El nuevo Reglamento de la Ley de Extranjería
(Página Abierta, 154, diciembre de 2004)
La aprobación de la Ley de Extranjería en noviembre de 2003, resultado de la segunda reforma que hizo el PP de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (1), provocó numerosas críticas por parte de la mayoría de las organizaciones sociales que trabajan a favor de los derechos de los inmigrantes, y una justificada alarma entre éstos.
Si ya la reforma de ley anterior (2), hecha cuando apenas había pasado un año de la promulgación de la nueva Ley de Extranjería (3), había significado un importantísimo retroceso en los derechos de los inmigrantes, la nueva reforma supuso una vuelta de tuerca más, y muy importante, en la restricción de las posibilidades de acceso y permanencia de los inmigrantes en España. Una línea jurídica que hizo de España una alumna aventajada de los acuerdos que, casi en silencio pero sin pausa, vienen adoptando los países de la UE con respecto a terceros países en materia de inmigración.
Esta segunda reforma trasladó las fronteras administrativas de España a sus embajadas y consulados en los países de origen de los inmigrantes, haciendo absolutamente imposible el trámite (4) para solicitar permisos de residencia y de trabajo estando aquí. Recortó las posibilidades de reagrupación familiar, así como las posibilidades de permanencia y susbsistencia de los estudiantes. Convirtió a las compañías de transporte en subsidiarias de la policía de aduanas al responsabilizarles de la entrada en regla de sus viajeros intercontinentales. Aceleró los trámites para la devolución. Mantuvo excluidos de los derechos fundamentales de asociación, reunión, manifestación y huelga a los inmigrantes sin permiso de residencia. Propició su localización permitiendo a la policía el acceso a los datos del padrón municipal (5). La situación de irregularidad administrativa se sancionó con la expulsión...
En resumen, fue una reforma encaminada a reducir drásticamente las posibilidades de entrada legal y de permanencia estable, y a primar la inmigración temporal condicionada a la demanda del mercado laboral, sobre la base de la preferencia de oriundos de países firmantes de convenios bilaterales (6).
Esta reforma de la Ley de Extranjería, propuesta por el PP, fue aprobada en el Parlamento con el apoyo del PSOE.
Las características de la ley, unidas a una gestión administrativa desastrosa, para la cual nunca se pusieron medios humanos, materiales ni, desde luego, políticos, así como a la creciente demanda de mano de obra en los sectores más boyantes de la economía sumergida (7), verdadero efecto llamada de trabajadores extranjeros, dieron como resultado la creación de una bolsa de inmigrantes en situación de irregularidad administrativa que sobrepasó el millón de personas, la más alta de Europa.
La llegada del PSOE al Gobierno abrió unas expectativas que, de haber observado atentamente la trayectoria anterior, no tendrían por qué haber sobrepasado los límites impuestos por el umbral de los acuerdos firmados por los Gobiernos europeos, por el apoyo dado a la ley vigente, y por las propias y reiteradas declaraciones políticas de sus responsables en materia de inmigración, contrarias a cualquier mecanismo de regularización extraordinaria de los inmigrantes sin papeles.
Pero, a la vez, el nuevo Gobierno no podía cerrar los ojos a la caótica situación creada por el PP en dos aspectos, distintos pero complementarios. Por un lado, la vergüenza, desde el punto de vista de los derechos humanos, de tener a más de un millón de personas en situación de irregularidad y, por lo tanto, de abandono a su suerte en materia laboral y de derechos, una situación incluso denunciada por la relatora de la ONU. Y por otro, el crecimiento sin precedentes de la economía sumergida –casi un 26% del Producto Interior Bruto (PIB)–, fomentada en estos últimos años al haberse derivado el dinero que ya no producía beneficios en Bolsa a los sectores de crecimiento más rápido, principalmente la construcción, pero también la agricultura y los servicios, y haber contado con una mano de obra sin condiciones, es decir, desregulada, y abundante.
Es probable que el todavía reciente compromiso adquirido por el PSOE con la ley vigente, así como el ajuste legislativo interno que quizá necesiten los acuerdos europeos que en materia migratoria se adoptarán próximamente (8), le hayan aconsejado dejar pasar un tiempo antes de acometer una nueva reforma o, quizá, promulgar una nueva ley. Pero ese millón de personas indocumentadas y ese excesivo descontrol del mercado no podían esperar, y la ocasión se ha presentado al estar pendiente de aprobación el Reglamento de aplicación que debe acompañar a la Ley de Extranjería.
