podría además subrayarse la base territorial legal y legítima de esa entidad.

            Desde un punto de vista formal, el Estado de Palestina existe y ha sido reconocido por un número importante de países. La declaración del Estado palestino en 1988 (Argel) fue el ejercicio del derecho de autodeterminación, por esencia un acto unilateral que no tiene por qué ser consensuado ni resultar necesariamente de un acuerdo con otras partes. La libre determinación política de un pueblo, especialmente si está colonizado o sometido a dominación extranjera, es un derecho recogido por numerosos textos internacionales fundamentales, y en particular la resolución 3236 (XXIX) de 22 noviembre de 1974 de la Asamblea General de Naciones Unidas que estableció el derecho a la libre determinación política del pueblo palestino, a la independencia y a la soberanía nacional.

            Pero el Estado de Palestina está desprovisto de sus atributos fundamentales por la situación de ocupación. Por ello, a lo largo de estos dos años, a través del llamado “Plan para el Estado”, el Gobierno de Fayad ha hecho importantes progresos organizativos y económicos en las zonas autónomas e incluso en las zonas ocupadas bajo control israelí. Sendos informes de Naciones Unidas, del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial señalaron en abril de 2011 que las funciones de la ANP son suficientes para ser consideradas las de un Gobierno estatal.

            Asimismo, a lo largo de estos meses, la ANP ha intensificado su acción diplomática para ganar apoyos con miras a la Asamblea de septiembre. A principios de julio de 2011 el Estado de Palestina ya ha sido reconocido por más de 120 países (entre los cuales los 5 BRICS: China, India, Rusia, Brasil y Sudáfrica) y espera alcanzar los 130 reconocimientos en los próximos meses. Muy significativa ha sido la última ola de reconocimientos en América del Sur, donde todos los países, a excepción de Colombia, han dado su reconocimiento.
También ha logrado avances en Europa; algunos países de Europa central y oriental habían reconocido a Palestina antes de integrarse en la UE (Polonia, Rumanía, Hungría, Chequia, Eslovaquia, Bulgaria), otros muchos han elevado recientemente el estatuto de la representación diplomática palestina, sin llegar al reconocimiento pleno; muchos han hecho declaraciones a favor de un Estado palestino en 2011.

La incorporación plena en Naciones Unidas

            La OLP (desde 1974) y luego Palestina (desde 1988) han sido –primero uno y luego otro– observadores permanentes en la ONU, a la espera de la definición definitiva de su estatuto político y jurídico. Con este estatuto, en septiembre 2011, el Estado de Palestina pedirá su incorporación a la organización como miembro pleno. El procedimiento de admisión de un nuevo miembro establece que la entidad solicitante dirige su demanda al secretario general. Éste la remite al Consejo de Seguridad, que la estudia y puede recomendar su admisión siempre que cuente con al menos 9 votos y que un miembro permanente no esgrima su veto. La Carta de las Naciones Unidas (cap. II, art. 4) establece que la admisión de los Estados a la Organización responderá a la decisión de la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad. En principio sólo pueden aspirar ser miembros los Estados soberanos, aunque varios miembros fundadores de la organización fueron países dependientes.

            En este proceso existe la posibilidad de que el secretario general retenga la carta de solicitud y retrase la tramitación ante el Consejo de Seguridad, pero dada la atención mediática en torno a este caso, y una eventual presión internacional, no parece previsible tal escenario. Por lo cual, dada la actual composición del órgano, es previsible una mayoría proclive a suscribir la recomendación de ingreso. Es probable que, salvo EE UU, los otros cuatro miembros permanentes del Consejo de Seguridad apoyen la propuesta. De entre los diez miembros no permanentes del Consejo de Seguridad en 2011 también darán su voto positivo Bosnia y Herzegovina, Brasil, Gabón, India, Líbano, Nigeria, Portugal y Sudáfrica; sólo Colombia y Alemania podrían votar en contra o abstenerse.