La legitimación de la inmigración como mano de obra
El planteamiento del PSOE ha sido meridianamente claro. Tanto para dar una salida urgente y extraordinaria a la bolsa de indocumentados (9), como para establecer un mecanismo habitual de regularización por la vía del arraigo, todo ello pensando en la gente que ya está en España y que está trabajando en la economía sumergida, el partido del Gobierno ha aplicado con total precisión uno de los principios que rige toda la legislación de extranjería desde sus inicios: la legitimación de la inmigración como mano de obra. En consecuencia, lo que se ofrece no es regularizar a inmigrantes indocumentados, sino legalizar (normalizar, dicen) puestos de trabajo no declarados, de la economía sumergida, que al estar ocupados por trabajadores extranjeros, y necesitar éstos de un contrato de trabajo para obtener el permiso de residencia, esos puestos deben ser primero formalizados (mediante la firma de un contrato y alta en la Seguridad Social) como condición para que el trabajador sea autorizado a residir y trabajar en España.
Tan estricta es la consideración de mano de obra para trabajo por cuenta ajena que se ofrece a través de la Disposición Transitoria (10), que ni siquiera se contempla la posibilidad de que se puedan acoger a ella los trabajadores que ejercen una actividad de forma autónoma, ni los familiares directos (cónyuge, hijos o padres) de la persona que trabaja, si ellos mismos no lo hacen.
Una medida así tiene una consideración ambivalente. Por un lado, trata de devolver al Estado su papel de regulador del mercado y evitar que sea el que determine las condiciones laborales de los trabajadores. Pone mecanismos para combatir la economía sumergida (11) y devuelve a los trabajadores, al Estado y a la sociedad lo que es de ellos, y no de los empresarios que se lucran a sus expensas. Y esto siempre es algo positivo. Pero, por otro, consagra una visión utilitarista del inmigrante que en nada favorece la integración, la sociabilidad y la educación social igualitaria. No quiere ver que la inmigración en España ya no es sólo de trabajadores de ida y vuelta, sino que está formada por familias definitivamente instaladas en este país con necesidades sociales y limitaciones ¿coyunturales? (paro, trabajo precario...) como las de los demás.
Por otra parte, y desde el punto de vista de su eficacia, está por ver cuáles serán los resultados. No cabe duda de que servirá para que miles de inmigrantes obtengan su autorización para trabajar y residir. Pero muchos otros, en parecidas condiciones de trabajo y estancia, no podrán hacerlo debido a las limitaciones que impone la realidad social y a causa de las propias restricciones de la medida.
Algo que el Gobierno ha tenido en cuenta de esa realidad social es la de adecuar la vigencia mínima de los contratos y de su cotización correspondiente a un tiempo que se ajusta a la temporalidad y discontinuidad de los sectores laborales que ocupan los inmigrantes (12). Pero, aun y todo, cabe la duda sobre el interés y la diligencia de los empleadores a la hora de contratar “de verdad” a sus trabajadores. Por un lado, les va a salir bastante más caro y no van a poder hacer con ellos lo que quieran; y por otro, la normativa les exige la realización de un papeleo (13) que no pueden delegar, que puede disuadirles de acatarla. Y cada puesto de trabajo que no se legalice, será un inmigrante más que no podrá solicitar permiso para vivir aquí.
Por su parte, los trabajadores también se van a encontrar con límites. Sólo podrán acceder a esta norma quienes trabajen por cuenta ajena, lo que deja fuera de ella a los autónomos. Es mucha la gente que se ha venido ganando la vida haciendo trabajos esporádicos, gente con oficio (14), que incluso ha montado sus propias cuadrillas con otros trabajadores de la misma nacionalidad. Estas personas y, por lo tanto, quienes trabajan para ellas, no podrán cumplir los requisitos para normalizar sus puestos de trabajo, por lo que seguirán siendo ilegales. También lo serán el cónyuge de quien haya conseguido el contrato, y sus hijos, si han alcanzado la mayoría de edad y no tienen su propio contrato, con lo cual nos encontraremos con familias en las que uno está regularizado y los demás son ilegales.
A los trabajadores se les exigirá también un período de estancia de seis meses anterior a la entrada en vigor de la norma que deberán demostrar mediante empadronamiento. Una limitación gratuitamente restrictiva (15), dado que la ley permite a la policía acceder a los datos del padrón municipal para descubrir a personas en situación irregular, lo cual probablemente disuadió a muchos inmigrantes de empadronarse hace un año. Ahora ya es tarde para hacerlo.
Tener antecedentes penales limpios en el país de origen y en este es otra exigencia que no se limita a esta norma sino ya, en general, a cualquiera que quiera trabajar y residir en España. De nuevo, nos encontramos con la ambivalencia de una medida que, si bien por un lado trata de poner un filtro a la delincuencia, por otro no discrimina delitos y, en todo caso, añade a la pena cumplida la prohibición de inmigrar y de trabajar en otro país.