            En caso de ser aprobada la recomendación de ingreso, ésta pasaría a la Asamblea General y en tal escenario es altamente probable que la mayor parte de los miembros de la organización dé su apoyo; los votos negativos provendrán de Israel, EE UU y algún aliado (Micronesia) y es probable la abstención de algunos más (Alemania, Italia, algunos países del este de Europa, Canadá, Colombia…). La admisión requiere el voto positivo de dos tercios de los miembros (presentes y que 12 voten), lo que en la actualidad significa 128 votos de los 192 Estados miembros, si votaran todos.

            Sin embargo, también cabe esperar que en el Consejo de Seguridad los EE UU hagan uso de su poder de veto en solitario. En tal caso cabe la posibilidad de que el demandante replantee la solicitud varias veces, forzando a repetir el proceso. Algunos palestinos han esgrimido la posibilidad de recurrir a la resolución Unión Pro Paz (Resolución 377 [V]) de la Asamblea General, de noviembre de 1950) que permite salvar un bloqueo en el Consejo de Seguridad:
«… Si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales. De no estar a la sazón reunida, la Asamblea General puede reunirse en período extraordinario de sesiones de emergencia dentro de las 24 horas siguientes a la presentación de una solicitud al efecto. Tal período extraordinario de sesiones de emergencia será convocado si así lo solicita el Consejo de Seguridad por el voto de siete cualesquiera de sus miembros, o bien la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas…».

            Sin embargo, hacer uso de este recurso excepcional conlleva riesgos porque tal resolución no puede contornear un veto en esta materia; de hecho, un dictamen de la Corte Internacional de Justicia (1950) da preeminencia al Consejo de Seguridad en materia de admisión de nuevos miembros. En tal supuesto no es evidente que se reuniesen suficientes votos para secundar la iniciativa. Por lo tanto, si hay veto estadounidense, los palestinos aplazarán probablemente su demanda de admisión y EE UU sumará éste a la larga lista de vetos en defensa de los intereses de Israel, aunque en este caso tendría una connotación política más acusada contraria a los derechos nacionales de los palestinos, con un previsible coste.

El reconocimiento internacional del Estado de Palestina

            De no lograrse la admisión, Palestina tendría una segunda opción, de otro nivel. La Asamblea General tiene potestad para votar una resolución por la cual reconozca al Estado de Palestina, haciendo incluso explícita mención a las fronteras de 1949-67. De aprobarse, en el caso de Palestina podría también significar, a instancia del secretario general, pasar de su actual estatuto de observador permanente al de Estado observador permanente (como el Vaticano en la actualidad o Suiza hasta 2002). Palestina se convertiría así en un Estado no miembro de Naciones Unidas (al igual que Kosovo o Taiwan), pero ampliamente reconocido y en la antesala de la adhesión. Y en el peor de los supuestos cabría incluso una elevación de su rango al de observador con más amplias competencias y prerrogativas, como tiene actualmente la Unión Europea.

            En todo caso la negativa del Consejo de Seguridad no afecta a un posible reconocimiento de estas características. Sin embargo, no sólo importa la aritmética de los votos, sino también la calidad del reconocimiento, con ello el aspecto declarativo se reforzaría con un reconocimiento de los atributos efectivos del Estado. Por lo tanto es indispensable un apoyo político claro de las potencias, y muy particularmente de la Unión Europea.

            Las implicaciones de la incorporación de Palestina en Naciones Unidas son varias. En primer lugar, llevar la cuestión de la estatalidad al foro internacional obliga a argumentar por qué no se incorpora/reconoce a Palestina cuando se ha incorporado/reconocido a Israel, y a poner en evidencia que no hay ningún impedimento legal para ello y que solamente se requiere de voluntad política. Como ha señalado el presidente Abbas, este acto contribuye a que el conflicto sea tratado desde el punto de vista legal internacional y no sólo negociado políticamente a nivel bilateral.