De una ley mala no puede salir un Reglamento bueno
Bien es verdad que el destrozo que dejó el PP no debe ser fácil de arreglar en poco tiempo. Pero, aun contando con los límites de los que ya hemos hablado y que condicionan los contenidos del actual Reglamento, esta norma podría haber restituido o ampliado derechos que la ley restringe de forma injusta e innecesaria si hubiera sido pensada con una mentalidad más garantista y menos utilitarista.
Haber ampliado, por ejemplo, las posibilidades del arraigo social, de reagrupación familiar; haber restituido el poder de representación de los inmigrantes ante la Administración del Estado; haber garantizado una transición sin traumas de documentación a los menores que traspasan el límite de la mayoría de edad, garantizando su derecho a estudiar y obtener sus titulaciones sin trabas administrativas; haber reconocido actividades profesionales toleradas pero no legalizadas, permitiendo su alta legal y fiscal, etc., son, entre otras muchas posibles, algunas de las medidas que podrían haber paliado la situación de inestabilidad e inseguridad de muchas familias. Pero, además, quedan cuestiones de mayor calado que sólo una nueva ley más garantista podría reparar.
Pero sean cuales sean las correcciones que pueda hacer el Gobierno ahora, y a medio plazo el Parlamento si promulga una nueva ley, lo que está claro es que la legitimación de la inmigración como mano de obra dificilmente va a ser cuestionada, porque es la tendencia que sigue la política europea y porque es un elemento incorporado al consenso social. A cambio de garantizar determinados derechos para los que ya están aquí, quizás una mayoría, los demás sufrirán más restricciones en la entrada y más expulsiones si no cumplen con el requisito laboral.
Esto dibuja a la larga una sociedad que acepte con normalidad una determinada asignación de papeles en función del origen nacional. Lo que puede resultar muy pernicioso para los intentos de integración, y muy peligroso para la cohesión social.
_________________
(1) Más conocida por LO 14/2003, de 20 de noviembre, segunda reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
(2) La LO 8/2000, de 22 de diciembre.
(3) La LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que sustituyó a la derogada LO 7/85.
(4) Se cerró el Régimen General, se instauró la inadmisión a trámite de las solicitudes, se eliminó el poder de representación ante la Administración, para lo que se reformó la Ley de Procedimiento Administrativo.
(5) Para ello se reformó la Ley de Bases de Régimen Local.
(6) España tiene firmados convenios migratorios con los siguientes países: Colombia (21 de mayo de 2001), Ecuador (29 de mayo de 2001), Marruecos (25 de julio de 2001), República Dominicana (17 de diciembre de 2001), República de Polonia (21 de mayo de 2002) y Rumanía (23 de enero de 2002).
(7) La construcción, la agricultura intensiva y los servicios.
(8) Los próximos acuerdos unificarán y comprometerán más aún a los países miembros de la UE en materia de inmigración.
(9) A través de una Disposición Transitoria, a la que sólo se podrán acoger las personas indocumentadas que estén en España y que cumplan determinados requisitos, y cuya vigencia será de tres meses.
(10) Es la medida especialmente pensada para afrontar el problema de los extranjeros que trabajan ilegalmente.
(11) El PSOE ha anunciado que incrementará la Inspección de Trabajo.
(12) Seis meses en el plazo de un año para la construcción y los servicios, y tres meses para la agricultura.
(13) Demostrar recursos suficientes, estar al día en materia fiscal y legal, tener capacidad de contratación...
(14) No hay que olvidar que muchos de los inmigrantes vienen con oficios y profesiones que suelen superar el grado de formación que exigen las actividades a las que aquí se dedican.
(15) Se puede demostrar fehacientemente la estancia mediante otros muchos documentos (sello en pasaporte, inscripción consular, informes médicos, relación con la Justicia, etc.).
Las medidas del PSOE
La llegada del PSOE al Gobierno ha significado la puesta en marcha de una serie de medidas encaminadas a lo siguiente:
A corto plazo, y en el menor tiempo posible, hacer emerger la economía sumergida legalizando los puestos de trabajo ocupados por extranjeros en situación irregular, dotándoles de la consiguiente autorización para trabajar y residir una vez tengan el contrato de trabajo.
A medio plazo, abriendo una vía de regularización por arraigo laboral a quienes lleven entre dos y tres años en España.
A largo plazo, reforzando la restricción de entrada al vínculo laboral en función de las necesidades del mercado.
· Desplazando la frontera de entrada a los países de origen.
· Restringiendo la reagrupación familiar.
Una política que consagra de manera muy clara, muy firme, y desde el corto al largo plazo, la legitimación del inmigrante como mano de obra, es decir, en función de las necesidades del mercado laboral.