            La incorporación plena a la organización supone el reconocimiento internacional más explícito y de ello deriva un objetivo tácito que implica a la comunidad internacional: la entidad estatal palestina de iure tiene que serlo también de facto. Su admisión como miembro pleno de la sociedad internacional deberá prolongarse con otras formas de contribución activa a la plena consecución de los atributos constitutivos del Estado. De forma muy gráfica, el primer ministro Salam Fayad ha señalado que «septiembre será el certificado de nacimiento del Estado palestino».

            Pero está claro que ni la admisión en la organización internacional, ni un amplio reconocimiento internacional cambian la situación en el terreno ni significa que se posibilite de inmediato una soberanía efectiva y cese la ocupación; sin embargo, cambian las coordenadas: inaugura una “igualdad formal” entre dos Estados en el conflicto, separa la autodeterminación y la estatalidad del marco negociador bilateral que las tenía secuestradas, apremia desde el plano multilateral la retirada del ocupante. Tampoco supone el fin de las negociaciones pero limita las pretensiones israelíes de mercadeo territorial.

            Asimismo, esta iniciativa tiene varias consecuencias. Con su intransigencia y oposición, Israel verá acentuado el deterioro de su imagen, prolongando su aislamiento en la región y en la escena internacional; está claro que no es positivo que se oponga al reconocimiento del Estado con el que deberá convivir y, en el peor de los casos, está condenado a coexistir. Más tarde o más temprano, Israel tendrá como vecino a un Estado independiente, con reconocimiento internacional, al que ocupa ilegalmente; se reforzará la condición de ocupación por parte de Israel de un Estado y no sólo unos “territorios” del exmandato británico de Palestina que nunca llegaron a pertenecer a una entidad estatal reconocida. Por otra parte, la aceptación de Palestina en Naciones Unidas supone también confirmar las fronteras del Estado palestino (no las de la resolución 181, sino las de facto de 1949) y negar cualquier legalización de la ocupación y anexión unilateral israelí.

            Finalmente, Palestina podrá utilizar otros instrumentos de derecho internacional para sus reivindicaciones, moderando las asimetrías que ha sufrido hasta ahora y conminando a la comunidad internacional a un papel más activo (cosa que no pasó tras el dictamen de la CIJ [Corte Internacional de Justicia] de julio 2004 que ya hizo este llamamiento). Como Estado plenamente reconocido, Palestina podría ratificar el Estatuto de Roma y adherirse a él, planteando casos a la Corte Penal Internacional en materia de crímenes de guerra y contra la humanidad. Los miembros de sus Fuerzas Armadas, al ser las de un Estado, deberán ser tratadas como prisioneros de guerra, etc.
____________________
Isaías Barreñada es coordinador de Programas Educativos y Publicaciones de Casa Árabe y profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid.

Anexos

Las revueltas árabes y el acuerdo de reconciliación nacional palestina

            La estrategia palestina, sin proponérselo en su origen, se ha imbricado con las movilizaciones populares y los cambios prodemocráticos que afectan a la región. Estos también han tocado a los territorios palestinos ocupados, en un doble sentido. Como en todos los demás casos, la protesta ciudadana ha adoptado formas y contenidos que responden a la singularidad de la situación nacional. [...]

            La primavera árabe en Palestina se activó con unas primeras movilizaciones de jóvenes en solidaridad con la calle tunecina y egipcia, que pronto se tornaron hacia su propia realidad, dirigiéndose a las autoridades de Ramallah y Gaza, así como a los partidos integrantes del movimiento nacional: con demandas de libertad de expresión y de asociación, exigencia de que se reforme y democratice la OLP, convocatoria de elecciones al Consejo Nacional Palestino y el restablecimiento de la unidad interna palestina, al mismo tiempo que exigencias de justicia, es decir, el fin de la ocupación israelí. En Cisjordania y Gaza las principales consignas han sido “el pueblo pide el fin de la división” y “el pueblo pide el fin de la ocupación”.

            Estas demandas tendrán un pronto eco en las autoridades, conscientes del riesgo de no sintonizar suficientemente con las demandas de la calle y del potencial positivo que pueden suponer ciertas medidas para su estrategia; rápidamente la ANP anunció cambios de gobierno y elecciones, y unas pocas semanas después se desatascó el acuerdo entre Fatah y Hamas.

            La reconciliación palestina fue precipitada por la presión de la calle y por el cambio político en Egipto. Tras cuatro años de división y de enfrentamientos, y tras numerosas iniciativas frustradas, el Gobierno egipcio asumió un nuevo papel distanciándose de Israel y auspició el acuerdo. Firmado por las diferentes facciones políticas palestinas el 4 de mayo en El Cairo, el Acuerdo Nacional de Reunificación se propone poner fin a la división política y con él se resuelven distintos puntos: en materia electoral (la creación de una Comisión Electoral Central pluralista, la designación de un nuevo Tribunal Electoral, la convocatoria de elecciones legislativas, presidenciales y al CNP antes de 12 meses); en materia de seguridad; en lo referido al ejecutivo y legislativo (un Gobierno de unidad, tecnocrático, encabezado por un primer ministro de consenso y la reactivación del Consejo Legislativo Palestino). [...]

La postura de Hamas

            Según informaba la agencia RIA Novosti el pasado 13 de septiembre, los diputados de Hamas en el Consejo Legislativo Palestino exhortaron al jefe de la Autoridad Nacional Palestina (ANP), Mahmud Abbas, a renunciar a su intención de solicitar la admisión de Palestina en la ONU y el reconocimiento de su independencia.

            Minimizaron la importancia de esta iniciativa y criticaron que este plan no fuese consultado con otras fuerzas políticas palestinas e instaron a Abbas a no dar pasos unilaterales que perjudiquen la causa palestina y a consolidar los esfuerzos para el logro de la reconciliación nacional y para la resistencia a la ocupación.

            Días después, el 18 de septiembre, según informaba el diario mexicano La Jornada, también Yihad Islámica se unió a Hamás en el rechazo a esta iniciativa. En opinión de Hamás y Yihad Islámica, pedir el reconocimiento del Estado palestino carece de consenso nacional e implica peligros significativos. Para estas organizaciones, un Estado dentro de las fronteras de 1967 cancelaría los derechos en la Palestina histórica y anunciaría el establecimiento de Israel en la porción más grande del territorio palestino, lo que cancelaría el derecho del pueblo palestino a resistir la ocupación.

            Ismail Haniyeh, primer ministro de Hamas en Gaza, aun rechazando la iniciativa de Abbas, aseguró, según ese diario, que no pondría obstáculos a la creación de un Estado palestino dotado de plena soberanía, sin reconocer a Israel ni conceder un ápice de la Palestina histórica.

            Pero, curiosamente, el mismo Haniyeh, dijo al expresidente de EE UU Jimmy Carter, en una visita en la franja, en junio de 2009 –según recogía la publicación digital diariosevilla.es– que «si existe un proyecto realista de resolver la causa palestina con el establecimiento de un Estado en los territorios ocupados en 1967 y con plena soberanía, lo apoyaremos». En una rueda de prensa conjunta con Carter, Haniyeh aseveró que «estamos intentando hacer avanzar el sueño de tener nuestro propio Estado independiente, con Jerusalén como capital».
Por otra parte, el diario digital elpaís.cr, de Costa Rica, afirmaba el pasado 18 de septiembre que observadores en Gaza, como Talal Oukal, creen que Hamas esperará a los resultados de lo que ocurra. Si el presidente palestino fracasa, la responsabilidad será únicamente suya y de la ANP, pero si tiene éxito, «Hamas lo apoyará porque no se opondrá a un Estado palestino reconocido por Naciones Unidas».